Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2009547

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 8 décembre 2020 et 10 octobre 2022, Mme B A et M. C A, représentés par Me Py, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 8 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal d'Espinasses a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle B1159 sis lieu-dit le Clap en zone urbaine ;

3°) d'enjoindre à la commune d'Espinasses de prendre une nouvelle délibération classant la parcelle B1159 en zone N ou, à défaut, en zone A dans un délai de six mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Espinasses une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable ;

- la délibération approuvant le PLU est insuffisamment motivée ;

- le rapport de présentation du PLU est insuffisant ;

- le rapport du commissaire enquêteur est insuffisant ;

- les documents graphiques ne sont pas suffisamment précis concernant l'existence des risques naturels méconnaissant ainsi l'article R. 151-34 du code de l'urbanisme ;

- il n'existe pas de tableau d'évolution des zones en méconnaissances des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme ;

- le règlement du PLU est incohérent avec le plan d'aménagement et du développement durable (PADD) ;

- le rapport de présentation est en contradiction avec les autres documents du PLU ;

- le PLU est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCOT) ;

- le classement de la parcelle B1599 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 septembre 2021 et 10 novembre 2022, la commune d'Espinasses conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme et M. A ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 9 décembre 2022, a été prononcée, en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fayard, rapporteure,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique,

- et les observations de Me Boulisset, représentant de la commune d'Espinasse.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 8 octobre 2020, le conseil municipal d'Espinasses a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal. Par la présente requête, M. et Mme A demandent au tribunal, à titre principal, d'annuler cette délibération et, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe la parcelle B1159 sis lieu-dit le Clap en zone urbaine.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, la délibération du 8 octobre 2020 par laquelle la commune d'Espinasses a approuvé son PLU présente un caractère réglementaire et n'avait, en conséquence, pas à être obligatoirement motivée en application des dispositions codifiées à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration relatives à la motivation des décisions administratives individuelles défavorables. Le moyen tiré du défaut de motivation de la délibération attaquée doit donc être écarté comme étant inopérant.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". En outre, aux termes de l'article R. 151-1 du même code : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / () / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ".

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation et du règlement graphique du PLU, que les parcelles situées en zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I ont été classées en zone naturelle inconstructible ou zone agricole inconstructible et que la quasi-totalité des ZNIEFF de type II l'ont également été, à l'exception de secteurs déjà aménagés. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'évaluation environnementale ne serait pas suffisante sur ce point dès lors que le zonage a pour effet de préserver ces ZNIEFF. En outre, si les requérants exposent que le rapport de présentation serait trop succinct, il ressort cependant de celui-ci qu'il développe une analyse de l'état environnemental initial de chaque secteur ainsi que des incidences du PLU sur l'environnement, notamment sur les secteurs sensibles comme la zone Natura 200 ou les ZNIEFF. Dans ces conditions, alors d'ailleurs que les requérants n'apportent aucune précision quant aux insuffisances alléguées, le moyen doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / () ". En outre, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ".

6. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur ou à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

7. En l'espèce, le rapport du commissaire-enquêteur reproduit les 7 avis recueillis dans une partie " observations, contact et lettres " puis dresse une brève analyse sur chacune de ces observations dans une partie " analyse des observations émises par le public ", notamment sur les observations présentées par les requérants. Enfin, le commissaire-enquêteur a également motivé son avis par des conclusions annexées au rapport. Dans ces conditions, le rapport du commissaire-enquêteur satisfait aux exigences des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'urbanisme précité et le moyen doit être écarté.

8. En quatrième lieu, d'une part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 562-4 du même code : " Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d'utilité publique. Il est annexé au plan local d'urbanisme, conformément à l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme ". L'article L. 151-43 du code de l'urbanisme dispose : " Les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol et figurant sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat ". Aux termes de l'article R. 151-31 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : () / 2° Les secteurs où () l'existence de risques naturels () justifie[nt] que soient interdites les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-34 de ce même code : " Dans les zones U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / 1° Les secteurs où () l'existence de risques naturels () justifie que soient soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols () ".

9. D'autre part, selon l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe () les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". L'article R. 151-10 du même code prévoit : " Le règlement est constitué d'une partie écrite et d'une partie graphique, laquelle comporte un ou plusieurs documents. / Seuls la partie écrite et le ou les documents composant la partie graphique du règlement peuvent être opposés au titre de l'obligation de conformité définie par l'article L. 152-1 ". L'article R. 151-11 de ce même code dispose : " () Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-14 de ce code : " Le ou les documents graphiques font apparaître les limites des zones, secteurs, périmètres, espaces que le plan local d'urbanisme identifie en application de la présente section ".

10. Il résulte de ces dispositions que les autorités compétentes en matière d'urbanisme sont seulement tenues de reporter en annexe du PLU les servitudes environnementales résultant de plans de prévention des risques naturels prévisibles. Il leur est, par ailleurs, loisible, sur le fondement de la législation d'urbanisme et des prérogatives que leur confèrent les articles L. 101-2, R. 151-31 et R. 151-34 du code de l'urbanisme, de prévoir dans le PLU leurs propres prescriptions destinées à assurer, dans des secteurs spécifiques exposés à des risques naturels qu'elles délimitent, la sécurité des biens et des personnes.

11. En l'espèce, il est constant que la commune d'Espinasses n'est pas soumise au plan de prévention des risques naturels dressé par le préfet des Hautes-Alpes. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU ont institué, à l'article 4 des dispositions générales du règlement écrit, des prescriptions limitant la constructibilité dans les secteurs exposés aux risques naturels, notamment aux risques d'inondation, de crues torrentielles, de ravinement, de glissement de terrain et de chute de blocs, se référant pour cela aux cartographies annexées au PLU ainsi qu'à celles présentes dans le rapport de présentation. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces secteurs seraient retranscrits dans le règlement graphique et les cartographies annexées au PLU ne peuvent être regardées comme satisfaisantes dès lors que l'échelle ne permet pas une bonne lisibilité. Toutefois, les cartographies précises présentes dans le rapport de présentation permettent d'apprécier les risques auxquels les parcelles peuvent être soumises. Dans ces conditions et dès lors que le règlement écrit du PLU fait expressément référence à ces cartographies, la commune a pu fixer des prescriptions particulières liées aux risques naturels. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 151-31 du code de l'urbanisme ne peut être accueilli.

12. En cinquième lieu, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l'urbanisme n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et le moyen doit être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

14. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

15. Les requérants exposent que les parcelles situées à l'extrémité sud du village du Clap, le long du lit mineur D, classées en zone à urbaniser serait incohérent avec les objectifs de préservation des abords D du PADD. Toutefois, il ressort du règlement graphique que les parcelles situées justement aux abords de cet affluent ont été classées partiellement ou totalement en zone naturelle inconstructible. Par suite, le moyen doit être écarté.

16. En septième lieu, ainsi qu'il a été dit précédemment, les abords D ont été préserver par un classement en zone Naturelle, le moyen tiré d'une incohérence entre le rapport de présentation faisant état de la richesse naturelle de cet affluent et le règlement du PLU ne saurait être accueilli.

17. En huitième lieu, il ne ressort pas du document d'orientation et d'objectifs du SCOT de l'aire Gapençaise, auquel est soumis la commune d'Espinasses, que la totalité de la parcelle B1159, classée partiellement en zone N, soit soumise à la trame verte et bleue délimité par le SCOT.

18. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 151-18 du code de l'urbanisme : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

19. Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

20. Par sa délibération du 8 octobre 2020, le conseil municipal d'Espinasses a classé partiellement la parcelle B1159 située au lieu-dit " Le Clap " en zone Ub correspondante aux zones d'habitat équipées et agglomérées de développement urbain où les constructions ne sont généralement pas contigües les unes aux autres. Il ressort des pièces du dossier notamment de l'annexe " risque " et des cartographies du rapport de présentation " incidences sur l'environnement " que la quasi-totalité de la parcelle B1159 est située en zone d'aléa fort risque inondation. S'il est indiqué dans le rapport de présentation qu'il ne s'agit que de " risques présumés " n'empêchant pas les constructions, cela concerne seulement les risques de crue de torrent, de chutes de pierres et de ravinement. En outre, si la commune expose que la mention de ces risques en annexe et sur le rapport de présentation ne sont qu'à titre purement informatif, il revient toutefois à l'autorité administrative d'assurer la sécurité des biens et des personnes. Dans ces conditions, alors que seule la partie à l'extrême sud de la parcelle est classée en zone naturelle, le classement partiel de la parcelle B1159 en zone Ub est entaché d'un erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a seulement lieu d'annuler la délibération du 8 octobre 2020 par lequel le conseil municipal d'Espinasses a approuvé le PLU communal en tant qu'elle classe partiellement la parcelle B1159 en zone Ub.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

22. Le présent jugement qui annule partiellement la délibération du 8 octobre 2020 n'implique pas qu'il soit enjoint à la commune d'Espinasses de classer la parcelle B1159 en zone naturelle ou agricole comme le demande les requérants mais implique seulement que la commune procède à un nouvel examen de son classement, dans un délai de trois mois suivant sa notification et sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés à l'instance :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune d'Espinasses sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de cette commune la somme demandée par les requérants sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 8 octobre 2020 par lequel le conseil municipal d'Espinasses a approuvé le PLU communal est annulée en tant qu'elle classe partiellement la parcelle B1159 en zone Ub.

Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Espinasses de procéder à un nouvel examen du classement de la parcelle cadastrée B1159 dans un délai de trois mois suivant la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d'Espinasses au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A, à M. C A et à la commune d'Espinasses.

Délibéré après l'audience du 13 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Salvage, président,

Mme Le Mestric, première conseillère,

Mme Fayard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2023

La rapporteure,

Signé

A. FAYARD

Le président,

Signé

F. SALVAGE La greffière

Signé

S. BOUCHUT

La République mande et ordonne au préfet des Hautes-Alpes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière,