Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2104502

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 19 mai 2021 et le 16 mars 2023, la commune de Simiane-Collongue, représentée par Me Rougeot, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé sa carence dans la réalisation de logements locatifs sociaux, a fixé à 81,16% son taux de majoration du prélèvement annuel par logement manquant, à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et transféré à l'Etat les droits de réservation des logements actuels et futurs, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer l'arrêté du 22 décembre 2020 et de fixer le taux de majoration du prélèvement initial au taux de 0%, ou, à titre infiniment subsidiaire, au taux de 10% ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- contrairement à ce que fait valoir le préfet défendeur, sa requête est recevable ;

- l'arrêté en litige est insuffisamment motivé ;

- l'arrêté contesté méconnaît les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation dès lors que les objectifs qui lui ont été assignés pour la période en cause n'étaient pas réalisables ;

- cet arrêté est entaché d'erreurs de droit dès lors que les difficultés de la commune n'ont pas été prises en compte, que les mesures qu'elle a mises en place étaient suffisantes au regard des besoins ;

- l'arrêté querellé est entaché d'une erreur de fait dès lors que la liste qu'il dresse des moyens que la commune aurait dû mettre en œuvre est erronée ;

- cet arrêté est entaché d'une erreur d'appréciation et la sanction est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 juin 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, faute pour la commune de justifier de la compétence du maire pour introduire la requête ;

- les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rougeot pour la commune de Simiane-Collongue, ainsi que celles de M. B pour le préfet des Bouches-du-Rhône.

Une note en délibéré a été produite pour la commune de Simiane-Collongue et enregistrée le 11 avril 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Simiane-Collongue n'ayant que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2017-2019, le préfet des Bouches-du-Rhône a, par un arrêté du 22 décembre 2020, prononcé sa carence et fixé à 81,16% son taux de majoration du prélèvement annuel par logement manquant, à compter du 1er janvier 2021 pour une durée de trois ans et transféré à l'Etat les droits de réservation des logements actuels et futurs prévus à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation. La commune de Simiane-Collongue demande au tribunal d'annuler cet arrêté, ou, à titre subsidiaire de le réformer et de fixer le taux de majoration à 0%, ou 10%.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à () 3 500 habitants () qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales () ". Aux termes de l'article L. 302-8 de ce code dans sa version applicable au présent litige : " I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale () VII.- Pour les communes mentionnées au premier alinéa du I du présent article, l'objectif de réalisation pour la cinquième période triennale du nombre de logements sociaux ne peut être inférieur à 25% des logements sociaux à réaliser pour atteindre en 2025 le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. Cet objectif de réalisation est porté à 33% pour la sixième période triennale, à 50% pour la septième période triennale et à 100% pour la huitième période triennale. Ces chiffres sont réévalués à l'issue de chaque période triennale () ". Aux termes de l'article L. 302-9-1 de ce même code, dans sa version applicable au litige : " () En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. () ". Et aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version alors applicable : " I.- Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. () / Cette commission est chargée d'examiner les difficultés rencontrées par la commune l'ayant empêchée de remplir la totalité de ses objectifs, d'analyser les possibilités et les projets de réalisation de logements sociaux sur le territoire de la commune et de définir des solutions permettant d'atteindre ces objectifs. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé sur le territoire de la commune, elle peut recommander l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue. / Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II. () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle peut recommander au ministre chargé du logement un aménagement des obligations prévues à l'article L. 302-8. / Si la commission parvient à déterminer des possibilités de réalisation de logements sociaux correspondant à l'objectif triennal passé, elle recommande l'élaboration, pour la prochaine période triennale, d'un échéancier de réalisations de logements sociaux permettant, sans préjudice des obligations fixées au titre de la prochaine période triennale, de rattraper le retard accumulé au cours de la période triennale échue et la mise en œuvre de l'article L. 302-9-1 () ".

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

4. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

5. Il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Simiane-Collongue pour la période triennale 2017-2019 était, en application de l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, de 138 logements locatifs sociaux. Le bilan triennal de la période fait état d'une réalisation globale de 26 logements, soit un taux de réalisation de l'objectif triennal de 18,84%.

6. A l'appui de sa contestation, la commune de Simiane-Collongue fait valoir que l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, en méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, la mention des articles pertinents du code de la construction et de l'habitation, le rappel de l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux assigné à la commune pour la période triennale en cause, la mention du nombre de logements réalisés et du taux de réalisation, et la mention des circonstances propres à la commune, ou encore des outils insuffisamment mobilisés, fussent-ils contestés par la commune, étaient de nature à renseigner suffisamment la commune sur la teneur et le fondement de l'arrêté en cause. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté.

7. La commune de Simiane-Collongue fait valoir que l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux qui lui a été assigné pour la période triennale 2017-2019 était irréaliste et ne présentait pas un caractère atteignable, et que l'arrêté en litige méconnait les dispositions des articles L. 302-9-1 et L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, faute pour la commission nationale " solidarité et renouvellement urbain " d'avoir proposé d'aménager les obligations de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale en cause, et faute pour le préfet d'avoir aménagé ces objectifs. Toutefois, alors que la commune ne conteste pas les modalités de fixation du nombre de logements à réaliser conformément aux dispositions des articles L. 302-5 et L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation, il ne résulte pas de l'instruction que la commission nationale prévue à l'article L. 302-9-1-1 précité ait constaté que la commune ne pouvait pas, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale. Au demeurant, même en présence d'un tel constat, elle n'aurait pas été tenue de proposer un aménagement des obligations triennales de réalisation de logements locatifs sociaux. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction, en particulier du courrier du 18 décembre 2020 adressé au maire de la commune, que le préfet des Bouches-du-Rhône ait considéré que l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux assigné à la commune de Simiane-Collongue ait été irréalisable. Si la commune requérante fait valoir que les servitudes d'utilité publique grèvent les terrains communaux et ne permettent pas de nouvelles construction, que le plan local d'urbanisme qu'elle a voté en 2013 est ambitieux pour la construction de logements locatifs sociaux, il ne résulte pas de l'instruction que ces éléments n'aient pas été pris en considération par la commission nationale ou le préfet. Enfin, la commune expose que le préfet et la commission nationale ne pouvaient que constater le caractère irréalisable de l'objectif dès lors que, du fait de la nécessité de mixité sociale, le nombre total de logements à créer pour la commune aurait été au minimum de 276 pour la période triennale, pour atteindre l'objectif de 138 logements locatifs sociaux, alors que sur la période de 2010 à 2020, seuls 370 logements ont été créés sur le territoire communal. Toutefois, il ne résulte pas des dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation que les logements locatifs sociaux doivent nécessairement être créés mais peuvent résulter d'une transformation de logements existants, et les objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux ont justement pour objet de porter la part de logements locatifs sociaux à 25% des résidences principales. Dans ces conditions, le moyen soulevé doit être écarté.

8. A l'appui de sa contestation, d'une part, la commune de Simiane-Collongue fait valoir que les difficultés qu'elle a rencontrées, tenant au transfert de la compétence pour l'élaboration des documents d'urbanisme à la métropole, au fait que le préfet est lui-même titulaire du droit de préemption, à l'importance des servitudes et tenant au fait qu'elle ne peut financièrement pas acquérir 138 logements pour en permettre le conventionnement, n'ont pas été prises en compte pour l'établissement de la décision en litige. Il résulte toutefois de l'instruction, et en particulier du " tableau de notation interne des services de l'Etat ", que le préfet a pris en compte le risque inondation et les problématiques liées à l'archéologie sur le territoire de la commune, ainsi que le caractère réduit du foncier mobilisable dans le plan local d'urbanisme actuel. Par ailleurs, si des outils ont été transférés à la métropole Aix-Marseille-Provence ou au préfet, il ne résulte pas de l'instruction que ces circonstances n'aient pas été prise en considération lors du prononcé de la carence. Il résulte en outre de l'instruction que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a, dans son rapport de synthèse du 2 décembre 2020, fixé trois critères permettant d'attribuer une note finale sur dix points, correspondant au critère purement quantitatif, au critère tenant compte des taux de logements financés par le prêt locatif aidé d'intégration, de logements financés par le prêt locatif à usage social, et au critère qualitatif en tenant compte des circonstances propres à la commune, de ses difficultés et de son volontarisme. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, et en particulier du partenariat noué avec l'établissement public foncier, des difficultés tenant au faible potentiel foncier, au volontarisme de la commune, une note comprise entre trois et cinq sur dix points lui a été attribuée, malgré son taux de réalisation de l'objectif inférieur à 20 %. Enfin, si le préfet a tenu compte des difficultés évoquées par la commune pour mettre en œuvre l'objectif qui lui était assigné, il était également fondé, pour prononcer la carence de cette commune, à prendre en considération le faible taux de réalisation de l'objectif assigné pour la période triennale en cause.

9. Pour demander l'annulation de l'arrêté de carence, la commune de Simiane-Collongue soutient d'autre part que la liste dressée par le préfet des outils qu'elle aurait dû mettre en œuvre est erronée, dès lors que son territoire ne comporte pas de " dent creuse ", qu'elle ne peut pas mettre en œuvre des opérations de construction de logements locatifs exclusivement sociaux, qu'elle ne dispose pas de logements communaux et que le préfet lui-même titulaire du droit de préemption, n'a pas mis en œuvre cet outil. Il ne résulte toutefois pas de l'instruction que la commune requérante ait utilisée, pour la période triennale en cause, l'ensemble des outils à sa disposition afin d'atteindre les objectifs de création de logements locatifs sociaux qui lui avaient été préalablement fixé et notamment l'aide financière du bailleur social afin de mettre en œuvre les opérations de faible ampleur, ou encore d'utiliser le mécanisme de conventionnement de logements. Par ailleurs, les déclarations d'intention d'aliéner, les subventions accordées ou encore le programme de logements en " prêt social location-accession " dont la commune se prévaut sont postérieurs à la période triennale en cause et ne pouvaient ainsi être pris en compte pour justifier le volontarisme de la commune, ni au titre des logements réalisés pour cette période.

10. Par suite, en dépit des intentions de la commune et de certaines actions réalisées en vue d'atteindre les objectifs, essentiellement toutefois postérieurement à la période triennale en cause, la commune de Simiane-Collongue, eu égard au faible taux de réalisation des objectifs fixés et à la portée des difficultés alléguées, ne démontre pas que le constat de carence dressé par le préfet des Bouches-du-Rhône résulterait d'une erreur de fait ou serait entaché d'une erreur d'appréciation.

11. Compte tenu du faible taux de réalisation de 18,84%, la sanction qui a été infligée à la commune de Simiane-Collongue ne présente pas en l'espèce un caractère disproportionné.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Bouches-du-Rhône, que la commune de Simiane-Collongue n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2020 qu'elle conteste.

Sur les conclusions à fin de réformation du taux de majoration :

13. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que, le taux de majoration appliqué n'étant pas disproportionné, la commune de Simiane-Collongue n'est pas davantage fondée à demander la réformation de ce taux.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre l'Etat, qui n'est pas partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Simiane-Collongue est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Simiane-Collongue, au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 6 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistés de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023.

La rapporteure,

Signé

A. A

Le président,

Signé

J-M. Laso

Le greffier,

Signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier