Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2104525

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 mai 2021, 25 avril 2022, et 9 janvier et 2 février 2023, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 2 mars 2023, suivi de deux mémoires enregistrés les 4 mai 2023 et 9 février 2024, Mme A B, représentée par la SCP Lyon-Caen et Thiriez, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 novembre 2020 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) a rejeté sa demande d'autorisation d'exercice en France de la profession d'infirmière en soins généraux ;

2°) d'enjoindre au préfet de la région PACA de communiquer le numéro Aude sous lequel sa demande du 12 janvier 2016 a été enregistrée, ou, à défaut, de communiquer l'historique du dossier enregistré sous le numéro Aude 19324, le procès-verbal de la réunion de la commission régionale du 26 octobre 2020 et l'historique de ses demandes formées les 3 mars 2014, 22 avril 2014 et 12 janvier 2016 ;

3°) d'enjoindre au préfet de la région PACA de lui délivrer l'autorisation d'exercer en France la profession d'infirmière en soins généraux ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse est insuffisamment motivée au regard des exigences de l'article 14 de la directive n° 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 modifiée, et ce alors même qu'elle a été rendue sur injonction de la cour administrative d'appel de Marseille après annulation de la décision initiale pour insuffisance de motivation ;

- elle est entachée d'un vice de procédure en ce que le préfet n'a pas pris en compte les justificatifs de stage réalisés en réanimation et oncologie et déposés le 12 janvier 2016 ;

- la décision repose dès lors sur des faits matériellement inexacts quant au nombre et au contenu des stages qu'elle a effectués en oncologie et réanimation ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, ou, à tout le moins, d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'en l'absence de lacune substantielle eu égard à ses titres et à son expérience professionnelle, les mesures compensatoires prescrites par le préfet n'étaient pas nécessaires.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2022, le préfet de la région PACA conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier du 21 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que le préfet de la région PACA était en situation de compétence liée pour rejeter la demande de Mme B au motif que la situation de celle-ci, qui s'est vue délivrer un titre de formation d'infirmière par la Tunisie et reconnu par la Belgique lui permettant d'y exercer légalement la profession, est régie par l'article L. 4311-4 alinéa 2 alors en vigueur du code de la santé publique et qu'elle ne justifie pas avoir satisfait à la condition, également prévue par ces dispositions, d'avoir exercé la profession d'infirmière pendant 3 ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans ce dernier pays.

Des observations présentées pour Mme B en réponse à ce moyen relevé d'office ont été enregistrées le 22 mars 2024 et ont été communiquées le 25 mars suivant.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille n° 18MA03443 du 22 juillet 2020 ;

- la décision du Conseil d'Etat n° 444734 du 29 novembre 2022.

Vu :

- la directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 ;

- la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 ;

- la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Forest,

- et les conclusions de M. Garron, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B, ressortissante de nationalité tunisienne, a obtenu en 2013 le diplôme tunisien de licence en sciences infirmières, ultérieurement reconnu par les autorités publiques belges comme équivalent au titre belge de " bachelier en soins infirmiers " par application des dispositions de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles. Titulaire d'une carte de résident d'une durée de dix ans, Mme B a demandé à être autorisée à exercer en France la profession d'infirmière sur le fondement du code de la santé publique. Par une décision du 4 juillet 2014, le préfet de la région PACA, après avis de la commission d'autorisation d'exercice de la profession d'infirmier, a décidé, au vu de l'examen des titres et de l'expérience professionnelle de l'intéressée, de subordonner la délivrance d'une autorisation à une mesure de compensation consistant, au choix de l'intéressée, en une épreuve d'aptitude ou en un stage d'adaptation. N'ayant pu accomplir un tel stage dans les délais impartis, Mme B a présenté une nouvelle demande d'autorisation d'exercice. Par une décision du 7 mars 2016, après nouvel examen du dossier, le préfet a rejeté cette deuxième demande, faute pour Mme B de s'être soumise à la mesure de compensation prescrite en juillet 2014. Par jugement n°s 1507223, 1610265 du 30 mai 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté le recours de Mme B tendant à l'annulation des décisions des 4 juillet 2014 et 7 mars 2016 et à l'indemnisation des préjudices qu'elle estimait avoir subis du fait de leur illégalité. Par un arrêt n° 18MA03443 du 22 juillet 2020, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé la décision du 7 mars 2016, condamné l'Etat à verser à Mme B la somme de 1 000 euros en réparation de son préjudice moral, enjoint à l'administration de réexaminer la demande d'autorisation et rejeté le surplus des conclusions de l'intéressée. Par une décision n°444734 du 29 novembre 2022, le Conseil d'Etat a rejeté le pourvoi formé par Mme B. En application de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille mentionné ci-dessus, le préfet de la région PACA a pris, le 23 novembre 2020, une nouvelle décision subordonnant l'autorisation d'exercice en France de la profession d'infirmière en soins généraux de Mme B à la réalisation de deux stages de cinq semaines en réanimation et oncologie ou à la passation d'une épreuve écrite ou orale. Mme B a formé le 23 janvier 2021 un recours gracieux contre cette décision sur lequel est né une décision implicite de rejet. Elle demande au tribunal d'annuler la décision préfectorale du 23 novembre 2020 et d'enjoindre au préfet de la région PACA de produire certains documents et de lui délivrer l'autorisation d'exercer en France la profession d'infirmière en soins généraux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 4311-4 du code de la santé publique : " L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession d'infirmier ou d'infirmière les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, qui sont titulaires : () 2° Ou d'un titre de formation d'infirmier responsable des soins généraux délivré par un Etat tiers et reconnu dans un Etat, membre ou partie, autre que la France, permettant d'y exercer légalement la profession. L'intéressé justifie avoir exercé la profession pendant trois ans à temps plein ou à temps partiel pendant une durée totale équivalente dans cet Etat, membre ou partie. Dans ces cas, lorsque l'examen des qualifications professionnelles attestées par l'ensemble des titres de formation initiale, de l'expérience professionnelle pertinente et de la formation tout au long de la vie ayant fait l'objet d'une validation par un organisme compétent fait apparaître des différences substantielles au regard des qualifications requises pour l'accès à la profession et son exercice en France, l'autorité compétente exige que l'intéressé se soumette à une mesure de compensation. Selon le niveau de qualification exigé en France et celui détenu par l'intéressé, l'autorité compétente peut soit proposer au demandeur de choisir entre un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude, soit imposer un stage d'adaptation et une épreuve d'aptitude () ".

3. D'autre part, l'article 1er de la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 modifie l'article 14 de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles en ces termes : " e) Les paragraphes suivants sont ajoutés : " 6. La décision imposant un stage d'adaptation ou une épreuve d'aptitude est dûment justifiée. En particulier, le demandeur reçoit les informations suivantes : a) le niveau de qualification professionnelle requis dans l'État membre d'accueil et le niveau de la qualification professionnelle que possède le demandeur conformément à la classification figurant à l'article 11 ; et b) les différences substantielles visées au paragraphe 4, et les raisons pour lesquelles ces différences ne peuvent être comblées par les connaissances, aptitudes et compétences acquises au cours de l'expérience professionnelle ou de l'apprentissage tout au long de la vie ayant fait l'objet, à cette fin, d'une validation en bonne et due forme par un organisme compétent () ". A la date de la décision contestée, aucune disposition législative ou réglementaire n'avait transposé l'exigence d'information définie par l'article 1er de la directive 2013/55/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 alors que cette transposition devait intervenir au plus tard le 18 janvier 2016. Dès lors, malgré l'absence de règles nationales sur ce point, l'autorité administrative devait prévoir une procédure d'information du public compatible avec les objectifs de la directive pour refuser l'autorisation litigieuse.

4. Il ressort des termes mêmes de la décision du 23 novembre 2020 litigieuse que pour rejeter la demande d'autorisation d'exercer la profession d'infirmière en soins généraux en France formée le 12 janvier 2016 par Mme B, le préfet de la région PACA a retenu que le 26 octobre 2020, une commission d'autorisation avait réexaminé l'ensemble de sa formation théorique, le contenu et la durée des stages pratiques ainsi que son expérience professionnelle, au vu des documents qu'elle avait fournis, et avait confirmé l'existence de différences substantielles entre sa formation et celle requise pour exercer la profession en France, définie par l'arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d'Etat d'infirmier en soins généraux, et que ces différences n'étaient pas compensées par une expérience professionnelle pertinente, en précisant, en particulier, qu'aucun stage n'avait été réalisé en oncologie et en réanimation en formation initiale, et en listant de manière exhaustive les unités d'enseignement que la requérante devrait acquérir dans ces deux spécialités au moyen de deux stages de 5 semaines. Dans ces conditions, la décision du 23 novembre 2020 a été prise dans des formes compatibles avec les objectifs de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005. Le moyen tiré de son insuffisance de motivation doit donc être écarté.

5. Si Mme B soutient que le préfet n'a pas pris en compte les justificatifs de stage en oncologie et réanimation qu'elle indique avoir communiqués le 12 janvier 2016, elle n'apporte aucun élément de nature à établir une telle allégation, et ce alors que la décision contestée mentionne au contraire expressément, ainsi que cela a été exposé au point 4, que la commission d'autorisation s'est prononcée au vu des documents qu'elle avait produits, et qu'en tout état de cause, elle-même ne fournit aucun document de nature à démontrer la production devant l'administration de ces justificatifs, laquelle n'est au demeurant pas contestée par le préfet dans son mémoire en défense. Le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure ne peut, dans ces conditions, qu'être écarté, sans qu'il soit besoin de solliciter du préfet la communication du numéro Aude sous lequel la demande du 12 janvier 2016 a été enregistrée, ou, à défaut, de l'historique du dossier enregistré sous le numéro Aude 19324, du procès-verbal de la réunion de la commission régionale du 26 octobre 2020 et de l'historique détaillé de ses demandes formées les 3 mars 2014, 22 avril 2014 et 12 janvier 2016.

6. Mme B produit, dans le cadre de la présente instance, d'une part, des documents émanant de son institut de formation tunisien, et, d'autre part, une attestation concernant la période allant du 5 mai au 5 juin 2013. Les documents de l'institut supérieur privé des sciences infirmières de Sousse énumèrent des lieux de stage théoriques, en prévoyant 100 heures en réanimation médicale et 100 heures en réanimation chirurgicale en 2ème année, 100 heures en réanimation en stage d'intégration en 3ème année, 75 heures en oncologie en 3ème année et 100 heures en oncologie en stage d'intégration en 3ème année. Toutefois, ces documents s'apparentent à un programme de formation et ne permettent pas d'attester de la réalisation par Mme B de stages en oncologie et en réanimation, ne mentionnant, en particulier, aucune des caractéristiques des stages qui auraient été réalisés, telles que le lieu, la date et l'identité du maître de stage. Ils n'établissent ainsi pas que Mme B a effectivement suivi de tels stages. De plus, la seule attestation circonstanciée, émanant d'un surveillant encadreur, que Mme B produit, si elle indique que l'intéressée a suivi un stage de formation pratique de 32 jours, du 5 mai au 5 juin 2013, dans le service d'oncologie de l'hôpital Hached, ne synthétise toutefois pas les connaissances qui auraient été acquises à cette occasion, et indique, au demeurant, des dates auxquelles, selon les documents émanant de l'institut supérieur privé des sciences infirmières de Sousse, la requérante aurait réalisé un stage au sein d'un service d'urgences, et non pas d'oncologie. Dès lors, les documents fournis par la requérante ne démontrent pas qu'elle a, au cours de sa formation initiale, bénéficié de stages en réanimation et oncologie et qu'elle y a acquis les compétences indispensables à la pratique des soins infirmiers pour ces spécialités. Par suite, et alors qu'il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que les différences existant ainsi entre sa formation et celle requise pour exercer la profession d'infirmière en France seraient compensées par une expérience professionnelle pertinente, Mme B n'est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse, qui subordonne l'octroi de l'autorisation sollicitée à la réalisation de deux stages, de cinq semaines chacun, en oncologie et en réanimation, ou à une épreuve écrite ou orale de trois ou quatre heures portant sur un cas clinique permettant de valider les compétences des modules énoncés pour le stage, est entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation.

7. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme B doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Copie en sera adressée pour information à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.

Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Jorda-Lecroq, présidente,

Mme Balussou, première conseillère,

Mme Forest, première conseillère,

Assistées par Mme Faure, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 avril 2024.

La rapporteure,

signé

H. Forest

La présidente,

signé

K. Jorda-Lecroq

La greffière,

signé

N. Faure

La République mande et ordonne au Préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.