Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2005454

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 juillet et 18 décembre 2020, la société civile immobilière Lagrange, représentée par la société civile professionnelle d'avocats Berenger, Blanc, Burtez-Doucede et Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération datée du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de

2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

s'agissant de la légalité externe de la délibération :

- la délibération prescrivant l'élaboration du PLUi n'a pas fait l'objet d'une publicité régulière ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

- l'enquête publique est illégale, en l'absence de réponse aux observations précises qu'elle avait formulées ;

s'agissant de la légalité interne de la délibération :

- le classement en zone Ns de la parcelle cadastrée AW n° 52 dont elle est propriétaire sur le territoire de la commune de Roquefort-La-Bédoule est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- son classement en zone inconstructible au regard du risque incendie n'est pas justifié.

Par deux mémoires, enregistrés le 26 novembre 2020 et le 5 janvier 2021, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Guillini, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des frais d'instance.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 février 2021, la clôture de l'instruction a été prononcée avec effet immédiat en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.

Par une lettre du 20 novembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité de la requête faute pour la société requérante de justifier de sa qualité de propriétaire sur le territoire couvert par le plan local d'urbanisme intercommunal attaqué.

En réponse à cette lettre du tribunal, un mémoire, présenté pour la requérante, a été enregistrée le 21 novembre 2023 et communiqué à la partie adverse.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Busidan, première conseillère,

- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,

- et les observations de M. A, représentant la société Lagrange.

Considérant ce qui suit :

1. La société Lagrange est propriétaire d'une parcelle, cadastrée AW n° 52 située sur le territoire de la commune de Roquefort-La-Bédoule. Elle demande l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Territoire Marseille Provence, qui a classé sa propriété en zone Ns et en zone inconstructible au regard du risque incendie de forêt.

Sur la légalité externe de la délibération attaquée :

2. En premier lieu, ainsi que le prévoient les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, désormais codifiées aux articles L. 103-3 et L. 600-11 du même code, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme (PLU) approuvé.

3. Eu égard toutefois à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du PLU et définissant les modalités de la concertation, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant son entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant le PLU. Par suite, le moyen, tiré de ce que la délibération prescrivant l'élaboration du PLU n'aurait pas été exécutoire faute pour la métropole d'établir l'accomplissement des formalités de publicité la concernant, ne peut être utilement invoqué à l'encontre de la délibération qui a approuvé le plan.

4. En second lieu, en vertu de l'article L.123-1-2 du code de l'urbanisme, dont les dispositions ont été reprises en substance à l'article L. 151-4 du même code, le rapport de présentation " explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement.// Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.//()// Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".

5. D'une part, la circonstance que l'inventaire se trouve dans une annexe au rapport de présentation, et non dans le rapport lui-même, n'est pas de nature à le vicier au regard des dispositions précitées.

6. D'autre part, les inexactitudes, omissions ou insuffisances de l'inventaire établi par le rapport de présentation ne sont susceptibles d'entraîner l'illégalité de la délibération adoptant le plan local d'urbanisme que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation, portée par les conseillers amenés à se prononcer sur cette délibération, des besoins répertoriés par ce même rapport, notamment en matière d'aménagement de l'espace, de transports, et d'équipements et à influer ainsi sur les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement.

7. Si les requérants établissent, par des photographies non contestées par la métropole, que manquent notamment à l'inventaire plusieurs parkings sur les territoires des communes de Ceyreste et de Marignane, et font valoir également qu'à l'échelle du territoire métropolitain le rapport de présentation ne fournit aucune donnée chiffrée sur les capacités de stationnement, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est au demeurant pas démontré, que ces insuffisances auraient été de nature à fausser l'appréciation des conseillers métropolitains dans les choix retenus pour établir les orientations du PADD ou l'expression de celles-ci dans les OAP et le règlement. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de l'inventaire exigé par les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la délibération attaquée et doit être écarté.

8. En troisième lieu, l'article R. 123-19 du code de l'environnement, auquel renvoie l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme, dispose : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies.// Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public.// Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet.// () ".

9. Il résulte des dispositions précitées que le commissaire enquêteur doit, d'une part, établir un rapport relatant le déroulement de l'enquête et procéder à un examen des observations recueillies lors de celle-ci, en résumant leur contenu et qu'il doit, d'autre part, indiquer ses conclusions motivées sur l'opération, en tenant compte de ces observations mais sans être tenu de répondre à chacune d'elles.

10. A l'issue de l'enquête publique, la commission d'enquête a rendu un avis favorable au projet de PLUi, assorti de 17 réserves et de 32 recommandations. Il ressort des pièces du dossier que la commission a recueilli 7 787 demandes distinctes. Son rapport a classé ces nombreuses observations par localisation et thématique, classement qui répond à la volonté de les rendre plus lisibles. Il comporte, en outre, un avis motivé de 143 pages, distinct du résumé des observations, ainsi qu'un procès-verbal de synthèse des observations dans lequel la commission d'enquête fait une analyse synthétique des demandes individuelles de constructibilité. La société Lagrange, dont la demande de classer la parcelle AW 52 en zone UP3 a été dûment enregistrée en page 629 du tableau des observations n°1 " par site et par auteur " annexé au rapport, n'est, par suite, pas fondée à se plaindre de l'absence de réponse particulière à sa demande, réponse particulière qui ressort en outre de ce même tableau, et n'est pas davantage fondée à soutenir que les conclusions de la commission d'enquête seraient insuffisamment motivées.

Sur la légalité interne de la délibération attaquée :

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste au regard du parti d'aménagement et de la vocation de la zone retenus.

S'agissant du classement en zone Ns :

12. D'une part, l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme dispose : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :/ 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ;/ 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;/ 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ;/ 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;/ 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. "

13. D'autre part, selon la présentation des zones naturelles N faite par les pièces écrites du règlement du PLUi en litige, le zonage Ns, appliqué à la parcelle de la requérante, concerne les zones " couvrant la grande majorité des secteurs naturels du territoire qui requiert une protection forte du fait des enjeux paysagers (des massifs emblématiques, des lignes de crêtes majeures) et écologiques (ces espaces constituent, pour partie, des réservoirs de biodiversité) et du fait également de la nécessaire gestion des risques naturels (feux de forêts, ruissellement) ".

14. Par ailleurs, le rapport de présentation, dans son volume C2 sur l'état initial de l'environnement, indique que " l'extrême Est du territoire [métropolitain] se caractérise par une continuité d'espaces naturels réservoirs de biodiversité " prenant appui notamment sur la commune de Roquefort-La-Bédoule, cette continuité correspondant à l'enchaînement depuis La Ciotat vers Gémenos des massifs du Grand Caunet et de la Sainte Baume. Cet enchaînement est considéré par le cahier global du projet d'aménagement et de développement durables comme un " cœur de nature " qu'il s'agit de protéger notamment en interdisant toute urbanisation nouvelle dans les communes non soumises à la loi Littoral, mis à part pour les aménagements et équipements nécessaires pour servir l'intérêt général (tels que les carrières), le maintien ou l'amélioration de la desserte en réseaux () et pour les aménagements légers utiles à une pratique touristique extensive ne portant pas préjudice à la qualité et à la tranquillité des milieux, et dans le respect des enjeux de préservation existante. Ainsi, le cahier communal du même PADD note les volontés, d'une part, de préserver les espaces en cœur de nature du massif du Grand Caunet, d'autre part de préserver ou restaurer les liaisons écologiques entre massifs des Calanques et de la Sainte-Baume pour garantir le fonctionnement de ces massifs, notamment " via le vallon des Anglais se divisant au nord au Douard et au sud vers les Terres Rouges ", enfin de protéger et valoriser les paysages et structures paysagères majeures notamment de la crête du vallon des Anglais.

15. Il n'est pas contesté par la requérante que, comme l'indique la métropole, la parcelle en litige, d'une superficie de 13 511 m², se trouve sur le versant Sud du vallon des Anglais. Il ressort des pièces du dossier, notamment des vues photographiques du secteur, qu'en dépit de la présence de ce que la requérante appelle un " front de taille ", elle fait partie d'un massif boisé. Ce dernier l'entoure sur l'ensemble de ses côtés, à l'exception d'un seul qui constitue un front net entre la zone naturelle et la zone urbanisée de Roquefort-La Bédoule, comme le montre notamment une carte portant sur les interfaces ville-nature au sein du rapport de présentation, dans le document C2 précité. Dans cette configuration, il ne saurait être sérieusement contesté que la parcelle en litige, qui était déjà classée en zone naturelle par le règlement du PLU de la commune de Roquefort-la-Bédoule précédemment en vigueur, ne constitue pas une dent creuse en zone urbaine, quand bien même elle est desservie par tous les réseaux. Par ailleurs, la circonstance qu'elle n'est pas comprise dans un site classé ou inscrit, ni intégrée dans un périmètre Natura 2000 ou une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ne saurait lui ôter ses caractéristiques de parcelle naturelle et boisée qui permettent de la regarder comme contribuant à la liaison écologique que le cahier communal du PADD veut préserver via le vallon des Anglais. Par suite, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en classant la parcelle en litige en zone Ns, les auteurs du PLUi auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant du classement en zone inconstructible au regard du risque incendie de forêt :

16. Selon l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe () les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article R. 151-10 du même code prévoit : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1 ". Aux termes de l'article R. 151-14 de ce code : " Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section ". Enfin, l'article R. 151-31 du même code dispose : " Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu ://()//2° Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, de risques miniers ou de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ".

17. Il résulte de ces dispositions que les autorités compétentes en matière d'urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du plan local d'urbanisme les servitudes environnementales résultant de plans de prévention des risques naturels prévisibles. Elles peuvent par ailleurs, sur le fondement de la législation d'urbanisme et des prérogatives que leur confèrent l'article R. 151-31 précité et l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme, prévoir dans le plan local d'urbanisme leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu'elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes, alors même que de telles prescriptions ne sont ni fixées dans un plan de prévention des risques, ni indiquées dans un porter à connaissance transmis par le représentant de l'Etat. Leur appréciation sur la délimitation du secteur spécifique exposé à un risque naturel et la gravité de ce risque ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste.

18. Il est constant que la parcelle en litige n'est pas comprise dans un plan de prévention des risques " incendie de forêt ", mais que le " porter à connaissance " (PAC) par le préfet des Bouches-du-Rhône le 23 mai 2014 relativement à ce risque a identifié le territoire de la commune de Roquefort-La-Bédoule comme fortement soumis à ce risque en raison de la présence de grands massifs forestiers. Au regard des informations données par ce PAC, les auteurs du PLUi, qui ont entendu " établir des prescriptions pour œuvrer à l'amélioration de la prévention des risques ", ont défini trois niveaux de prescriptions, ainsi qu'il ressort du rapport de présentation dans son volume D relatif aux explications des choix retenus pour le règlement. La zone dite " inconstructible " concerne les " zones d'aléa exceptionnel à très fort que sont les grands massifs boisés () ". Alors que, comme il a été dit plus haut, la parcelle en litige n'est pas incluse dans une zone urbanisée et fait partie d'un grand massif boisé, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'en incluant la propriété de la société Lagrange en zone inconstructible à raison d'un risque d'incendie de forêt, les auteurs du PLUi auraient entaché la délibération en litige d'une erreur manifeste d'appréciation.

19. Il résulte de ce qui précède que la société Lagrange n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil de la métropole Aix- Marseille-Provence a adopté le plan local d'urbanisme intercommunal du Territoire Marseille Provence.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille Provence, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la requérante sur ce fondement. En revanche, dans les circonstances de l'espèce et sur le même fondement, il y a lieu de mettre à la charge de la société Lagrange une somme de 1 000 euros à verser à la métropole au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Lagrange est rejetée.

Article 2 : La société Lagrange versera la somme de 1 000 euros à la métropole Aix-Marseille-Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Lagrange et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 12 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Hogedez, présidente,

- Mme Busidan, première conseillère,

- Mme Ridings, conseillère,

assistées de M. Brémond, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2024.

La rapporteure,

signé

H. BusidanLa présidente,

signé

I. Hogedez

Le greffier,

signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,