Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2005318

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 juillet 2020 et 7 janvier 2021, le syndicat des copropriétaires de la copropriété " Le Brasilia ", M. B E, M. D F, Mme A F et M. G C, représentés par Me Caviglioli, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du territoire Marseille Provence ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme de

6 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable et ils disposent d'un intérêt à agir ;

- la délibération méconnaît l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme en ce qui concerne la modification du périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Cité Radieuse-Boulevard Michelet " ;

- elle est illégale en ce que les parcelles " Renault " sont exclues du périmètre d'attente ;

- l'emplacement réservé grevant l'impasse des Capriers est illégal ;

- le classement des parcelles du périmètre de l'OAP en zone UC6 et des parcelles " Renault " en zone UC7 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la suppression des cônes de vue depuis l'avenue de Mazargues est illégale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 novembre 2020 et 22 janvier 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Arniaud,

- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,

- les observations de Me Caviglioli, représentant les requérants, et celles de Me Poulard, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que le syndicat des copropriétaires de la copropriété " Le Brasilia ", M. E, M. F, Mme F et M. C ont présenté un recours gracieux contre la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence. Par la présente requête, ils demandent au tribunal d'annuler cette délibération ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

3. Aux termes de l'article L. 151-2 du même code : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. Ces documents graphiques peuvent contenir des indications relatives au relief des espaces auxquels il s'applique ". Selon le deuxième alinéa de l'article R. 151-6 de ce code : " Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l'article R. 151-10 ".

4. Le rapport de présentation du PLUi arrêté indique que le secteur de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) de la Cité radieuse s'étend au sud de l'Huveaune, bordé à l'Ouest par l'avenue de Mazargues et à l'Est par le boulevard Michelet, sans identifier la rue qui délimiterait le périmètre de l'OAP au sud. La planche graphique Centre-53 du PLUi arrêté délimite graphiquement ce périmètre sud de l'OAP au niveau de l'avenue Guy de Maupassant. Ce tracé est identique entre la version arrêtée et celle approuvée du PLUi. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le périmètre de l'OAP aurait évolué à l'issue de l'enquête publique entre le PLUi arrêté et sa version approuvée. Le moyen manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / () 5° Dans les zones urbaines et à urbaniser, des servitudes interdisant, sous réserve d'une justification particulière, pour une durée au plus de cinq ans dans l'attente de l'approbation par la commune d'un projet d'aménagement global, les constructions ou installations d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement. Ces servitudes ne peuvent avoir pour effet d'interdire les travaux ayant pour objet l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension limitée des constructions existantes () ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 () ".

6. En application de ces dispositions, la délibération attaquée a créé un périmètre d'attente entre le boulevard Michelet, l'avenue Guy de Maupassant, l'avenue de Mazargues et le boulevard Barral. Le rapport de présentation précise que ce secteur est composé d'un ensemble hétéroclite de logements, de commerces et d'équipements dans l'environnement immédiat de la Cité radieuse inscrite au patrimoine mondial de l'UNESCO et de l'immeuble Brasilia classé au patrimoine du XXème siècle. Il est précisé que la collectivité a engagé une réflexion afin de faire évoluer ce site touristique en respectant les cônes de vues définis par le plan de gestion. Ce périmètre d'attente couvre le secteur de l'OAP de la Cité radieuse tel que fixé par le PLUi approuvé, à l'exception des parcelles situées entre l'Huveaune et le boulevard Barral. Si les requérants font valoir que le périmètre d'attente aurait dû inclure les parcelles correspondant à l'ancienne concession Renault, situées entre le boulevard Michelet, le boulevard Barral et l'impasse des Capriers, lesquelles font l'objet de construction en cours, la métropole fait valoir en défense sans être contredite qu'un permis d'aménager a déjà été délivré et qu'une des deux tranches de construction était déjà en cours de réalisation lors de l'adoption de la délibération attaquée. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PLUi serait entaché d'illégalité en tant que le périmètre d'attente n'inclurait pas les " parcelles Renault ".

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

8. Il ressort des pièces du dossier que l'un des objectifs du schéma de cohérence territoriale de Marseille Provence Métropole est de protéger les " centres anciens, [] noyaux villageois d'origine rurale absorbés par l'extension urbaine ". Le document d'orientations génales mentionne notamment la préservation du bâti, les centres anciens et " noyaux villageois d'origine rurale " et identifie comme " centralité de proximité à conforter " Saint-Giniez. Si les requérants font valoir que le village historique de Saint-Giniez se situe autour de l'impasse des Capriers situé au sud de l'Huveaune, la carte illustrant ces différentes orientations localise Saint-Giniez de l'autre côté de l'Huveaune. Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le PLUi contrarierait les objectifs du SCOT à l'échelle de l'ensemble du territoire en maintenant un emplacement réservé sur l'impasse des Capriers. Par suite, le moyen doit être écarté.

9. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune.

Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. / Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment paysagères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles ". L'article L. 151-8 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article 101-2 du même code mentionne les objectifs suivants : " () 1° L'équilibre entre : / () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / () / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / () 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ".

10. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. Pour les mêmes motifs que ceux mentionnés au point 8, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maintien d'un emplacement réservé sur l'impasse des Capriers rende le règlement du PLUi incohérent avec les objectifs du PADD qui visent, notamment, à conforter les noyaux villageois et préserver les linéaires commerciaux, mais aussi à l'amélioration des conditions de déplacement. De la même manière, si les requérants font valoir que l'emplacement réservé empiète sur le lit de l'Huveaune classé " espaces verts protégés de catégorie 1 " alors que le PADD fixe comme objectif la préservation des continuités écologiques et les espaces de nature en ville, cette circonstance, compte tenu de l'existence d'un autre objectif relatif à l'amélioration des conditions de déplacement, est insuffisante à caractériser une incohérence entre le règlement et le PADD.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

13. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

14. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme : " Après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan local d'urbanisme soit, s'il s'agit d'une servitude d'utilité publique nouvelle définie à l'article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l'urbanisme prévu à l'article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol ". Selon l'article R. 151-53 du même code : " Figurent également en annexe au plan local d'urbanisme, s'il y a lieu, les éléments suivants : () 12° Les périmètres des biens inscrits au patrimoine mondial et de leur zone tampon mentionnés à l'article L. 612-1 du code du patrimoine ".

15. Le règlement du PLUi précise que les zones UC sont des zones urbaines principalement vouées à un développement résidentiel sous forme de collectifs discontinus et qu'elles couvrent des secteurs bien équipés et desservis, la zone UCt correspondant à des tissus discontinus de collectifs en transition avec le pavillonnaire et les zones UC1 à UC7 à des tissus discontinus avec des hauteurs de façade progressives allant de 13 mètres pour la zone UC 1 à

31 mètres pour la zone UC7. L'objectif principal de ces dernières zones est de maintenir ou développer des formes urbaines discontinues plus hautes tout en maintenant de fortes exigences en matière de qualité architecturale et paysagère.

16. Le syndicat requérant fait valoir que le classement en zone UC6 des parcelles couvertes par l'OAP est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il permet des constructions de 28 mètres de hauteur, dans un secteur qui " semble " être classé " d'évolution ", concerné par un plan de gestion, et qu'un classement en UC2, limitant la hauteur de façade à 16 mètres aurait dû être privilégié. Toutefois, le classement en UC6 n'implique pas que les constructions à venir atteignent nécessairement cette hauteur, alors que le plan de gestion, de communication et de développement durable de l'unité d'habitation de Marseille, c'est-à-dire le plan de gestion de la Cité radieuse, est annexé au PLUi et dès lors opposable aux autorisations d'urbanisme. Par ailleurs, les parcelles de la zone de l'OAP accueillent des immeubles de grande hauteur, dont Le Brasilia qui culmine à 65 mètres. Le secteur est principalement composé d'immeubles collectifs de grande hauteur, de même que les parcelles situées à l'est de cette zone. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone UC6 des parcelles incluses dans le périmètre de l'OAP serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Pour les mêmes motifs, le classement des " parcelles Renault " en zone UC7 n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

17. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat () ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ; / 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ". L'article L. 151-1 du même code dispose que : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 et prend en compte ceux énumérés à l'article L. 131-5 ".

18. En application de la décision n° 2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

19. Le syndicat requérant fait valoir que la délibération attaquée, en ne prévoyant pas de cône de vue depuis l'avenue Mazargues, contrarie le rapport de présentation, qui mentionne le plan de gestion du site de la Cité radieuse, le PADD et les objectifs de l'article L.101-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, comme il a déjà été dit au point 16 du présent jugement, le plan de gestion, de communication et de développement durable de l'unité d'habitation de Marseille, c'est-à-dire le plan de gestion de la Cité radieuse, est annexé au PLUi et dès lors opposable aux autorisations d'urbanisme. Un périmètre d'attente interdisant toute construction durant cinq ans le temps d'une concertation sur son devenir a par ailleurs été prévu dans le secteur immédiat de la Cité radieuse. Enfin, l'OAP de la Cité radieuse mentionne plusieurs cônes de vue notamment depuis l'avenue de Mazargues. Dans ces conditions, le syndicat requérant n'est pas fondé à soutenir que le plan local d'urbanisme contesté ne serait pas compatible avec les principes résultant de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, et contrarierait le PADD et le rapport de présentation.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par les requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 000 euros à verser à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre des frais de même nature.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par le syndicat des copropriétaires de la copropriété " Le Brasilia " et autres est rejetées.

Article 2 : Les requérants verseront la somme globale de 1 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat des copropriétaires de la copropriété " Le Brasilia ", à M. B E, M. D F, Mme A F et M. G C, ainsi qu'à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Copie en sera transmise pour information à la commune de Marseille.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Hogedez, présidente,

Mme Busidan, première conseillère,

Mme Arniaud, conseillère,

Assistées de M. Brémond, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2024.

La rapporteure,

signé

C. Arniaud

La présidente,

signé

I. Hogedez

Le greffier,

signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.