Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2005458

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 juillet 2020 et un mémoire enregistré le 19 novembre 2022 et non communiqué, le syndicat départemental du syndicat national Force ouvrière des cadres des organismes sociaux (SNFOCOS) des Bouches-du-Rhône et le syndicat général Force ouvrière des employés et cadres des organismes de sécurité sociale, représentés par Me Bruché, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 31 mars 2020 par laquelle les ministres des solidarités et de la santé et de l'action et des comptes publics ont refusé d'agréer le protocole d'accord d'entreprise relatif à la prime exceptionnelle de résultats pour 2008 conclu le 3 juillet 2008 entre la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et diverses organisations syndicales ;

2°) d'enjoindre à titre principal aux ministres des solidarités et de la santé et de l'action et des comptes publics de donner leur agrément à cet accord d'entreprise ou, à titre subsidiaire, de procéder à une nouvelle instruction de la demande d'agrément dans le délai de deux mois suivant notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la juridiction saisie est compétente ;

- la requête est recevable ;

- l'accord d'entreprise était assujetti à l'agrément du ministre compétent et le signataire de la décision litigieuse n'a pas justifié d'une délégation ;

- les ministres ont méconnu le principe d'égalité et d'unicité de traitement ;

- ils ont commis une erreur d'appréciation en considérant que cet accord occasionnerait un surcoût pour le budget de la sécurité sociale ;

-cet accord ne constitue pas une modification de l'accord de branche du 30 novembre 2004 puisque cette prime revêt un caractère exceptionnel et non reconductible ;

- la décision est entachée d'erreur dans la qualification juridique de l'objet de l'accord.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 août 2022, le ministre de la santé et de la prévention conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

La procédure a été communiquée à la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 8 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée le 23 novembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2017-1082 du 24 mai 2017 ;

- le protocole d'accord du 30 novembre 2004 relatif au dispositif de rémunération et à la classification des emplois conclu entre l'union des caisses nationales de sécurité sociale et les organisations syndicales nationales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Ouillon, rapporteur public,

- et les observations de Me Bruché, représentant les syndicats requérants.

Considérant ce qui suit :

1. La caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et sept organisations syndicales ont signé le 3 juillet 2008 un accord d'entreprise ayant pour objet l'attribution aux salariés d'une prime exceptionnelle de résultat au regard de l'expérimentation du dispositif de revenu de solidarité active (RSA) mise en place dans le département des Bouches-du-Rhône. Par décision du 31 mars 2020, prise à la suite de l'avis défavorable du 11 mars 2020 du comité exécutif des directeurs de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale consulté en application de l'article R. 123-1-1 du code de la sécurité sociale, les ministres des solidarités et de la santé et de l'action et des comptes publics ont refusé d'agréer ce protocole d'accord d'entreprise. Le syndicat départemental du syndicat national force ouvrière des cadres des organismes sociaux des Bouches-du-Rhône (SNFOCOS) et le syndicat général force ouvrière (FO) des employés et cadres des organismes de sécurité sociale demandent au tribunal d'annuler cette décision de refus.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes des deux premiers alinéas de l'article L. 123-1 du code de la sécurité sociale en vigueur à la date de la décision attaquée : " En ce qui concerne le personnel autre que les agents de direction et les directeurs comptables et financiers, les conditions de travail du personnel des organismes de sécurité sociale, de leurs unions ou fédérations, de leurs établissements et œuvres sociales sont fixées par conventions collectives de travail et, en ce qui concerne le régime général, par convention collective nationale. / Toutefois, les dispositions de ces conventions ne deviennent applicables qu'après avoir reçu l'agrément de l'autorité compétente de l'Etat " et aux termes de l'article R. 123-1 du même code : " L'autorité compétente de l'Etat mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 123-1 () est le ministre chargé de la sécurité sociale () ". Il résulte des dispositions précitées du code de la sécurité sociale que les conventions collectives relatives aux conditions de travail des personnels des caisses d'allocations familiales, à l'exception de leurs directeurs et agents comptables, ne trouvent à s'appliquer qu'après avoir été agréées par les ministres compétents.

En ce qui concerne la légalité externe :

3. Aux termes de l'article 5 du décret susvisé du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'action et des comptes publics : " () IV. - Pour l'exercice de ses attributions relatives aux finances sociales, le ministre de l'action et des comptes publics a autorité conjointe avec le ministre des solidarités et de la santé sur la direction de la sécurité sociale et, avec ce ministre ainsi qu'avec le ministre du travail, sur la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques ". L'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement prévoit que : " À compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° () les directeurs d'administration centrale () / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs, les chefs des services à compétence nationale () ". L'article 3 du même décret dispose : " Les personnes mentionnées aux 1° et 3° peuvent donner délégation pour signer tous actes relatifs aux affaires pour lesquelles elles ont elles-mêmes reçu délégation : 1° () aux fonctionnaires de catégorie A et aux agents contractuels chargés de fonctions de niveau équivalent, qui n'en disposent pas au titre de l'article 1er () ".

4. Il résulte de ces dispositions que Mme B, nommée à compter du 14 juin 2017 directrice de la sécurité sociale à l'administration centrale du ministère des solidarités et de la santé et du ministère de l'action et des comptes publics, était habilitée à signer la décision attaquée, qui relève d'un acte relatif aux affaires des services placés sous son autorité, au nom à la fois du ministre des solidarités et de la santé et du ministre de l'action et des comptes publics, en leur qualité de ministres chargés de la sécurité sociale. Par suite, cette décision n'est entachée d'aucune incompétence de son auteur.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. Il ressort de l'acte attaqué que les ministres des solidarités et de la santé et de l'action et des comptes publics ont refusé d'agréer le protocole d'accord d'entreprise entre la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône et les organisations syndicales en vue de mettre en place un dispositif de prime exceptionnelle du fait de l'expérimentation du RSA en 2008, qu'ils ont qualifié d'extension de l'accord du 30 novembre 2004 relatif au dispositif de rémunération et à la classification des emplois conclu entre l'union des caisses nationales de sécurité sociale et les organisations syndicales nationales, aux motifs d'une part, du risque d'atteinte à l'unicité de traitement au sein des organismes de sécurité sociale en raison de disparités dans la politique salariale entre les structures, généré par l'extension, par l'accord, de la prime de résultat à tous les salariés comptant parmi les effectifs au 30 juin 2008, et d'autre part, du surcoût élevé pour la gestion des dépenses de l'organisme, non justifié par rapport à la situation des autres organismes.

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'article 5 de l'accord de branche du 30 novembre 2004 limite le bénéfice de la prime de résultats à certaines catégories de cadres, en l'espèce les salariés occupant des emplois classés à partir du niveau 8 des employés et cadres, du niveau 8E des personnels soignants, éducatifs et médicaux, du niveau VII des emplois informatiques, et la conditionne à l'atteinte d'objectifs particuliers fixés individuellement avec leur directeur après entretien tel que défini à l'article 7 de cet accord. Dès lors que l'objet de l'accord dont l'agrément est sollicité vise, aux termes de son article 1er, à allouer la prime exceptionnelle de résultats prévue à l'article 5 de l'accord du 30 novembre 2004 susvisé à certains des salariés, hors agents de direction, présents à l'effectif au 30 juin 2008 et justifiant d'au moins deux mois d'ancienneté, soit, pour partie, des salariés ne relevant pas des catégories précédemment mentionnées, il en constitue une extension, quand bien même l'ensemble du personnel de la caisse d'allocations familiales des Bouches-du-Rhône ne serait pas concerné et que cette prime ne serait versée que pour une seule année. Par conséquent, le moyen tiré de l'erreur de droit et de l'erreur de qualification juridique dans la portée de la décision en litige que les ministres auraient commises doit être écarté.

7. En deuxième lieu, si les syndicats requérants soutiennent que la décision attaquée rompt l'égalité entre organismes de sécurité sociale dès lors que certains d'entre eux ont accordé des primes exceptionnelles à leurs agents sans pour autant avoir fait l'objet d'un refus d'agrément de l'Etat, ils ne produisent au soutien de ce moyen qu'une photographie peu probante d'un courrier non daté qui émanerait de la caisse d'allocations familiales de l'Aude et qui ne permet pas de s'assurer des conditions de versement de la prime qui y est visée ni même de son fondement.

8. En troisième lieu, si le principe d'égalité ou d'unicité du statut collectif, tel qu'interprété par une jurisprudence constante de la Cour de cassation pour les salariés régis par un contrat de travail, ne s'applique pas lorsque les salariés qui revendiquent le bénéfice d'un droit ou d'un avantage n'appartiennent pas à l'entreprise au sein de laquelle ce droit ou cet avantage est reconnu en vertu d'un accord collectif, d'un usage ou d'un engagement unilatéral de l'employeur, il revient à l'Etat, dans le cadre de son contrôle des décisions prises par les caisses d'allocations familiales, d'assurer l'application de ce principe en évitant qu'il y soit porté une atteinte manifeste en fonction de circonstances locales.

9. Pour justifier le risque de disparité et d'accroissement du nombre d'accords locaux pour l'attribution d'avantages financiers supplémentaires aux personnels des autres caisses souhaitant bénéficier de mesures similaires, le ministre fait valoir sans être utilement contesté que l'application différenciée du versement d'une prime exceptionnelle est de nature à porter manifestement atteinte à la sauvegarde du caractère national des règles régissant les conditions de travail des agents des organismes de sécurité sociale. Pour contester le motif retenu par la décision, les requérants se bornent à produire un extrait du rapport de la Cour des comptes de 2011 relatif aux prestations servies par la branche famille pour le compte de l'Etat et des départements, dont il ne ressort pas que l'hétérogénéité des situations entre les caisses d'allocations familiales justifierait qu'il soit porté atteinte au principe d'unicité. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de refus d'agrément serait entachée d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point ne peut qu'être écarté.

10. En quatrième et dernier lieu, il résulte des dispositions rappelées au point 2 que les ministres peuvent refuser leur agrément lorsque les conventions relatives aux conditions de travail du personnel des organismes de sécurité sociale leur paraissent de nature à affecter, directement ou indirectement, l'équilibre financier du régime de sécurité sociale, alors même que l'accord local ne concernait, de manière directe, que le personnel d'un seul organisme et n'entraînait qu'un accroissement limité des dépenses de gestion de l'organisme. Les ministres, qui font valoir que la provision constituée pour la mise en œuvre de la mesure de prime exceptionnelle s'élève à 1 487 320 euros, pouvaient donc se fonder sur les conséquences indirectes, au regard de la politique nationale de maîtrise des dépenses de gestion des organismes de sécurité sociale, de l'attribution d'avantages que n'accordait pas la convention collective nationale. A cet égard, les requérants ne sauraient utilement faire valoir le caractère exceptionnel de la prime ou le fait que celle-ci soit " autofinancée " ou déjà provisionnée. Par suite, ce motif de la décision contestée n'est pas entaché d'illégalité.

11. Il résulte de ce qui précède que les ministres n'ayant pas méconnu les dispositions de l'article L. 123-1 du code de la sécurité sociale, les conclusions à fin d'annulation des syndicats requérants doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation des requérants, ne nécessite aucune mesure d'exécution en application des dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative.

Sur les frais du litige :

13. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante à la présente instance, une quelconque somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.

14. En deuxième lieu, si une personne publique qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat peut néanmoins demander au juge l'application de cet article au titre des frais spécifiques exposés par elle à l'occasion de l'instance, le ministre n'a, en l'espèce, pas fait précisément état des frais que l'Etat aurait exposés pour défendre à l'instance. Par suite, les conclusions présentées en défense, tendant à l'application des dispositions susvisées doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du syndicat départemental du syndicat national Force ouvrière des cadres des organismes sociaux des Bouches-du-Rhône et du syndicat général Force ouvrière des employés et cadres des organismes de sécurité sociale est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ministre de la santé et de la prévention tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat départemental du syndicat national Force ouvrière des cadres des organismes sociaux des Bouches-du-Rhône, au syndicat général Force ouvrière des employés et cadres des organismes de sécurité sociale, au ministre de la santé et de la prévention et au ministre de l'action et des comptes publics, à la Confédération française démocratique du travail (CFDT), à la Confédération française de l'encadrement - Confédération générale des cadres (CFE-CGC), à la Confédération française des travailleurs chrétiens- Protection sociale et Emploi (CFTC-PSE), à la Confédération générale du travail (CGT), à la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO) et à l'Union générale des ingénieurs, cadres et techniciens (UGICT-CGT).

Délibéré après l'audience du 9 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Felmy, première conseillère,

Mme Hétier-Noël, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 décembre 2022.

La rapporteure,

signé

E. A

La présidente,

signé

M.-L. Hameline

La greffière

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention en ce qui le concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,