Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2101673

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 24 février 2021, 22 mars 2021 et 4 juillet 2021, la commune de Bouc-Bel-Air, représentée par Me Choley et Me Vidal, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Bouc-Bel-Air et fixant la majoration à 10 % de son taux de prélèvement pour la période 2017-2019, au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché de vices de procédure relatifs aux avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain ;

- l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dès lors que le préfet n'a pas procédé à une appréciation circonstanciée de la situation individuelle de la commune, n'a pas tenu compte des difficultés de cette dernière ni des projets en cours de réalisation ;

- le préfet a rendu une décision contradictoire et nié le volontarisme de la commune ;

- le préfet a fixé des objectifs inatteignables, en inadéquation avec le besoin de réalisation de nouveaux logements sur le territoire communal ;

- l'objectif fixé à la commune pour la prochaine période triennale est en totale incohérence avec la capacité de production de logements sur le territoire communal ;

- le préfet a méconnu les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation en délivrant les autorisations d'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 août 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l'absence de production de la délibération autorisant le maire à ester en justice et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Un mémoire, enregistré le 13 février 2023, présenté pour la commune de Bouc-Bel-Air, par Me Choley et Me Vidal, n'a pas été communiqué en application de l'article R. 613-2 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- les observations de Me Méot, représentant la commune de Bouc-Bel-Air et celles de M. A, maire de la commune de Bouc-Bel-Air ;

- et les observations de M. B, représentant le préfet des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, de la commune de Bouc-Bel-Air, telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 10 %. Par sa requête, la commune de Bouc-Bel-Air demande au Tribunal d'annuler cet arrêté.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () "

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur le constat de carence :

En ce qui concerne les vices de procédure :

6. En premier lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 produit par la requérante, que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a bien été consulté. L'avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation des logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif) ainsi que des éléments de contexte local, et il ne résulte pas de l'instruction que la situation particulière de la commune de Bouc-Bel-Air n'aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation précitées, ni d'aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d'émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s'est borné dans son avis à émettre un avis global sur l'ensemble des communes sans faire état d'éléments propres à la situation de la commune de Bouc-Bel-Air, n'est pas davantage de nature à le faire regarder comme n'ayant pas examiné sa situation particulière. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par ce comité régional doit être écarté.

7. En second lieu, il résulte de l'instruction qu'un bilan triennal de la commune de Bouc-Bel-Air pour 2017-2019, produit par la requérante, a bien été effectué. Ce bilan, annexé au courrier du préfet adressé au maire de Bouc-Bel-Air du 18 juin 2020 sur le bilan triennal 2017-2019, procède à une analyse des résultats de la commune au regard des objectifs fixés en matière de logements sociaux. A l'issue de la commission départementale réunie le 10 juillet 2020 sur le fondement du I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, la saisine de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain, sur le fondement des dispositions citées ci-dessus du II du même article, n'a pas été décidée, de telle sorte que la commune de Bouc-Bel-Air ne peut utilement soutenir que la procédure prévue par ces dispositions aurait été méconnue. A cet égard, est sans influence la circonstance que l'arrêté en litige vise l'avis émis par cette commission nationale sur le fondement des dispositions du II du même article. Dès lors, l'avis versé au dossier de la commission nationale du 17 novembre 2020, rendu dans le cadre du III de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, n'avait pas à faire état du bilan triennal de la commune de Bouc-Bel-Air. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par la commission nationale solidarité et renouvellement urbain doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

8. Aux termes des dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet tient compte, pour prononcer la carence de la commune, des critères des logements construits par la commune pendant la période triennale examinée, des logements en cours de réalisation et des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune.

9. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Bouc-Bel-Air pour la période triennale 2017-2019 était de 299 logements locatifs sociaux. Or, le bilan triennal de la période fait état d'une réalisation globale de soixante-dix-sept logements, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 25,75 %. La commune a réalisé trente-et-un logements sociaux financés en prêt locatif aidé d'insertion alors que l'objectif sur la période était de quatre-vingt-dix logements et a réalisé dix-huit logements financés en prêt locatif social, alors que l'objectif était de soixante logements. Le taux de réalisation sur les cinq périodes triennales précédentes est qualifié de satisfaisant par l'arrêté, avec 77,69 % des objectifs triennaux cumulés sur ces périodes. Pour fonder le constat de carence, le préfet rappelle l'écart entre l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux de la commune et le résultat atteint pour la période en litige et vise le compte-rendu de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain, au cours de laquelle les spécificités de la commune ont bien été prises en considération, de façon détaillée, notamment ses efforts pour atteindre les objectifs fixés. En outre, le préfet fait valoir, sans être contredit, que l'instruction ministérielle du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 enjoint les préfets à faire du respect de l'objectif quantitatif s'agissant du stock de logements sociaux mis en service ou financés sur la période triennale, un objectif de premier rang. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la commune de Bouc-Bel-Air n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté en litige a été pris sans examen circonstancié de sa situation. Dès lors, ce moyen devra être écarté.

10. En deuxième lieu, la requérante soutient être freinée dans le respect des objectifs fixés depuis le 1er janvier 2018, date à laquelle la compétence en matière de plan local d'urbanisme a été transférée à la métropole Aix-Marseille Provence, ce qui aurait eu pour conséquence la perte de maîtrise de la commune sur une partie des zones urbanisables et l'allongement excessif des délais permettant l'urbanisation de nouveaux secteurs de la commune. Elle évoque notamment une procédure d'ouverture à l'urbanisation initiée en 2019, qui serait toujours en cours. Elle soutient également que le délai d'attribution des logements locatifs sociaux peut atteindre dix mois, ce qui est trop important et retarde leur comptabilisation dans l'inventaire annuel, et que les divisions foncières qui s'opèrent au sein des tissus actuellement bâtis aggravent le déficit en logements locatifs sociaux. Enfin, elle soulève qu'il est difficile d'attirer les bailleurs sociaux pour des petites opérations à moindre rentabilité et que l'Etat accompagne insuffisamment les procédures de conventionnement de logements communaux. Toutefois, la commune ne conteste pas la réalité du bilan pris en compte par l'autorité préfectorale. Elle ne conteste pas davantage que, pour répondre aux objectifs de mixité sociale fixés par le législateur, elle n'a pas usé du panel de dispositifs possibles, notamment le droit de préemption urbain et le conventionnement de logements dans le parc privé, procédure pour laquelle elle aurait pu solliciter et obtenir l'aide de l'Etat. De plus, si la requérante invoque des délais d'attribution des logements locatifs sociaux qui retarderaient la comptabilisation de ces derniers dans le bilan des périodes triennales, cette argumentation est inopérante. Il n'est pas question, dans ce litige, de l'attribution de logements locatifs sociaux, mais bien de leur construction. Dans ces conditions, les difficultés dont elle fait état dans le cadre de la présence instance restent à elles seules sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué.

11. En troisième lieu, la commune soutient que plusieurs projets en cours de réalisation n'ont pas été pris en compte au titre du bilan triennal 2017-2019 : le projet " Bel Ombre " (120 logements dont la moitié en logements locatifs sociaux), le projet " Jardin des Essences " (138 logements dont quatre-vingt-dix logements locatifs sociaux), le projet de construction du pôle gérontologique dans le secteur de Montaury (cinquante équivalents logements locatifs sociaux et vingt-huit logements locatifs sociaux), le projet de résidence intergénérationnelle sur le site de Montaury (soixante-douze logements locatifs sociaux), ainsi que la demande d'ouverture de deux zones à urbaniser actuellement fermées (zone 2AU). Il résulte de l'instruction que ces projets ont soit été comptabilisés au titre de précédents bilans triennaux, soit au titres de futurs bilans, faute d'agrément pour pouvoir les décompter au titre du bilan triennal 2017-2019. Par ailleurs, les opérations " Les Terrasses " et " Montaury résidence intergénérationnelle " ont bien été, contrairement à ce que soutient la requérante, comptabilisées au titre du présent bilan triennal. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la commune n'est pas fondée à soutenir que le préfet a méconnu les dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que des projets en cours de réalisation n'ont pas été pris en considération.

12. En quatrième lieu, la commune soutient que le préfet ne tire aucune conséquence du constat du bilan des réalisations cumulées sur les cinq périodes triennales précédentes, qui permet d'atteindre le taux de réalisation satisfaisant de 77,69 % des objectifs triennaux cumulés pour ces mêmes périodes triennales. Elle soutient également avoir fait évoluer son plan local d'urbanisme depuis 2015 aux fins d'exiger une part minimale de 50 % de logements locatifs sociaux pour toute opération portant sur 400 mètres carrés ou plus de surface de plancher, avoir subventionné des logements sociaux depuis 2014 pour 660 000 euros et avoir exercé deux fois le droit de préemption. A cet égard, le préfet fait valoir sans être contredit que les bons résultats passés de la commune ne sont pas de nature à justifier l'absence de prononcé d'une situation de carence compte tenu des mauvais résultats obtenus sur la période triennale 2017-2019, et que si les efforts n'ont pas été inexistants, ils ont été insuffisants. Il ajoute que la commune aurait pu, notamment, mettre en place un bonus de constructibilité, augmenter le taux de logements locatifs sociaux sur certains secteurs et subventionner davantage les opérations de logements sociaux. Il résulte de l'instruction, notamment du courrier du préfet au maire de Bouc-Bel-Air du 18 décembre 2020, versé par la requérante, qu'il n'y a pas de contradiction à constater une carence puisque l'objectif n'a pas été atteint, tout en constatant des efforts ou des réalisations passées, lesquels ont été pris en compte sur le taux de majoration. L'arrêté attaqué reconnaît une mobilisation partielle de la commune pour respecter les objectifs de réalisation de logements sociaux et retient une majoration du prélèvement prévu par l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation de seulement 10 %, alors qu'il peut, aux termes des dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 302-9-1 code de la construction et de l'habitation, atteindre le quintuple.

13. En cinquième lieu, la requérante soutient que les objectifs fixés depuis les deux dernières périodes triennales présentent un caractère irréaliste et inatteignable et sont en inadéquation avec le besoin de réalisation de nouveaux logements sur le territoire communal. Mais, ainsi qu'il a été dit précédemment, il est constant que la commune de Bouc-Bel-Air aurait pu mettre en œuvre des dispositifs qu'elle n'a pas déployés pour respecter les objectifs fixés. En outre, elle ne peut utilement évoquer, dans le cadre de la présente instance relative à la période triennale 2017-2019, les objectifs relatifs à des périodes ultérieures.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 13 que le moyen tiré d'une erreur d'appréciation doit être écarté dans toutes ses branches.

15. En dernier lieu, conformément aux dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 2, le constat de carence permet au préfet de disposer de plusieurs leviers d'actions qu'il peut, à discrétion, utiliser. Outre la majoration du prélèvement fiscal prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté de carence peut prévoir que dans certains secteurs, le représentant de l'Etat dans le département devienne compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour certaines catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logement. En l'espèce, l'article 5 de l'arrêté en litige prévoit que " les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des constructions à usage de logements comprennent au minimum les terrains figurant sur la liste de parcelles établie par le représentant de l'État dans la région, prévue au II, 2° de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, dans sa dernière version en vigueur. / Des secteurs supplémentaires pourront être définis par arrêtés préfectoraux modificatifs ". Le fait de prévoir d'autres secteurs par des arrêtés ultérieurs ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation.

16. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir, que les conclusions à fin d'annulation de la requête de la commune de Bouc-Bel-Air doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions relatives aux frais de l'instance doivent être également rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Bouc-Bel-Air est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bouc-Bel-Air et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 16 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mars 2023.

La rapporteure,

Signé

J. C

Le président,

Signé

J.-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône, en ce qui le concerne, et à tous les commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Pour la greffière en chef,

Le greffier,