Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2105640

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 juin 2021 et 15 février 2023, la commune de Sausset-les-Pins, représentée par Me Tatarian, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du préfet des Bouches-du-Rhône du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Sausset-les-Pins et fixant à 200 % le taux de majoration pour la période 2017-2019, au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ;

2°) de la décharger du paiement de toute somme mise à sa charge et d'ordonner, le cas échéant, la restitution des sommes déjà prélevées ;

3°) à titre subsidiaire, d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 en tant que le préfet des Bouches-du-Rhône a fixé le taux de majoration, ou, à titre très subsidiaire, de le réduire à de plus justes proportions ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;

- il méconnaît le principe du contradictoire, le maire de la commune n'ayant pas été mis en mesure de présenter ses observations sur les compétences du préfet pour délivrer des autorisations d'urbanisme, ce qui l'a privé d'une garantie et a méconnu les dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- les secteurs pour lesquels le préfet est compétent ne sont pas définis, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- il est entaché de vices de procédure au regard des avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et des commissions nationale et départementale solidarité et renouvellement urbain ;

- l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation est incompatible avec la Charte européenne de l'autonomie locale ;

- l'arrêté en litige est illégal par voie de conséquence de l'illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, en tant que ce décret a omis de l'intégrer dans la liste des communes exemptées des obligations issues de la loi SRU.

- les objectifs qui lui ont été assignés sont irréalistes et irréalisables et l'arrêté contesté est ainsi entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le taux de majoration est injustifié.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 juillet 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l'absence de production de la délibération du conseil municipal autorisant le maire à ester en justice et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 29 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le décret n° 2017-1810 du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ollivaux,

- les conclusions de M. Boidé, rapporteur public,

- et les observations de Me Tatarian pour la commune de Sausset-les-Pins.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a, par arrêté du 22 décembre 2020, prononcé la carence de la commune de Sausset-les-Pins, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, tels que définis par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 200 %. La commune de Sausset-les-Pins demande l'annulation de l'arrêté du 22 décembre 2020.

Sur le cadre juridique applicable :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ". Et aux termes de l'instruction du 23 juin 2020 relative à la procédure de constat de carence au titre de la période triennale relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 : " Les projets d'arrêtés de carence seront examinés par les comités régionaux de l'habitat et de l'hébergement (CRHH). L'analyse du comité s'appuiera sur la synthèse régionale des bilans triennaux, élaborée par la DREAL, portant sur l'ensemble des communes soumises, qui lui permettra de disposer d'une vision exhaustive des communes de son territoire de compétence soumises à la procédure de carence, y compris celles que les préfets de département n'envisagent pas de carencer. Dans son avis, le CRHH pourra, le cas échéant, s'appuyer sur l'avis de la commission nationale, si celui-ci est intervenu en amont () Les DREAL et les DEAL, en fonction des caractéristiques locales et des critères ci-dessus exposés, peuvent établir une trame d'analyse de la situation des communes soumises au bilan, assortie le cas échéant d'un système de pondération / cotation de critères pertinents. Cette trame d'analyse peut servir de base pour graduer les sanctions ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. / () ".

4. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

5. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302 9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de l'arrêté :

6. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, auxquelles les énonciations de l'instruction du 23 juin 2020 ne peuvent légalement ajouter sur ce point, que la décision constatant la carence doit être édictée par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1 du même code. D'une part, l'arrêté du 22 décembre 2020 contesté vise notamment le code de la construction et de l'habitation ainsi que la réunion de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 22 juillet 2020, l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 16 décembre 2020 et celui de la commission nationale du 17 novembre 2020 prévue au II de l'article L. 302-9-1-1 du code précité. La circonstance que ces avis ne soient pas annexés à l'arrêté est sans incidence sur sa légalité dès lors qu'aucune disposition ne l'impose. En outre, l'arrêté attaqué mentionne que la commune devait réaliser 277 logements locatifs sociaux sur la période 2017 à 2019 et que seuls sept ont été réalisés, soit un taux de 2,53 %. Il ressort également de l'arrêté contesté que le bilan des réalisations cumulées sur les trois périodes triennales précédentes ne permet d'atteindre qu'un taux de réalisation de 38,68 %. Il indique en outre qu'en tenant compte des spécificités de la commune, les mesures prises par cette dernière ont été insuffisantes pour répondre à l'accélération significative, nécessaire au regard des besoins, de la production de logements sociaux. D'autre part, la commune a présenté des observations en réponse au courrier du préfet du 18 juin 2020 dans le cours de la procédure contradictoire prévue par l'alinéa 1er de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. L'arrêté attaqué vise à cet égard le courrier d'observations du maire du 11 août 2020, et mentionne par ailleurs dans ses motifs la prise en compte des spécificités de la commune. Par suite, la première branche du moyen tirée de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de carence doit être écartée.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques dans sa version alors en vigueur, " 2° Les terrains appartiennent à une liste de parcelles établie par le représentant de l'Etat dans la région, après avis, dans un délai de deux mois, du comité régional de l'habitat, du maire de la commune sur le territoire de laquelle les terrains se trouvent et du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. Cette liste est mise à jour annuellement () ".

8. La commune soutient que le préfet des Bouches-du-Rhône devait identifier dans l'arrêté contesté les secteurs de la commune dans lesquels la substitution de compétence pour la délivrance des autorisations d'urbanisme s'opérait à son profit, et qu'en ne lui communiquant pas la liste des secteurs en cause, l'arrêté l'a privée d'une garantie. Toutefois, le préfet des Bouches-du-Rhône fait valoir, sans contestation sur ce point, au vu de la liste ainsi élaborée le 5 juillet 2017, qu'aucune des parcelles visées n'est située sur le territoire de la commune de Sausset-les-Pins. Ainsi, la commune ne peut utilement soutenir que l'arrêté a été pris en méconnaissance du principe du contradictoire et des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. En tout état de cause, d'une part, conformément aux dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation citées au point 2, le constat de carence permet au préfet de disposer de plusieurs leviers d'actions qu'il peut, à discrétion, utiliser. Outre la majoration du prélèvement fiscal prévu à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation, l'arrêté de carence peut prévoir que dans certains secteurs, le représentant de l'Etat dans le département devienne compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol, pour certaines catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logement. D'autre part, en mentionnant que les secteurs dans lesquels le préfet est compétent pour délivrer les autorisations d'urbanisme, pour des constructions à usage de logement, comprennent les terrains figurant sur la liste de parcelles établie par le représentant de l'Etat dans la région, sur le fondement du 2° du II de l'article L.3211-7 précité du code général de la propriété des personnes publiques, le préfet des Bouches-du-Rhône a également suffisamment motivé l'arrêté en litige sur ce point, dès lors que ladite liste est, conformément à ces dispositions, établie notamment après avis du maire de la commune et mise à jour annuellement.

9. En troisième lieu, il résulte de l'instruction, et notamment du compte-rendu de sa séance plénière du 16 décembre 2020 versé au dossier, que le comité régional de l'habitat et de l'hébergement a été consulté. L'avis du comité a été rendu sur la base de documents de synthèse et de bilans chiffrés par commune (taux de réalisation de logements locatifs sociaux au niveau quantitatif et qualitatif), ainsi que des éléments de contexte local. Ainsi, il ne résulte pas de l'instruction que la situation particulière de la commune de Sausset-les-Pins n'aurait pas été examinée. A cet égard, il ne résulte pas des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation précitées, ni d'aucune autre disposition applicable, que le comité soit tenu, avant d'émettre son avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. La seule circonstance que le comité s'est borné dans son avis à émettre une appréciation globale sur l'ensemble des communes sans faire état d'éléments propres à la situation de la commune de Sausset-les-Pins n'est pas non plus de nature à révéler que le comité n'aurait pas examiné sa situation. Enfin, le calendrier figurant dans l'instruction ministérielle du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 ne présente pas de caractère contraignant mais est simplement indicatif. L'arrêté litigieux ayant été signé avant le 1er janvier 2021, les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ont été respectées. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par le comité régional de l'habitat et de l'hébergement doit être écarté.

10. En dernier lieu, il résulte de l'instruction qu'un bilan triennal de la commune de Sausset-les-Pins pour 2017-2019, produit par le préfet, a bien été effectué. Ce bilan, annexé au courrier du préfet adressé au maire de Sausset-les-Pins le 17 juillet 2020 sur le bilan triennal 2017-2019, procède à une analyse des résultats de la commune au regard des objectifs fixés en matière de logements sociaux. A l'issue de la réunion de la commission départementale du 9 septembre 2020, sur le fondement du I de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation, la saisine de la commission nationale solidarité et renouvellement urbain, en application des dispositions citées ci-dessus du II du même article, n'a pas été décidée. Dès lors, la commune de Sausset-les-Pins ne peut utilement soutenir que la procédure prévue par ces dispositions aurait été méconnue. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure au regard de l'avis émis par la commission nationale solidarité et renouvellement urbain doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté :

11. En premier lieu, aux termes de l'article 3 de la charte européenne de l'autonomie locale, " 1. Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques. / 2. Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux. Cette disposition ne porte pas préjudice au recours aux assemblées de citoyens, au référendum ou à toute autre forme de participation directe des citoyens là où elle est permise par la loi ".

12. La commune soutient que l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, en ce qu'il limite le pouvoir du maire dans l'exercice de sa compétence en matière de délivrance des autorisations d'urbanisme, est contraire à l'article 3 de la charte de l'autonomie locale. Toutefois, ainsi que le fait valoir le préfet, la substitution de ce dernier n'est ni générale ni absolue dès lors que ce pouvoir, qui n'intervient que dans des secteurs définis de la commune, ne porte que sur des autorisations d'utilisation et d'occupation du sol relatives à des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements. En outre, il n'a vocation à être institué que durant la phase de carence de la collectivité en cause. Il n'est donc pas incompatible avec le droit de la commune de régler et de gérer sous sa propre responsabilité et au profit de sa population une " part importante des affaires publiques ", tel que rappelé par l'article 3 précité de la charte de l'autonomie locale. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit au point 8, aucun territoire de la commune n'est concerné par le pouvoir de substitution du préfet. Par suite, ce moyen devra être écarté comme inopérant.

13. En deuxième lieu, la commune excipe de l'illégalité du décret du 28 décembre 2017 pris pour l'application du III de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation en ce qu'il aurait omis d'inclure la commune parmi celles exemptées des obligations issues de la loi solidarité et renouvellement urbain. Toutefois, d'une part, l'arrêté contesté n'a pas été pris pour l'application du décret précité. D'autre part, ce dernier ne constitue pas davantage la base légale de l'arrêté en cause. Par suite, l'exception d'illégalité du décret du 28 décembre 2017 doit être écartée.

14. En dernier lieu, la commune requérante soutient que les objectifs fixés présentent un caractère irréaliste dès lors que, dotée d'un foncier rare et cher et soumise à un programme local de l'habitat, elle supporte de nombreuses contraintes issues du plan local d'urbanisme intercommunal, les exigences en termes de logements sociaux étant en inadéquation avec les équipements publics dont la commune dispose, son offre de transports en commun étant par ailleurs inadaptée au sein d'un bassin d'emplois pauvre. Or, le préfet fait à cet égard valoir sans être contredit que les efforts de la commune ont été très insuffisants, la commune n'établissant notamment pas avoir engagé des démarches auprès de la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin que d'autres emplois réservés soient créés, ni avoir fait des démarches afin que des quotas de logements sociaux soient imposés aux programmes immobiliers. Dès lors, la commune de Sausset-les-Pins ne peut être regardée comme ayant déployé les dispositifs adéquats pour atteindre les objectifs fixés. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation devra être écarté.

En ce qui concerne le taux de majoration :

15. Il résulte de ce qui a été dit précédemment que, contrairement à ce que soutient la commune de Sausset-les-Pins, le préfet des Bouches-du-Rhône n'a, en prononçant sa carence, pas entaché d'illégalité l'arrêté en litige. La commune n'est pas donc fondée à soutenir qu'en procédant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, à la majoration du prélèvement annuel prévu par l'article L. 302-7 du même code, le préfet aurait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que le taux de majoration fixé serait disproportionné. Au demeurant, la circonstance alléguée par la commune que la décision en cause grèvera son budget, tout juste à l'équilibre en 2018 et 2019 est sans incidence sur la légalité de l'arrêté en litige. Du reste, le préfet fait à cet égard valoir sans être contredit que les finances communales ne sont obérées qu'à hauteur de 7,5 %.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par le préfet des Bouches-du-Rhône, les conclusions de la requête de la commune de Sausset-les-Pins aux fins d'annulation, de décharge et de réformation du taux de majoration doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction de la requête doivent être également rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la requérante réclame au titre des frais de justice.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Sausset-les-Pins est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Sausset-les-Pins et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 22 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lopa Dufrénot, présidente,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistées de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 mars 2024.

La rapporteure,

signé

J. Ollivaux

La présidente,

signé

M. Lopa DufrénotLe greffier,

signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,

N°2105640