Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2007304

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 26 septembre 2020 et 19 juillet 2022, l'association Ligue de protection des oiseaux délégation Provence-Alpes Côte d'Azur, représentée par Me Victoria, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a approuvé le plan de gestion cynégétique " galliformes de montagne " pour la saison de chasse 2020-2021, ensemble la décision de rejet du 22 septembre 2020 rejetant son recours gracieux, en leurs dispositions relatives aux espèces lagopède alpin (lagopus mutus) et tétras-lyre (tetrao tetrix) ;

2°) d'annuler les soixante-seize décisions prises le 18 septembre 2020 par le président de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes, fixant l'attribution de plans de chasse individuels de chaque espèce pour la saison cynégétique 2020-2021 dans les régions bioclimatiques " Alpes internes du nord ", " Alpes internes du sud " et " Préalpes du Nord " ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure, la consultation publique du mois de mai 2020 et les conditions de l'attribution des plans de chasse ne respectant pas les dispositions applicables ;

- la décision méconnaît les dispositions de l'article 7 de la directive " oiseaux " du 30 novembre 2009 et les articles L. 420-1, L. 425-6, L. 425-14, L. 425-15 du code de l'environnement pris pour leur transposition en autorisant la chasse, d'une part, du lagopède alpin, dès lors que la reproduction de cette espèce, qui est en déclin, connaît de sérieuses difficultés, que les restrictions à la chasse fixées dans le plan ne sont pas suffisantes pour garantir une régulation équilibrée de l'espèce et que l'autorisation, délivrée pour douze spécimens alors qu'elle n'autorisait que le prélèvement de six spécimens en 2017 et qu'elle l'a été sur la base de comptages insuffisants et de résultats de comptages trop faibles et non représentatifs ; et, d'autre part, du tétras-lyre, dès lors que la reproduction de cette espèce, qui est en déclin, connaît de sérieuses difficultés, que les restrictions à la chasse fixées dans le plan ne sont pas suffisantes pour garantir une régulation équilibrée de l'espèce et que l'autorisation de chasser 135 spécimens, soit presque le double des soixante-dix-huit spécimens autorisés en 2017, est trop élevée au regard des comptages ;

- le préfet aurait dû faire usage du principe de précaution.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mars 2021, la préfète des Hautes-Alpes conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la consultation publique du 4 au 25 mai 2020 n'était pas irrégulière ;

- les dispositions de la directive 2009/147/CE du parlement européen et du conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages n'ont pas été méconnues.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 octobre 2020, la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes, représentée par Me Lagier, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la Ligue de protection des oiseaux délégation Provence-Alpes Côte d'Azur au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que l'association ne justifie pas de sa capacité à ester en justice, la délibération de son bureau du 25 septembre 2020 ayant été prise avec un quorum insuffisant de trois membres alors que le bureau, dont la dernière date d'élection n'est pas précisée, en compte sept ;

- la requérante ne démontre pas avoir intérêt à agir dans le présent contentieux : en ne justifiant pas agir concrètement pour protéger les deux espèces en cause, elle ne démontre aucune atteinte suffisamment grave et immédiate aux intérêts qu'elle protège ;

- la requête est tardive car les arrêtés attaqués ne sont que des mesures d'exécution du schéma départemental de gestion cynégétique approuvé par arrêté du 15 avril 2016, non contesté ;

- la requête est irrecevable car elle est dirigée contre plusieurs actes différents pris par des autorités distinctes et qu'elle méconnaît les dispositions de l'article R. 412-1 du code de justice administrative ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés, les consultations préalables ayant été conformes aux textes et les nombreuses règles encadrant cette chasse étant de nature à garantir l'absence de tout doute sérieux quant à la légalité des arrêtés contestés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 2009/147/CE du parlement européen et du conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- et les observations de Me Victoria, représentant la Ligue de protection des oiseaux délégation Provence-Alpes Côte d'Azur et de Mme B, représentante du préfet des Hautes-Alpes.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 23 juin 2020, la préfète des Hautes-Alpes a approuvé le plan de gestion cynégétique " Galliformes de montagne " pour la saison de chasse 2020-2021. Cet arrêté fixe à 135 le nombre maximum d'individus de l'espèce tétras-lyre susceptibles d'être prélevés selon les régions bioclimatiques " Alpes internes du nord ", " Alpes internes du sud " et " Préalpes du Nord ", soit respectivement trente-sept, quatre-vingt-neuf et neuf tétras-lyre. Le nombre maximum d'individus de l'espèce lagopède alpin susceptibles d'être prélevés selon les régions bioclimatiques " Alpes internes du nord " et " Alpes internes du sud " est quant à lui fixé par le même arrêté à douze, soit respectivement deux et dix lagopèdes alpins. Il est constant que, par soixante-quatorze décisions du 18 septembre 2020 et non soixante-seize comme indiqué par la requérante, le président de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes a décidé l'attribution de plans de chasse individuels des espèces tétras-lyre et lagopède alpin pour la saison cynégétique 2020-2021. Ces décisions fixent à 135 le nombre maximum d'oiseaux de l'espèce tétras-lyre susceptibles d'être prélevés dans les régions bioclimatiques " Alpes internes du Nord ", " Alpes internes du Sud " et " Préalpes du Nord ", soit respectivement trente-sept, quatre-vingt-neuf et neuf tétras-lyre, et fixent à douze le nombre maximum d'oiseaux de l'espèce lagopède alpin susceptibles d'être prélevés dans les régions bioclimatiques " Alpes internes du Nord " et " Alpes internes du Sud ", soit respectivement deux et dix lagopèdes alpins. Par la présente requête, la Ligue pour la protection des oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur demande au tribunal d'annuler l'arrêté préfectoral en ses dispositions relatives aux espèces tétras-lyre et lagopède alpin, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux du 22 septembre 2020, ainsi que les soixante-quatorze décisions du président de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date des décisions attaquées : " Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci ". Il ressort des statuts de l'association requérante en vigueur à la date d'enregistrement de la demande présentée devant le tribunal et produits devant lui que son objet social est " d'agir pour l'oiseau ", " d'étudier, défendre, conserver et restaurer les différentes espèces animales () en particulier celles qui sont rares () ". Les intérêts défendus par la Ligue pour la protection des oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur sont directement lésés par les décisions en litige. Le plan de chasse des galliformes de montagne autorise au surplus la chasse d'un nombre plus élevé (le double pour le lagopède alpin) de spécimens que le plan précédent de la saison 2017-2018. Par suite, elle justifie de son intérêt à agir et la fin de non-recevoir soulevée à ce titre doit être écartée.

3. En deuxième lieu, il ressort des dispositions de l'article 8-5-2 des statuts de la Ligue pour la protection des oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur que son bureau décide d'ester en justice et qu'en cas d'urgence, le président a compétence pour autoriser seul l'association à ester en justice, l'action devant être approuvée par le bureau a posteriori. Selon l'article 8-4 des statuts, le bureau est composé de six membres et son article 9-2 énonce qu'il prend ses décisions avec la participation de la moitié au moins de ses membres. Il ressort de la délibération du bureau du 25 septembre 2020 que la décision d'ester en justice dans la présente affaire a été prise en présence de trois de ses membres. Par suite, la régularité de la désignation des membres du bureau n'étant pas sérieusement contestée, l'autorisation d'ester en justice est régulière et la fin de non-recevoir soulevée à cet égard doit être écartée.

4. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes, la circonstance que l'association requérante n'aurait pas contesté l'arrêté du 23 juin 2020 relatif à la campagne d'ouverture de la chasse dans le département pour la saison 2020/2021 et l'arrêté préfectoral du 15 avril 2016 fixant le schéma départemental de gestion cynégétique 2016/2022 ne faisait pas obstacle à ce qu'elle conteste les décisions en litige fixant le quota départemental de tétras-lyre et de lagopèdes à prélever au cours de cette campagne. En outre, l'association requérante a formé le 14 août 2020 un recours gracieux contre l'arrêté attaqué du 23 juin 2020. Ce recours gracieux a été rejeté par la préfète des Hautes-Alpes le 22 septembre 2020. Par suite, la requête présentée le 26 septembre 2020 n'est pas tardive. Les plans de chasse individuels sont datés du 18 septembre 2020, par suite, la requête, s'agissant de ces décisions, a été présentée dans les délais. La fin de non-recevoir opposée à ce titre doit être écartée.

5. En quatrième et dernier lieu, les conclusions de l'association requérante présentent entre elles un lien suffisant justifiant la présentation d'une requête unique. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée à ce titre doit également être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

6. D'une part, aux termes de l'article 1er de la directive 2009/147/CE du parlement européen et du conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages : " La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d'oiseaux vivant naturellement à l'état sauvage sur le territoire européen des Etats membres auquel le traité est applicable. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l'exploitation. () ". Et aux termes de l'article 2 de la directive précitée : " Les Etats membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d'oiseaux visés à l'article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles ". Selon l'article 7 de cette directive : " 1. En raison de leur niveau de population, de leur distribution géographique et de leur taux de reproductivité dans l'ensemble de la Communauté, les espèces énumérées à l'annexe II peuvent être l'objet d'actes de chasse dans le cadre de la législation nationale. Les États membres veillent à ce que la chasse de ces espèces ne compromette pas les efforts de conservation entrepris dans leur aire de distribution. 2. Les espèces énumérées à l'annexe II partie A peuvent être chassées dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive. 3. Les espèces énumérées à l'annexe II partie B peuvent être chassées seulement dans les Etats membres pour lesquels elles sont mentionnées. 4. Les États membres s'assurent que la pratique de la chasse (), telle qu'elle découle de l'application des mesures nationales en vigueur, respecte les principes d'une utilisation raisonnée et d'une régulation équilibrée du point de vue écologique des espèces d'oiseaux concernées, et que cette pratique soit compatible, en ce qui concerne la population de ces espèces (), avec les dispositions découlant de l'article 2 () ".

7. D'autre part, aux termes de l'article L. 425-14 du code de l'environnement, dans sa version alors applicable, " Dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat, le ministre peut, sur proposition de la Fédération nationale des chasseurs et après avis de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Dans les mêmes conditions, le préfet peut, sur proposition de la fédération départementale ou interdépartementale des chasseurs, fixer le nombre maximal d'animaux qu'un chasseur ou un groupe de chasseurs est autorisé à prélever dans une période déterminée sur un territoire donné. Ces dispositions prennent en compte les orientations du schéma départemental de gestion cynégétique ". Et aux termes de l'article L. 425-6 du même code, " Le plan de chasse détermine le nombre minimum et maximum d'animaux à prélever sur les territoires de chasse. Il tend à assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en prenant en compte les documents de gestion des forêts mentionnés à l'article L. 122-3 du code forestier et en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques ".

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que le tétras-lyre, qui figure dans la partie B de l'annexe II de la directive 2009/147/CE visée ci-dessus, et le lagopède alpin, qui figure dans la partie A de la même annexe, font partie des espèces qui, pour le premier, " peuvent être chassées seulement dans les États membres pour lesquels elles sont mentionnées " et, pour le second, " peuvent être chassées dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive ". Cependant, la chasse de ces espèces doit être réglementée de manière à ce que le nombre maximal d'oiseaux prélevés ne compromette pas les efforts de conservation de ces espèces dans leur aire de distribution, en tenant compte des trois critères fixés par la directive, à savoir leur niveau de population, leur distribution géographique et leur taux de reproductivité.

En ce qui concerne le lagopède alpin :

9. En premier lieu, il est constant qu'il n'existe pas de données fiables d'estimation des effectifs de cette espèce. Dans les bilans démographiques des galliformes de montagne publiés en 2017 et 2018 par l'observatoire des galliformes de montagne, il est précisé que " les effectifs estimés ne sont pas disponibles " pour le lagopède alpin et que les protocoles de comptage pour estimer les effectifs de cette espèce " sont en cours de recherche méthodologique et ne peuvent donc pas être déployés à grande échelle ". Une note technique de l'office national de la chasse et de la faune sauvage de 2019 relève également qu'il n'existe pas d'estimation de l'abondance de cette espèce à l'observatoire des galliformes de montagne. Le déclin constant de l'espèce des lagopèdes sur l'ensemble du massif alpin, notamment dans la région bioclimatique " Alpes internes du sud " est corroboré par son classement par l'union internationale pour la conservation de la nature - Provence-Alpes-Côte d'Azur au rang des espèces " en danger ", soit à risque élevé de disparition, sur la dernière liste rouge des oiseaux nicheurs, de passage et hivernants de Provence-Alpes-Côte d'Azur. Par ailleurs, ni l'interdiction de la chasse des lagopèdes trois jours par semaine ni le caractère très spécialisé de cette chasse ne sont de nature, contrairement à ce que soutient la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes, à garantir la conservation de l'espèce. Dès lors, la requérante est fondée à soutenir qu'en l'absence de bilan démographique précis de l'espèce, il est impossible d'établir une limite en deçà de laquelle la chasse ne compromettrait pas la préservation des lagopèdes alpins.

10. En deuxième lieu, la requérante soutient que les prélèvements autorisés représentent le double de ceux qui avaient été arrêtés en 2017, avec une majorité de prélèvements autorisés dans les Alpes du sud, alors qu'il s'agit de la région où le recul de l'espèce est le plus massif. Il ressort des pièces du dossier que dans cette région bioclimatique, le recul de l'espèce est estimé entre moins 49% à moins 5% d'après le bilan démographique 2017 de l'observatoire des galliformes de montagne, et s'est aggravé en 2018 avec une estimation de déclin établie entre moins 49% et moins 5%. Dès lors, en fixant des prélèvements supérieurs à zéro et qui ont doublé par rapport à 2017, l'arrêté attaqué est de nature à aggraver le déclin de l'espèce.

11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'indice moyen de reproduction de l'espèce était de 0,02 jeunes par adulte en 2018, de 0,38 jeune par adulte en 2019 et de 0,50 jeune par adulte en 2020, soit des taux certes en augmentation, mais basés sur des données démographiques dépourvues de fiabilité. Dès lors, la requérante est fondée à soutenir qu'en autorisant des prélèvements de chasse sur la seule base de l'indice de reproduction, l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions de la directive 2009/147/CE du parlement européen et du conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages, dans un contexte de déclin de l'espèce et d'absence de données démographiques fiables.

En ce qui concerne le tétras-lyre :

12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que cette espèce est considérée comme vulnérable, c'est-à-dire présentant un risque relativement élevé de disparition, par le dernier classement précité réalisé par l'union internationale pour la conservation de la nature Provence-Alpes-Côte d'Azur. Une note technique de 2019 de l'office national de la chasse et de la faune sauvage fait par ailleurs état de moins 25% de tétras-lyres sur trente-cinq ans et le bilan démographique 2019 de l'espèce fait apparaître une régression de l'espèce, comprise entre moins 18% et 0% sur l'ensemble du massif alpin, particulièrement marquante dans les " Alpes internes du Sud ", avec un taux compris entre moins 90% et moins 50%. Si la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes fait valoir que le plan de gestion cynégétique fixe un plafond de 135 oiseaux alors que les résultats du comptage et de la reproduction auraient pu permettre d'attribuer jusqu'à 336 spécimens, et que la préfète des Hautes-Alpes fait valoir que les prescriptions les plus restrictives ont été retenues pour déterminer le nombre de prélèvements maximaux autorisés, l'association requérante est fondée à soutenir au regard de ces données sur le déclin de l'espèce que l'arrêté attaqué méconnaît les objectifs de préservation.

13. En second lieu, s'agissant de l'indice de reproduction de l'espèce, le rapport 2020 de l'observatoire des galliformes de montagne sur le succès reproducteur des galliformes fait apparaître un taux moyen de reproduction dans les Alpes en diminution depuis 2019 (1,83 en 2019 et 1,64 en 2020). Dans les " Alpes internes du sud ", le taux de reproduction des tétras-lyres est de 1,2 contre 1,3 en 2019, en diminution également, alors que l'arrêté préfectoral du 23 juin 2020 fixe à quatre-vingt-neuf le nombre de spécimens de l'espèce susceptibles d'être prélevés dans cette région bioclimatique. Dès lors, en s'appuyant ainsi sur les taux de reproduction pourtant faibles d'une espèce dont il n'est pas contesté qu'elle est en déclin, l'autorisation donnée par la préfète des Hautes-Alpes de prélèvement d'un nombre de 135 tétras-lyre au titre de la campagne de chasse 2020-2021 est de nature à compromettre la conservation de cette espèce dans son aire de distribution. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l'arrêté attaqué est incompatible avec les objectifs de la directive mis en œuvre par les dispositions législatives et réglementaires précitées.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 23 juin 2020 par lequel la préfète des Hautes-Alpes a approuvé le plan de gestion cynégétique " galliformes de montagne " pour la saison de chasse 2020-2021 en ses dispositions relatives au lagopède alpin et au tétras-lyre, ensemble la décision rejetant son recours gracieux. L'annulation de cet arrêté entraîne, par voie de conséquence, l'annulation des soixante-quatorze décisions, prises sur son fondement, approuvant les plans de chasse individuels de ces espèces pour la saison cynégétique 2020-2021 dans les régions bioclimatiques " Alpes internes du nord ", " Alpes internes du sud " et " Préalpes du Nord ", qui se trouvent privées de base légale.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat et de la fédération des chasseurs des Hautes-Alpes la somme de 500 euros à verser chacun à la Ligue de protection des oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il en soit fait application à l'encontre de la Ligue de protection des oiseaux Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui n'est pas partie perdante. Par suite, les conclusions de la fédération départementale des chasseurs présentées sur le fondement de ces dispositions doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du préfet des Hautes-Alpes du 23 juin 2020 portant approbation du plan de gestion cynégétique " galliformes de montagne " pour la saison 2020-2021 en ce qui concerne ses dispositions relatives au lagopède alpin et au tétras-lyre, ensemble la décision rejetant le recours gracieux du 22 septembre 2020, ainsi que les soixante-quatorze décisions du président de la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes du 18 septembre 2020 approuvant les plans de chasse individuels de ces espèces, sont annulés.

Article 2 : L'Etat et la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes verseront chacun à la Ligue pour la protection des oiseaux délégation Provence-Alpes-Côte d'Azur la somme de 500 (cinq cent) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Ligue pour la protection des oiseaux délégation Provence-Alpes-Côte d'Azur, au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire et à la fédération départementale des chasseurs des Hautes-Alpes.

Copie en sera adressée au préfet des Hautes-Alpes.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2022, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistés de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 mars 2023.

La rapporteure,

Signé

J. A

Le président,

Signé

J.-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. GIRAUD

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Le greffier

N°2007304