Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2101574

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 22 février 2021 et le 3 février 2023, la commune de Gignac-la-Nerthe, représentée en dernier lieu par Me Del Prete, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Gignac-la-Nerthe au titre de la période triennale 2017-2019 ;

2°) à titre subsidiaire, de réévaluer le taux de majoration du prélèvement fixé par l'arrêté du 22 décembre 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé, il est entaché de vices de procédure relatifs à l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et des commissions nationale et départementale solidarité et renouvellement urbain et le taux de majoration du prélèvement, qui doit être considéré comme une sanction, n'est ni motivé ni individualisé ;

- le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation sur le constat de carence et sur le taux de majoration qui présente un caractère manifestement disproportionné et qui ne prend pas en compte les difficultés rencontrées par la commune, les projets en cours de réalisation et la bonne foi de la commune ;

- il y a lieu de réformer le taux de majoration du prélèvement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 juin 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que la requête est irrecevable en raison de l'absence de production de la délibération du conseil municipal autorisant le maire à ester en justice et qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Un mémoire, enregistré le 27 février 2023, présenté par le préfet des Bouches-du-Rhône, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- les observations de Me Del Prete, représentant la commune de Gignac-la-Nerthe ;

- et les observations de M. A, représentant le préfet des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, de la commune de Gignac-la-Nerthe, telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 79,92 %. Par sa requête, la commune de Gignac-la-Nerthe demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () ".

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302 9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur le constat de carence :

En ce qui concerne les vices de forme et de procédure :

6. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que la décision constatant la carence doit être édictée par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1. En l'espèce, l'arrêté du 22 décembre 2020 vise notamment le code de la construction et de l'habitation ainsi que les avis de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 6 juillet 2020, du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 16 décembre 2020 et de la commission nationale du 17 novembre 2020 prévue au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. La circonstance que ces avis ne soient pas annexés à l'arrêté est sans incidence sur sa légalité dès lors qu'aucune disposition ne l'impose. En outre, l'arrêté attaqué mentionne que la commune devait réaliser 249 logements locatifs sociaux sur la période 2017 à 2019 et que seuls cinquante ont été réalisés. Il indique également qu'en tenant compte des spécificités de la commune, les mesures prises par cette dernière ont été insuffisantes pour répondre à l'accélération significative, nécessaire au regard des besoins, de la production de logements sociaux. L'arrêté comporte donc l'énoncé suffisant des considérations de droit et de fait qui en constitue le fondement. Par suite, cette première branche du moyen tirée de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de carence doit être écartée.

7. En deuxième lieu, la commune soutient que le préfet n'a pas tenu compte des difficultés rencontrées par la commune, de sa bonne foi et des projets en cours de réalisation pour motiver le taux de majoration retenu. En l'espèce, l'arrêté du 22 décembre 2020, après avoir prononcé la carence de la commune de Gignac-la-Nerthe en application de l'article L. 302 9-1 du code de la construction et de l'habitation, fixe à 79,92 % le taux de majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 de ce code. L'arrêté fait état de la réalisation de seulement cinquante logements sociaux sur un objectif fixé de 249, souligne avoir pris en compte les spécificités de la commune et relève l'insuffisance des mesures prises par cette dernière pour répondre à l'accélération significative de la production de logements sociaux. L'arrêté, en tant qu'il fixe un taux de majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation à 79,92 %, est donc suffisamment motivé en fait et en droit.

8. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 produit par la requérante, que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a bien été consulté. L'avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation de logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif) ainsi que des éléments de contexte local, et il ne résulte pas de l'instruction que la situation particulière de la commune de Gignac-la-Nerthe n'aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation précitées, ni d'aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d'émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s'est borné dans son avis à émettre un avis global sur l'ensemble des communes sans faire état d'éléments propres à la situation de la commune de Gignac-la-Nerthe n'a pas privé cette dernière d'une garantie et n'est pas davantage de nature à le faire regarder comme n'ayant pas examiné sa situation particulière. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement doit être écarté.

9. En quatrième lieu, la commune soutient qu'il existe un problème d'indépendance de la commission départementale, dès lors que cette commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux est présidée par le représentant de l'Etat dans le département, c'est-à-dire par l'autorité chargée également de sanctionner les communes défaillantes dans leurs objectifs. Toutefois, les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation prévoient la réunion de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain, sous la présidence du préfet, aux fins d'analyser quelles ont été les difficultés empêchant la commune de répondre aux objectifs qui lui avaient été assignés. La circonstance que ce soit également le représentant de l'Etat qui, ainsi que ces mêmes dispositions le prévoient, prononce la carence de la commune lorsqu'un constat de non réalisation des objectifs fixés en matière de création de logements sociaux est effectué, n'est pas de nature à caractériser un défaut d'indépendance de la commission départementale. En outre, il n'est pas allégué et il ne résulte pas de l'instruction que le représentant de l'Etat ait exercé une influence sur le sens de l'avis rendu par cette commission. Par ailleurs, il résulte de l'instruction qu'à l'issue de la commission départementale réunie le 6 juillet 2020 sur le fondement du I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, la saisine de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus du II du même article, n'a pas été décidée, de telle sorte que la commune de Gignac-la-Nerthe ne peut utilement soutenir que la procédure prévue par ces dispositions aurait été méconnue. A cet égard, est sans influence la circonstance que l'arrêté en litige vise l'avis émis par cette commission nationale sur le fondement des dispositions du II du même article. En tout état de cause, la commune elle-même n'ayant pas souhaité saisir la commission nationale sur le fondement du II, elle ne saurait être regardée comme ayant été privée d'une garantie. Par suite, le moyen devra donc être écarté dans l'ensemble de ses branches.

10. En cinquième lieu, si le principe de nécessité des peines découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique qu'une sanction administrative ayant le caractère d'une punition ne puisse être appliquée que si l'autorité compétente la prononce expressément en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce, l'office du juge en matière de carence de logements sociaux est précisément d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la majoration retenue qui a le caractère d'une sanction, est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'absence d'individualisation du taux de majoration du prélèvement doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté de carence :

11. Aux termes des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet tient compte, pour prononcer la carence de la commune, des critères des logements construits par la commune pendant la période triennale examinée, des logements en cours de réalisation et des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune.

12. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Gignac-la-Nerthe pour la période triennale 2017-2019 était de 249 logements locatifs sociaux. Or, le bilan triennal de la période fait état d'une réalisation globale de cinquante logements, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 20,08 %. La commune a réalisé neuf logements sociaux financés en prêt locatif aidé d'insertion alors que l'objectif sur la période était de soixante-quinze logements et a réalisé deux logements financés en prêt locatif social, alors que l'objectif était de cinquante logements. Le taux de réalisation sur les cinq périodes triennales précédentes est de 40,21 % des objectifs triennaux cumulés sur ces périodes.

13. En second lieu, si la commune soutient avoir rencontré des difficultés sérieuses pour respecter le taux de majoration et indique que les actions qu'elle a menées au titre de la précédente période triennale ont obéré ses possibilités d'action pour la période examinée, il est constant que les mesures qu'elle a prises en faveur de la création de logements locatifs sociaux n'ont pas été inexistantes, mais néanmoins insuffisantes. Il ressort notamment d'un courrier du sous-préfet d'Istres du 26 mars 2019 adressé au maire de Gignac-la-Nerthe, versé au dossier par la commune, que le représentant de l'Etat a conscience des efforts réalisés par la commune lors du bilan triennal précédent (2014-2016). Toutefois, il résulte de la réglementation applicable que les réalisations de logements sociaux ou les travaux de mise en conformité correspondant à des bilans triennaux passés ou futurs n'ont pas à être pris en compte au titre du bilan litigieux. A cet égard, le préfet fait valoir sans être contredit qu'il n'existe plus de partenariat actif entre la commune et l'Etablissement Public Foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur et ajoute que, d'une part, s'agissant de la réhabilitation de logements pour la création de logements sociaux, des conventions signées en 2015 ont été comptabilisées dans le précédent bilan triennal et, d'autre part, que les travaux de mise en conformité de neuf logements ne sont pas encore conventionnés et ne pouvaient pas être pris en compte dans ce bilan triennal. La commune ne peut non plus valablement invoquer le développement des services publics et le transfert de compétence en matière de révision des documents d'urbanisme à la Métropole Aix-Marseille-Provence dès lors qu'elle ne relève pas précisément une ou plusieurs dispositions du plan local d'urbanisme intercommunal, ou autre document d'urbanisme, qui seraient de nature à empêcher le respect de ses objectifs en matière de réalisation de logements locatifs sociaux. Par suite, il y a lieu d'écarter le moyen tiré de l'erreur d'appréciation sur le constat de carence.

Sur la majoration :

14. D'une part, il résulte en l'espèce de ce qui a été dit précédemment que, contrairement à ce que soutient la commune de Gignac-la-Nerthe, le préfet des Bouches-du-Rhône n'a, en prononçant sa carence, pas commis d'illégalité. Dès lors, la commune n'est pas fondée à soutenir qu'en procédant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, à une majoration du prélèvement annuel prévu par l'article L. 302-7 du même code, le préfet aurait entaché l'arrêté en litige d'erreur d'appréciation.

15. D'autre part, sur le principe d'une majoration du prélèvement, la commune de Gignac-la-Nerthe conteste le prononcé d'une sanction financière de la carence dans la réalisation de logements sociaux et fait état des difficultés rencontrées et justifie les résultats du présent bilan, moins bons, par les actions qu'elle a menées au titre de la précédente période triennale, qui auraient amoindri ses possibilités d'action pour la période examinée. Cependant, comme il a été dit précédemment, si le préfet des Bouches-du-Rhône a bien pris en compte les difficultés objectives de la commune et souligné ses efforts importants lors du précédent bilan triennal, il a néanmoins constaté l'absence de mesures suffisantes de la commune pour atteindre les objectifs de réalisation de logements sociaux lors du présent bilan triennal. Dès lors, le préfet a pu à bon droit mettre en œuvre les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1. Par suite, s'agissant de la période litigieuse 2017-2019, eu égard au taux de réalisation insuffisant de logements sociaux, la sanction infligée à la commune de Gignac-la-Nerthe, qu'il aurait été loisible au préfet de porter à 500 % en application du dispositif prévu par le législateur à l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ne présente pas de caractère disproportionné. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de réformer le taux de majoration du prélèvement retenu.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir, que les conclusions aux fins d'annulation et de réformation de la requête de la commune de Gignac-la-Nerthe doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions relatives aux frais de l'instance doivent être également rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Gignac-la-Nerthe est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Gignac-la-Nerthe et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

La rapporteure,

Signé

J. B

Le président,

Signé

J.-M. Laso Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, et à tous les commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef,

Le greffier,