Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2100676

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 janvier 2021 et 24 juin 2022, Mme A B, représentée par Me Michel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 27 novembre 2020 par laquelle la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône a rejeté sa demande tendant à la requalification de ses contrats d'engagement en contrat à durée indéterminée ;

2°) de mettre à la charge du département des Bouches-du-Rhône la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 27 novembre 2020 est entachée d'un défaut de motivation ;

- son emploi en qualité de médecin-expert du département est un emploi permanent qu'elle occupe depuis 1996 ;

- compte tenu de la durée de son engagement au sein du département, elle doit bénéficier de la requalification de contrat prévue par l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 avril 2022, le département des Bouches-du-Rhône, représenté par Me Urien, conclut au rejet la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- par exception de chose jugée, Mme B n'est pas fondée, dès lors que le jugement du tribunal administratif de Marseille du 24 février 2014 est devenu définitif, à se prévaloir de ce qu'elle occupait un emploi permanent de 1996 à 2014 ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 ;

- le décret n° 88-145 du 15 février 1988 ;

- le décret n° 92-851 du 28 août 1992 :

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaspard-Truc,

- les conclusions de M. Garron, rapporteur public,

- et les observations de Me Urien, représentant le département des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B a été recrutée par le département des Bouches-du-Rhône par un arrêté du 1er octobre 2013 pour exercer, en qualité de vacataire et pour une durée d'un an, les fonctions de médecin évaluateur des demandes d'allocation personnalisée d'autonomie. Son engagement a été constamment renouvelé, à son échéance annuelle, jusqu'au 30 septembre 2022 au moins. Par lettre du 30 septembre 2020, Mme B a demandé à la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône la régularisation de sa situation administrative par la requalification de son engagement annuel à la vacation en un contrat à durée indéterminée. Par une décision du 27 novembre 2020, dont la requérante demande l'annulation, la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la nature juridique de l'engagement de Mme B :

2. Aux termes de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au litige : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, occupés () par des fonctionnaires régis par le présent titre. ". Aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : " Les collectivités () ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de titulaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité ou d'un congé parental, ou de l'accomplissement du service national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux, ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / Ces collectivités () peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier pour une durée maximale de six mois pendant une même période de douze mois et conclure pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois à titre exceptionnel, des contrats pour faire face à un besoin occasionnel. (). ". Aux termes de l'article 1er du décret du 15 février 1988, pris pour l'application de l'article 136 de cette loi, qui fixe les règles d'emploi des agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Les dispositions du présent décret ne sont toutefois pas applicables aux agents engagés pour un acte déterminé. ". Ces mêmes dispositions réglementaires, dans leur rédaction issue du décret du 29 décembre 2015, précisent que ces règles d'emploi ne sont pas applicables " aux agents engagés pour une tâche précise, ponctuelle et limitée à l'exécution d'actes déterminés ".

3. Un agent de droit public employé par une collectivité ou un établissement mentionné au premier alinéa de l'article 2 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige, doit être regardé comme ayant été engagé pour exécuter un acte déterminé lorsqu'il a été recruté pour répondre ponctuellement à un besoin de l'administration. La circonstance que cet agent a été recruté plusieurs fois pour exécuter des actes déterminés n'a pas pour effet, à elle seule, de lui conférer la qualité d'agent contractuel. En revanche, lorsque l'exécution d'actes déterminés multiples répond à un besoin permanent de l'administration, l'agent doit être regardé comme ayant la qualité d'agent non titulaire de l'administration.

4. En premier lieu, par un arrêt n° 16MA01483 du 6 février 2018, devenu irrévocable, la cour administrative d'appel de Marseille a rejeté l'appel formé par Mme B contre le jugement n° 1307532 du 24 février 2016 du tribunal administratif de Marseille ayant rejeté ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 1er octobre 2013 la recrutant en qualité de médecin vacataire pour une durée d'un an, après avoir, en particulier, retenu dans ses motifs qu'elle ne justifiait pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge de l'excès de pouvoir d'annuler cet arrêté qui lui était favorable, quand bien même elle soutenait qu'elle aurait dû être recrutée par un contrat à durée indéterminée. L'exception de chose jugée relevée par le département en défense ne peut être opposée à la nouvelle demande présentée par Mme B devant le tribunal administratif de Marseille le 26 janvier 2021, dès lors que l'arrêt du 6 février 2018 n'a pas été rendu au fond et, en tout état de cause, que cette nouvelle demande est dirigée contre la décision de la présidente du conseil départemental des Bouches-du-Rhône du 27 novembre 2020 qui, refusant la requalification de son engagement en contrat à durée indéterminée, n'a pas le même objet que sa précédente demande.

5. En second lieu, il est constant que le recrutement de Mme B en qualité de médecin-expert du département des Bouches-du-Rhône n'a jamais été, jusqu'à l'édiction de l'arrêté du 1er octobre 2013, formalisé par un engagement écrit. D'une part, si le département ne conteste pas avoir employé la requérante en qualité de médecin-expert à compter de 1996, celle-ci ne produit aucun élément de nature à justifier de l'importance de son volume d'activité avant l'année 2000. En revanche, Mme B démontre, par les pièces qu'elle produit, et notamment les attestations relatives aux sommes versées par le département des Bouches-du-Rhône et les arrêtés de recrutement d'une durée d'un an du 1er octobre 2013 au 1er octobre 2021, avoir été employée par celui-ci de façon continue en qualité de médecin-expert, avec pour mission d'évaluer les demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, entre 2000 et 2021. Eu égard à la très grande variation d'activité pour les années 2000 et 2001, qui fait apparaître des émoluments ayant quasiment doublé en 2001, avec une rémunération à hauteur de 101 700 euros, contre 57 275 euros en 2000, les missions d'expertise confiées à Mme B doivent être regardées comme ayant alors été exercées à titre ponctuel, ce qui justifiait son recrutement en qualité de vacataire. En revanche, pour les années 2002 à 2012, la variation de son volume d'activité a été faible, l'intéressée percevant une rémunération progressant continûment, et, pour les années 2013 à 2022, le nombre de dossiers maximum à traiter par an a été stable. Eu égard à la durée de cet engagement entre 2002 et 2022 et à la nécessité, pour le département, de disposer des compétences d'un médecin pour évaluer les demandes d'allocation personnalisée d'autonomie, Mme B doit être regardée comme occupant un emploi répondant à un besoin permanent du département depuis 2002. C'est donc à tort que la requérante a été engagée comme vacataire à compter de l'année 2002 et qu'elle a vu son engagement renouvelé en cette qualité pendant de nombreuses années.

6. Compte tenu de ce qui vient d'être dit, il ressort des pièces du dossier que l'intéressée, qui a exercé sur des fonctions répondant à un besoin permanent entre 2002 et 2022, doit être regardée comme ayant eu la qualité d'agent non titulaire sur l'ensemble de cette période.

En ce qui concerne la qualification en contrat à durée indéterminée :

7. D'une part, aux termes de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique : " A la date de publication de la présente loi, la transformation de son contrat en contrat à durée indéterminée est obligatoirement proposée à l'agent contractuel, employé par une collectivité territoriale ou un des établissements publics mentionnés à l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée conformément à l'article 3 de la même loi, dans sa rédaction antérieure à celle résultant de la présente loi, qui se trouve en fonction ou bénéficie d'un congé prévu par le décret pris en application de l'article 136 de ladite loi. / Le droit défini au premier alinéa du présent article est subordonné à une durée de services publics effectifs, accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement public, au moins égale à six années au cours des huit années précédant la publication de la présente loi. / () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, auquel il est ainsi renvoyé, dans sa rédaction en vigueur antérieurement à la loi du 12 mars 2012 : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 ne peuvent recruter des agents non titulaires pour occuper des emplois permanents que pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires autorisés à exercer leurs fonctions à temps partiel ou indisponibles en raison d'un congé de maladie, d'un congé de maternité, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, (), ou pour faire face temporairement et pour une durée maximale d'un an à la vacance d'un emploi qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente loi. / Ces collectivités et établissements peuvent, en outre, recruter des agents non titulaires pour exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier () et conclure () des contrats pour faire face à un besoin occasionnel. / Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 du titre Ier du statut général, des emplois permanents peuvent être occupés par des agents contractuels dans les cas suivants : / 1° Lorsqu'il n'existe pas de cadre d'emplois de fonctionnaires susceptibles d'assurer les fonctions correspondantes ; / 2° Pour les emplois du niveau de la catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient. / Toutefois, dans les communes de moins de 1 000 habitants (), des contrats peuvent être conclus pour pourvoir des emplois permanents à temps non complet pour lesquels la durée de travail n'excède pas la moitié de celle des agents publics à temps complet ou pour pourvoir l'emploi de secrétaire de mairie quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2 000 habitants (), lorsque la création ou la suppression d'un emploi dépend de la décision d'une autorité qui s'impose à la collectivité en matière de création, de changement de périmètre ou de suppression d'un service public, la collectivité peut pourvoir à cet emploi par un agent non titulaire. / Les agents recrutés conformément aux quatrième, cinquième et sixième alinéas sont engagés par des contrats à durée déterminée, d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables, par reconduction expresse. La durée des contrats successifs ne peut excéder six ans. / Si, à l'issue de la période maximale de six ans mentionnée à l'alinéa précédent, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée. / () ".

8. Il résulte de la combinaison des dispositions précitées que, pour les agents contractuels de la fonction publique territoriale recrutés sur un emploi permanent, en fonction au moment de la publication de la loi du 12 mars 2012, le renouvellement de leur contrat régi par l'article 21 de cette loi doit intervenir selon les règles énoncées par les septième et huitième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et ne peut donc concerner que les titulaires de contrats entrant dans les catégories prévues aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de ce même article, lesquels instituent les dérogations au principe selon lequel les emplois permanents sont occupés par des fonctionnaires. Il s'ensuit que seuls les agents bénéficiant de contrats entrant dans les catégories énoncées par ces trois alinéas peuvent se voir proposer, par décision expresse, après au moins six années de fonctions, un contrat à durée indéterminée.

9. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emplois des médecins territoriaux : " Les médecins territoriaux constituent un cadre d'emplois médico-social de catégorie A au sens de l'article 13 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée. /Ce cadre d'emplois comprend les grades de médecin de 2e classe, de médecin de 1re classe et de médecin hors classe. ". Selon son article 2 : " Les médecins territoriaux sont chargés d'élaborer les projets thérapeutiques des services ou établissements dans lesquels ils travaillent. /Ils sont également chargés des actions de prévention individuelle et collective et de promotion de la santé ./Ils participent à la conception, à la mise en œuvre, à l'exécution et à l'évaluation de la politique de leur collectivité en matière de santé publique./Dans le cadre de leurs attributions, ils peuvent se voir confier des missions de contrôle, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières () ".

10. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de publication de la loi du 12 mars 2012, Mme B justifiait d'une durée de services effectifs au moins égale à six ans au cours des huit dernières années auprès du département des Bouches-du-Rhône. Il ressort en outre des pièces du dossier qu'en sa qualité de médecin-expert en charge des dossiers de demande d'allocation personnalisée d'autonomie, Mme B se rendait au domicile des demandeurs, procédait à un examen médical approfondi, dressait un état des antécédents, le diagnostic et la médication, effectuait un bilan d'autonomie et remplissait un formulaire médical. Ces missions relèvent précisément de celles confiées aux médecins territoriaux prévues à l'article 2 du décret statutaire cité au point précédent aux termes desquels le médecin peut se voir confier des missions de contrôle, des études ou des fonctions comportant des responsabilités particulières. Mme B occupait dès lors un emploi permanent afin d'assurer des fonctions de médecin-expert correspondant au cadre d'emplois des médecins territoriaux. Par ailleurs, eu égard à la nature des fonctions effectivement exercées, Mme B relevait d'un cadre d'emplois de catégorie A dont il n'est ni soutenu, ni même allégué que la nature de ses fonctions ou les besoins du service justifiait ce recrutement, ni même qu'aucun fonctionnaire ne pouvait être recruté dans les conditions prévue par la loi du 26 janvier 1984. Enfin, Mme B n'exerçait pas ses fonctions dans une commune de moins de 1 000 habitants. Il en résulte que la requérante n'a pas été recrutée sur le fondement des catégories énoncées aux quatrième, cinquième et sixième alinéas de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984 et, par suite, qu'elle n'entre pas dans la catégorie des agents contractuels devant se voir proposer, sur le fondement de l'article 21 de la loi du 12 mars 2012, un engagement pour une durée indéterminée. Dans ces conditions, le département des Bouches-du-Rhône n'a pas, contrairement à ce que soutient la requérante, commis une erreur de qualification juridique des faits en refusant de transformer ses recrutements en contrat à durée indéterminée.

11. Pour les motifs que ceux qui viennent d'être exposés ci-dessus, la décision litigieuse, qui rejette la demande de Mme B tendant à la requalification de ses contrats d'engagement en contrat à durée indéterminée, n'a pas pour effet de lui refuser un avantage qui constituerait pour elle un droit. Par suite, cette décision n'est pas au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Bouches-du-Rhône, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie principalement perdante, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions que présente le département sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du département des Bouches-du-Rhône présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au département des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 3 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Jorda-Lecroq, présidente de chambre,

Mme Gaspard-Truc, première conseillère,

Mme Forest, première conseillère,

Assistées de Mme Faure, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2023.

La rapporteure,

Signé

F. Gaspard-Truc

La présidente,

Signé

K. Jorda-Lecroq

La greffière,

Signé

N. Faure

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.