Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2102098

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée le 11 mars 2021 sous le n° 2102098, la société par actions simplifiée Naturio, représentée par Me Dumolié, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence conservé par le préfet des Bouches-du-Rhône sur sa demande d'abrogation des décisions lui enjoignant de rembourser les sommes versées au titre des aides à la conversion à l'agriculture biologique ;

2°) d'annuler les ordres de recouvrer émis le 18 avril et le 26 juin 2019 par le président directeur général de l'Agence de services et de paiement en vue du recouvrement des sommes de 14 283 euros et de 18 000 euros ;

3°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 162 746,90 euros au titre des aides à la conversion en agriculture biologique ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat et de l'Agence de services et de paiement la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- les décisions en litige méconnaissent l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 du 17 juillet 2014 dès lors que le trop-perçu résulte d'une erreur de l'administration et que les décisions de recouvrement sont tardives ;

- les décisions en litige méconnaissent le droit à la protection des biens protégés par l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du fait de l'espérance légitime de la SAS de percevoir la somme de 162 746,90 euros au titre des aides à la conversion à l'agriculture biologique ;

- les titres exécutoires en litige ne comportent pas la mention des bases de liquidation, en méconnaissance de l'article 24 du décret du 7 novembre 2012.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2022, l'Agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SAS Naturio au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la requête est irrecevable car tardive.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 octobre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car tardive ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Un mémoire produit pour l'Agence de services et de paiement a été enregistré le 29 janvier 2023 et n'a pas été communiqué.

II. Par une requête enregistrée le 21 octobre 2021 sous le n° 2109123, la société par actions simplifiée Naturio, représentée par Me Dumolié, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 3 juin 2021 par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a mis à jour ses engagements dans la mesure d'aide à l'agriculture biologique, pour la campagne 2016 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision contestée méconnaît les dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision critiquée méconnaît l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 du 17 juillet 2014.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 octobre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car tardive ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son protocole additionnel ;

- le règlement UE n° 1305/2013 modifié du 17 décembre 2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2015-445 du 16 avril 2015 relatif à la mise en œuvre des programmes de développement rural pour la période 2014-2020 ;

- le décret n° 2017-1286 du 1er août 2017 relatif aux paiements agroenvironnementaux et climatiques, aux aides en faveur de l'agriculture biologique, aux paiements au titre de Natura 2000 et de la directive-cadre sur l'eau et modifiant le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté n° 2016-510 du 24 juin 2016 du président du conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur validant les notices des mesures agroenvironnementales et climatiques non localisées et des types d'opérations relatifs à la conversion à l'agriculture biologique (n°11.1) et au maintien à l'agriculture biologique (n°11.2) relevant du programme de développement rural 2014-2020 ;

- l'arrêté du 20 octobre 2017 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur relatif aux engagements agroenvironnementaux et climatiques et en agriculture biologique soutenus par l'Etat en 2015 de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- et les observations de Me Tagnon pour la société par actions simplifiée Naturio, ainsi que celles de M. B pour le préfet des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes visées ci-dessus sont relatives à la situation d'une même société, aux mêmes aides, et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. Exploitante agricole notamment d'une oliveraie, la société par actions simplifiée Naturio a demandé à bénéficier d'une aide au titre de la conversion à l'agriculture biologique. Elle conteste d'une part les titres exécutoires de recette émis les 18 avril et 26 juin 2019 par le président directeur général de l'Agence de services et de paiement en vue du recouvrement des sommes de 14 283 euros correspondant au montant indûment versé pour l'aide à la conversion à l'agriculture biologique au titre de la campagne 2016 et 18 000 euros d'avance de trésorerie remboursable versée au titre de la campagne 2017. D'autre part, la SAS Naturio conteste la décision implicite née du silence conservé par le préfet des Bouches-du-Rhône sur sa demande du 31 juillet 2020 tendant à l'abrogation des décisions de remboursement d'une partie des aides perçues relatives à la conversion à l'agriculture biologique.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des ordres de recouvrement des 18 avril et 26 juin 2019 :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ". Aux termes de l'article R. 421-5 du même code : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ".

4. Il résulte de l'instruction que la SAS Naturio a reçu le 4 septembre 2020 notification des ordres de recouvrement émis par le président directeur général de l'Agence de services et de paiement les 18 avril et 26 juin 2019, et que cette notification mentionnait de façon suffisamment précise les voies et délais de recours ouverts à l'encontre de ladite décision, en distinguant, dans un tableau présenté selon le domaine de l'aide publique, la saisine du tribunal judiciaire pour " les aides concernant la formation professionnelle et l'emploi ( aide service civique uniquement ) ", et la saisine, dans un délai de deux mois, du tribunal administratif pour " les autres domaines ". Cette mention, qui précise quelle était la juridiction compétente pour les titres exécutoires relatifs au recouvrement d'aides à la conversion à l'agriculture biologique, a pu faire naître les délais de recours. Si la SAS Naturio a exercé un recours gracieux à l'encontre de ces ordres de recouvrement daté du 2 novembre 2020, elle n'établit pas la date d'envoi de ce courrier, alors que l'Agence de services et de paiement soutient sans être contredite l'avoir reçu le 10 novembre 2020. Par ailleurs, aucun élément ne permet d'établir que le recours gracieux a été expédié en temps utile pour parvenir avant l'expiration du délai de recours contentieux. Dans ces conditions, ce recours gracieux, qui n'a pas été présenté dans le délai de deux mois du recours contentieux, n'a pu proroger ce délai de recours contentieux à l'encontre de ces titres exécutoires. Par suite, la requête enregistrée le 11 mars 2021, est tardive. La circonstance que l'Agence de services et de paiement ait accusé réception de ce recours gracieux par un courrier du 12 novembre 2020, en indiquant qu'une décision implicite de rejet naîtrait, faute de réponse le 10 janvier 2021, n'est pas de nature à proroger les délais de recours contentieux, alors que le recours gracieux était lui-même présenté tardivement. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par le préfet des Bouches-du-Rhône et par l'Agence de services et de paiement doit être accueillie, et les conclusions tendant à l'annulation des titres exécutoires des 18 avril et 26 juin 2019 doivent être rejetées comme tardives.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet née du silence conservé par le préfet des Bouches-du-Rhône sur la demande de la SAS Naturio du 31 juillet 2020 :

5. La SAS Naturio doit être regardée comme demandant, par son courrier du 31 juillet 2020, l'abrogation de la décision du 15 janvier précédent par laquelle le préfet des Bouches-du-Rhône a refusé de faire droit à sa demande de réexamen de ses aides à la conversion à l'agriculture biologique pour les années 2015 à 2017.

6. D'une part, il résulte des dispositions de l'article 29 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) que les aides sont destinées à indemniser la totalité ou seulement une partie des surcoûts engendrés par les engagements pris à raison d'unités de surface ou d'unités d'œuvres converties à l'agriculture biologique. Par ailleurs, selon les dispositions du décret susvisé du 16 avril 2015 et ses annexes pour la mise en œuvre des mesures relevant de l'article 29 précité du règlement communautaire en faveur de l'agriculture biologique, " leur construction au niveau régional s'appuie sur le cadrage défini au niveau national ", cadre national de référence ainsi prévu, approuvé le 30 juin 2015 par la Commission européenne, et qui détaille pour les aides à la conversion et au maintien de l'agriculture biologique, notamment le montant d'aide à la conversion de 900 euros par hectare pour ce qui concerne l'arboriculture " (fruits à pépins, à noyaux et à coques) ". Conformément à ces dispositions, le président du conseil régional Provence-Alpes-Côte d'Azur, dans son arrêté du 24 juin 2016 visé ci-dessus, a prévu, au titre de la campagne 2015, un montant d'aide de 900 euros par hectare et par an pour l'aide à la conversion à l'agriculture biologique de l'arboriculture. Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 20 octobre 2017 du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur : " () Au titre de la mesure (de conversion à l'agriculture biologique), les aides versées par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt à un demandeur autre qu'un groupement agricole d'exploitation en commun ne pourront dépasser un montant annuel qui conduirait à l'attribution d'une aide publique (contrepartie nationale et Feader) supérieure à 15 000 euros par bénéficiaire. / En conséquence, aucun engagement qui conduirait à dépasser ce montant en première année d'engagement ne pourra être accepté ".

7. D'autre part, aux termes de l'article 23 du règlement (UE) n° 809/2014 du 17 juillet 2014 établissant les modalités d'application du règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le système intégré de gestion et de contrôle, les mesures en faveur du développement rural et la conditionnalité : " 1. Lorsque, après l'attribution de droits au paiement aux bénéficiaires conformément au règlement (UE) n° 1307/2013, il est établi que le nombre de droits alloués était trop élevé, l'excédent est reversé à la réserve nationale ou aux réserves régionales visées à l'article 30 du règlement (UE) n° 1307/2013. / Lorsque l'erreur visée au premier alinéa a été commise par l'autorité compétente ou par une autre autorité et qu'elle ne pouvait raisonnablement être décelée par le bénéficiaire, la valeur des droits au paiement restant alloués à ce bénéficiaire est ajustée en conséquence. / () Les montants indûment versés au titre des années de demande précédant les ajustements sont recouvrés conformément à l'article 7 du présent règlement () ". Aux termes de l'article 7 de ce même règlement : " 1. En cas de paiement indu, le bénéficiaire concerné a l'obligation de rembourser les montants en cause, le cas échéant, majorés d'intérêts calculés conformément au paragraphe 2. / () 3. L'obligation de remboursement visée au paragraphe 1 ne s'applique pas si le paiement a été effectué à la suite d'une erreur de l'autorité compétente ou d'une autre autorité, et si l'erreur ne pouvait raisonnablement être décelée par le bénéficiaire. / Toutefois, lorsque l'erreur a trait à des éléments factuels pertinents pour le calcul de l'aide concernée, le premier alinéa ne s'applique que si la décision de recouvrement n'a pas été communiquée dans les 12 mois suivant le paiement ".

8. En 2015, le mécanisme de soutien aux surfaces en conversion à l'agriculture biologique (" SAB ") a été remplacé par le mécanisme d'aide à la conversion à l'agriculture biologique (" CAB ") dont la définition et la gestion ont été confiées aux autorités nationales. Il est constant que l'arrêté préfectoral du 20 octobre 2017 instaurant un plafonnement des aides accordées annuellement, n'a pas modifié le montant de 900 euros annuels par hectare fixé pour l'aide à la conversion à l'agriculture biologique de l'arboriculture.

9. La SAS Naturio soutient que, ainsi que cela ressort des courriels échangés le 25 septembre 2019, le versement à son égard, le 26 septembre 2018, de la somme de 29 277 euros au titre de la campagne 2016 résultait d'une erreur de l'administration, que la SAS ne pouvait pas déceler dès lors que le montant versé correspondait au montant initialement prévu. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que dès le 17 novembre 2017, la requérante a été informée de ce que le montant annuel de l'aide se limitait, pour la campagne 2015, à 14 994 euros, et l'intéressée a été informée, par courriel du 19 octobre 2017, du nouveau dispositif, à compter de la campagne 2015, limitant les aides annuelles à 15 000 euros pour une durée de deux ans, compte tenu des aides précédemment accordées au titre du soutien aux surfaces en conversion à l'agriculture biologique. La société Naturio a également été destinataire de la décision du 3 novembre 2017 d'engagement dans la mesure d'aide à l'agriculture biologique, aux termes de laquelle la durée de l'engagement, à compter de la demande du 8 juin 2015, se limite à deux ans, pour un montant total annuel de 14 994 euros, et une surface de 16,66 hectares. Dans ces conditions, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'elle ne pouvait raisonnablement déceler l'erreur commise, et le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 doit être écarté.

10. Pour demander l'annulation des décisions de refus de versement des aides à la conversion pour la campagne 2017, et de refus d'abroger les décisions de remboursement des aides versées au titre des campagnes 2015 et 2016, la SAS Naturio se prévaut de ce que les autorités compétentes ont créé à son égard une espérance légitime de percevoir des montants proches de 30 000 euros annuels, constituant un bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, dès lors qu'elle s'était engagée, en 2013, à convertir son exploitation à l'agriculture biologique, pour une durée de cinq ans, et qu'elle a respecté ces engagements. Toutefois, la Cour de justice de l'Union européenne a dit pour droit dans l'arrêt du 4 juin 2009 " JK Otsa Talu Oü " (C- 241/07, point 51) que dans le domaine de la politique agricole commune, les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d'appréciation des autorités compétentes. Par ailleurs, la SAS Naturio ne saurait se prévaloir d'une situation juridiquement constituée qu'à compter de la décision d'engagement par laquelle l'autorité compétente valide les engagements qu'elle retient et fixe le montant de l'aide afférente. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu'il a été dit au point précédent, que la décision d'engagement du 3 novembre 2017 a validé l'engagement de la SAS Naturio à convertir 16,66 hectares d'arboriculture en agriculture biologique, pour une durée de deux ans à compter du 15 juin 2015, à hauteur de 900 euros annuels par hectares, soit un montant total annuel de 14 994 euros, conformément au programme cadre national de référence approuvé le 30 juin 2015 par la Commission européenne. Si la société Naturio soutient qu'elle ne s'était engagée qu'à compter de la campagne 2013, ce qui porterait la durée de cinq ans jusqu'en 2017, elle ne conteste pas que les parcelles pour lesquelles elle a perçu l'aide à la conversion ont déjà bénéficié, pour la campagne 2012, du soutien aux surfaces en conversion à l'agriculture biologique, et ce, alors même qu'elle n'exploitait pas encore ces parcelles. Enfin, si les apports de trésorerie remboursables versées pour les campagnes 2015 et 2016 étaient plus importantes que les aides dont a finalement bénéficié la SAS Naturio pour ces années, et si un apport de trésorerie remboursable lui a été octroyée à alors qu'elle n'a finalement pas bénéficié d'aide pour la campagne 2017 au titre de la conversion à l'agriculture biologique, il ressort des pièces du dossier qu'au formulaire de demandes de tels apports, est jointe une notice précisant que l'apport doit être remboursé si les aides de la campagne correspondante ne couvrent pas le montant de cet apport. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Naturio n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite née du silence conservé par le préfet des Bouches-du-Rhône sur sa demande du 31 juillet 2020 d'abrogation de la décision du 15 janvier précédent.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 3 juin 2021 :

12. A l'appui de sa contestation, la SAS Naturio se prévaut de la méconnaissance de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration, en vertu duquel l'administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits que si elle est illégale et si le retrait ou l'abrogation intervient dans un délai de quatre mois. Toutefois, si le relevé de situation du 26 septembre 2018 concernant la campagne 2016, a mentionné par erreur le versement d'une somme de 29 277 euros d'aide à la conversion à l'agriculture biologique au bénéfice de la société requérante, la situation était juridiquement constituée par la décision d'engagement du 3 novembre 2017, qui établissait alors les modalités de versement de l'aide à la conversion à l'agriculture biologique, à savoir pour une durée de deux ans à compter de la campagne 2015, pour un montant de 14 994 euros par an correspondant à 900 euros par hectare pour 16,66 hectares. Dans ces conditions, le relevé de situation établi le 26 septembre 2018 ne saurait être considéré comme une décision créatrice de droit. Par suite, la requérante ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 242-1 du code des relations entre le public et l'administration.

13. La SAS Naturio se prévaut de la méconnaissance des dispositions de l'article 7 du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 du 17 juillet 2014, dès lors que l'erreur dans l'octroi puis la suppression de l'aide attendue au titre de la campagne 2016 résulte d'une erreur de l'administration. Toutefois, ce moyen doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 6 à 9.

Sur les conclusions à fin de versement de la somme de 162 746,90 euros :

14. La SAS Naturio demande le versement de la somme de 162 746,90 euros, correspondant selon elle aux sommes qu'elle devait percevoir au titre du soutien à la conversion à l'agriculture biologique, et au titre des aides découplées (paiement de base, paiement redistributif et paiement vert). Toutefois, et alors en tout état de cause que la société requérante a d'ores et déjà perçu une partie les montants qu'elle sollicite, compte tenu de ce qui a été dit ci-dessus, ces conclusions ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre l'Etat et l'Agence de services et de paiement, qui ne sont pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions que l'Agence de services et de paiement présente au titre des frais d'instance dès lors qu'elle n'est pas assistée d'un avocat et ne justifie pas de frais exposés au sens de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la SAS Naturio sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Agence de services et de paiement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Naturio, à l'Agence de services et de paiement, au préfet des Bouches-du-Rhône et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistés de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 avril 2023.

La rapporteure,

Signé

A. A

Le président,

Signé

J-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier, ; 2109123