Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2007221

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 septembre 2020, le 14 décembre 2021 et le 2 août 2022, M. A B, représenté par Me Deldicque, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 19 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal d'Aix-en-Provence a approuvé la modification n°6 du plan local d'urbanisme (PLU) ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 20 février 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le recours est recevable ;

- la modification adoptée est substantiellement différente du projet présenté lors de l'enquête publique ;

- le rapport de présentation est manifestement insuffisant ;

- la nature de la modification nécessitait une procédure de révision en application de l'article L. 153-36 du code de l'urbanisme ;

- la modification adoptée remet en cause les orientations du programme d'aménagement et de développement durable (PADD) ;

- elle remet en cause les objectifs de renouvellement urbain du PLU initial ;

- la délibération est entachée d'erreur manifeste d'appréciation du classement de la parcelle en zone UD ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des objectifs de gestion économe du sol et de développement urbain maitrisé des articles L. 101-2 et L. 151-1 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires, enregistrés le 9 septembre 2021, le 14 février 2022 et le 14 novembre 2022, la Métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Gaspar, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. B la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par M. B ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 octobre 2023 a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique,

- et les observations de Me Delmotte, représentant M. B et de Me Constantini, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 19 décembre 2019, la métropole d'Aix-Marseille-Provence a approuvé la modification n°6 du PLU communal et a classé le terrain de M. B en zone UD. Le 20 février 2020, M. B a déposé un recours gracieux auprès de la métropole d'Aix-Marseille-Provence aux fins d'annulation de cette délibération auquel l'administration n'a pas répondu. Par la présente requête, l'intéressé demande au tribunal d'annuler ladite délibération ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ".

3. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

4. La métropole indique sans être contredite que 12 modifications ont eu lieu suite à l'enquête publique consistant en des clarifications de rédaction des règles d'urbanisme et des reclassements sur des zones réduites qui ne sont pas de nature à remettre en cause l'économie générale du PLU. A cet égard, il ressort de la lecture du tome 2 du rapport de présentation qui étudie les conséquences de la modification n° 6 sur l'environnement que le classement en zone UD d'anciennes zones UM ne concerne que 56 hectares soit seulement 5% de l'ensemble des zones UM, que la répartition des grands ensembles règlementaires du zonage n'est pas modifiée, que le passage en zone UD a pour effet d'augmenter de 40 % à 60% les espaces libres et de diminuer l'emprise au sol de 35 % à 25 % et enfin que la diminution de la hauteur est de seulement 3 mètres dans les secteurs où les hauteurs sont abaissées à 7 m maximum. Il s'agit donc de modifications mineures qui limitent la constructibilité des terrains que de manière mesurée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (). Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. ". Aux termes de l'article R. 151-1 du même code : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-5 dudit code : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article 1 L. 153-3; 2° Modifié ; 3° Mis en compatibilité. ".

6. Il ressort de la lecture du rapport de présentation que la modification n°6 reste dans le cadre de l'orientation n°1 dudit PADD " conforter une ville de proximité à taille humaine, au service de ses habitants, soucieuses de son cadre de vie, organisée autour du centre urbain et de ses villages " et de l'orientation 3.3 du même document visant à " Mettre en œuvre un renouvellement urbain en harmonie avec les caractéristiques des tissus urbains dans lesquels il s'insère pour garantir leur qualité urbaine et architecturale et afin que les caractères traditionnels des centres historiques, des villages et des quartiers de faubourgs, les éléments bastidaires soient respectés ". Les auteurs de la modification du PLU expliquent qu'une meilleure adaptation du règlement au projet urbain en matière de forme et de mixité sociale est nécessaire compte tenu des conclusions des études complémentaires effectuées dans les secteurs grevés de servitudes d'attente par la PLU initial et notamment les quartiers pavillonnaires, les hameaux et les cœurs de village, ainsi que certains quartiers du centre urbain. Un diagnostic et une justification de chaque modification apparait dans le rapport pour chaque secteur concerné, le tout étant assorti en annexe de carte avant/après modification. Dans ces conditions, le rapport de présentation répond aux exigences des articles L. 151-4 et R. 151-1 et suivants du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, (PADD) les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

8. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. Les mesures inhérentes à la modification n°6 permettent une meilleure prise en compte de l'insertion volumétrique des futurs projets dans leur environnement et de mieux prendre en compte les caractéristiques des tissus urbains dans lesquels s'inscriront les futurs projets. Si les modifications tenant à la création du sous secteur Ulv, la réduction des hauteurs de 10 à 7 m et le reclassement de zone UM en zone UD au sein des zones interstitielles disséminées dans les zones urbaines, secteurs d'attente, quartiers pavillonaires, hameaux et villages induisent un desserement urbain au regard des objectifs initiaux du PLU, ces zones ne sont pas susceptibles de remettre en cause les objectifs de renouvellement du PLU dans la mesure où elles affinent le principe d'une densification graduée de la périphérie vers les centres en respectant le principe des trois degrés d'intensité de l'urbanisation. Elles respectent également l'orientation 3.3 du PADD " mettre en œuvre un renouvellement urbain en harmonie avec les caractéristiques des tissus urbains dans lesquels il s'insère pour garantir leur qualité urbaine et architecturale et afin que les caractères traditionnels des centres historiques, des villages et des quartiers de faubourgs, les éléments bastidaires soient respectés ". Ces mesures, par leur nature et leur répartition territoriale disséminées sur l'ensemble du territoire, n'induisent pas une remise en cause des équilibres territoriaux, l'occupation réglementaire du sol restant majoritairement agricole et naturelle. Dans ces conditions, les orientations du PADD ne sont pas remis en cause de manière substantielle. Par suite, M. B n'est pas fondé à soutenir que la modification n°6 méconnait les orientations du PLU.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dans sa version en vigueur : " Le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; () ". Aux termes de l'article L. 153-36 du même code : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 153-31, le plan local d'urbanisme est modifié lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide de modifier le règlement, les orientations d'aménagement et de programmation ou le programme d'orientations et d'actions. ".

11. M. B n'est pas fondé à soutenir que les auteurs de la modification du PLU auraient dû mettre en œuvre une procédure de révision, dès lors, ainsi qu'il a déjà été dit, que ces modifications ne remettent pas en cause les objectifs de renouvellement de ce PLU.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du même code : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ". Le règlement du plan local d'urbanisme identifie trois zones de densification urbaine dont la zone UM, de " densification maitrisée ". Cette zone a " pour vocation d'optimiser le tissu urbain compte tenu de sa localisation privilégiée en termes de desserte ou de proximité des équipements. Elle concerne un tissu urbain ou les parcelles et les constructions sont sous utilisées par rapport à leur environnement immédiat et permet d'optimiser le tissu existant sans changer la physionomie générale du quartier. Il s'agit de renforcer le bâti existant en le complétant. Elle est localisée principalement dans la deuxième couronne du centre urbain et la première couronne des cœurs de villages. (). ". La zone UD, " d'intensification douce ", " concerne les secteurs essentiellement composés d'un tissu urbain pavillonnaire. A vocation mixte, elle a pour objectif de permettre une évolution mesurée de cette forme urbaine en concordance avec les capacités de desserte sans créer de rupture avec la volumétrie générale du bâti environnant ni altérer les qualités paysagères de la zone ni celle des espaces agricoles ou naturels avoisinants. Elle est localisée principalement à la périphérie des centres urbains et des villages ou dans les espaces urbains de sensibilité paysagères. () ".

13. Il appartient aux auteurs d'un PLU de définir des zones urbaines normalement constructibles et des zones dans lesquelles les constructions peuvent être limitées ou interdites. Ils ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation du sol dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ou par la qualification juridique qui a pu être reconnue antérieurement à certaines zones sur le fondement d'une réglementation d'urbanisme différente. L'appréciation à laquelle ils se livrent ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste ou de détournement de pouvoir.

14. M. B soutient que la parcelle dont il est propriétaire fait partie d'un secteur composé d'immeubles en R+3 qui l'entourent et qu'ainsi elle ne relèverait pas d'une zone d'intensification douce. Il ressort toutefois des documents graphiques et des photographies jointes au dossier que ladite parcelle présente une large superficie naturelle qui jouxte un vaste compartiment de bâti pavillonnaire dont elle peut être regardée comme faisant partie intégrante, nonobstant la présence d'immeubles environnants sur ses deux autres côtés. En outre, le classement de la parcelle en zone UD est en cohérence avec le parti d'aménagement retenu par le plan d'aménagement et de développement durables (PADD) de modérer la consommation foncière et de lutter contre l'étalement urbain en préservant les espaces pavillonnaires et en graduant la hauteur et le gabarit des bâtiments au sein de ses zones au fin de qualité visuelle du paysage et de fluidification du trafic sur les voies de desserte. Enfin, la zone UD ne fait pas obstacle à une densification du bâti sur ce secteur dans la mesure où il est loisible à M. B d'y implanter un immeuble comportant plusieurs logements dans le respect des orientations du PADD relatives à une densification graduée. Dans ces conditions, l'intéressé n'est pas fondé à soutenir qu'un zonage UD procèderait d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; (). ". Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

16. Il résulte de tout ce qui précède que le PLU tel que modifié respecte les principes énoncés par l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme relatif à l'équilibre entre les populations résidant dans les zones urbaines et rurales et le renouvellement urbain en vue d'une gestion économe des espaces. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la métropole Aix-Marseille- Provence qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B une somme de 1 500 euros au même titre à verser à la métropole Aix-Marseille- Provence.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la métropole Aix-Marseille- Provence la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la métropole Aix-Marseille- Provence.

Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Salvage, président,

Mme Le Mestric, première conseillère

Mme Fayard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2023.

La rapporteure,

Signé

F. LE MESTRIC

Le président,

Signé

F. SALVAGELa greffière

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,