Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2107574

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 22 juin 2021 sous le n° 2105538, la commune de Pelissanne, représentée par Me de Casalta-Bravo, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté du 22 décembre 2020 prononçant la carence de la commune de Pelissanne et fixant à 100 % le taux de majoration pour la période 2017-2019, au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 22 février 2021 ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer le taux de majoration du prélèvement pour le ramener à de plus justes proportions ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 22 décembre 2020 est insuffisamment motivé ;

- le constat de carence est disproportionné ;

- la sanction infligée est disproportionnée ;

- l'arrêté du 22 décembre 2020 est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur sur la qualification juridique des faits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable en raison de l'absence de production de la délibération autorisant le maire à ester en justice et, à titre subsidiaire, qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

II. Par une requête enregistrée le 26 août 2021 sous le n° 2107574, la commune de Pelissanne, représentée par Me de Casalta-Bravo, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 février 2021 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a fixé le montant du prélèvement visé à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation au titre de l'année 2021 à la somme de 450 359,74 euros, dont 225 179,87 euros de majoration résultant de l'arrêté de carence, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 27 avril 2021.

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 26 février 2021 est illégal en raison de l'illégalité de l'arrêté du 22 décembre 2020, par les mêmes moyens que ceux exposés sous le n° 2105538 ;

- l'arrêté du 26 février 2021 est entaché de défaut de motivation ;

- l'arrêté de carence et la sanction de majoration du prélèvement sont disproportionnés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir les mêmes motifs que ceux exposés sous le n° 2105538.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son Préambule ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Ollivaux,

- les conclusions de Mme Beyrend, rapporteure publique,

- et les observations de Me de Casalta-Bravo pour la commune de Pelissanne, et de M. A, pour le préfet des Bouches-du-Rhône.

Deux notes en délibéré, enregistrées le 11 mai 2023, ont été présentées pour la commune de Pelissanne.

Considérant ce qui suit :

1. Le préfet des Bouches-du-Rhône a prononcé, par arrêté du 22 décembre 2020, la carence, au regard de ses objectifs de production de logements sociaux au titre de la période triennale 2017-2019, de la commune de Pelissanne, telle que définie par l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, et a fixé le taux de majoration à appliquer au prélèvement effectué sur ses ressources fiscales à 100 %. Par un arrêté du 26 février 2021, le préfet des Bouches-du-Rhône a fixé à 225 179,87 euros la majoration du prélèvement. Par deux requêtes distinctes, la commune de Pelissanne demande au tribunal d'annuler les arrêtés du 22 décembre 2020 et du 26 février 2021.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées présentées par la commune de Pelissanne présentent à juger des questions liées et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu, par suite, de les joindre afin de statuer par un seul jugement.

Sur le cadre juridique applicable :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l'article L. 302-5 au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser en application du I de l'article L. 302-8 n'a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n'a pas été respectée, le représentant de l'Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d'engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l'engagement de la procédure et l'invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. / En tenant compte de l'importance de l'écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l'Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune () Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l'Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d'utilisation et d'occupation du sol pour des catégories de constructions ou d'aménagements à usage de logements listées dans l'arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l'année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l'article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l'ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l'article L. 302-7 au 1er janvier de l'année précédent ".

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 302-9-1-1 du même code, dans sa version applicable à l'espèce : " I. Pour les communes n'ayant pas respecté la totalité de leur objectif triennal, le représentant de l'Etat dans le département réunit une commission chargée de l'examen du respect des obligations de réalisation de logements sociaux. Cette commission, présidée par le représentant de l'Etat dans le département, est composée du maire de la commune concernée, du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière d'habitat si la commune est membre d'un tel établissement, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations et organisations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, œuvrant dans le département. / () Si la commission parvient à la conclusion que la commune ne pouvait, pour des raisons objectives, respecter son obligation triennale, elle saisit, avec l'accord du maire concerné, une commission nationale placée auprès du ministre chargé du logement. / II.- La commission nationale () entend le maire de la commune concernée ainsi que le représentant de l'Etat du département dans lequel la commune est située. / () / Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. / III. Préalablement à la signature par les représentants de l'Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l'article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu'elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d'un projet d'arrêté de carence, de l'absence de projet d'arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l'habitat et de l'hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l'Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement () ".

5. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, lorsqu'une commune n'a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus à l'article L. 302-9-1, d'apprécier si, compte tenu de l'écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l'affirmative, s'il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l'article L. 302-7, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l'article L. 302-9-1.

6. Lorsqu'une commune demande l'annulation d'un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d'une erreur d'appréciation des circonstances de l'espèce et, dans la négative, d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant.

Sur le constat de carence :

En ce qui concerne l'insuffisance de motivation :

7. D'une part, il résulte des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation que la décision constatant la carence doit être édictée par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée aux II et III de l'article L. 302-9-1-1. En l'espèce, l'arrêté du 22 décembre 2020 vise notamment le code de la construction et de l'habitation ainsi que la réunion de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 3 septembre 2020, l'avis du comité régional de l'habitat et de l'hébergement du 16 décembre 2020 et celui de la commission nationale du 17 novembre 2020 prévue au II de l'article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l'habitation. En outre, l'arrêté attaqué mentionne que la commune devait réaliser 293 logements locatifs sociaux sur la période 2017 à 2019 et que seuls soixante-et-un ont été réalisés. Il indique également qu'en tenant compte des spécificités de la commune, les mesures prises par cette dernière ont été insuffisantes pour répondre à l'accélération significative, nécessaire au regard des besoins, de la production de logements sociaux. D'autre part, le fait que la commune ait présenté des observations en réponse au courrier du préfet du 18 juin 2020 fait précisément partie de la procédure contradictoire prévue par l'alinéa 1er de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation et l'arrêté attaqué vise à cet égard d'une part le courrier d'observations du maire de la commune du 10 septembre 2020, et mentionne d'autre part dans ses motifs la prise en compte des spécificités de la commune. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté de carence doit être écarté dans toutes ses branches.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'arrêté de carence :

8. En premier lieu, il résulte de l'instruction que l'objectif global de réalisation de logements sociaux de la commune de Pelissanne pour la période triennale 2017-2019 était de 293 logements locatifs sociaux. Or, le bilan triennal de la période fait état d'une réalisation globale de soixante-et-un logements sociaux, soit un taux de réalisation de l'objectif quantitatif triennal de rattrapage de 20,82 %. La commune a réalisé dix logements sociaux financés en prêt locatif aidé d'insertion alors que l'objectif sur la période était de quatre-vingt-huit logements et a réalisé huit logements financés en prêt locatif social, alors que l'objectif était de cinquante-neuf logements. Le taux de réalisation sur les trois périodes triennales précédentes est de 34,48 % des objectifs cumulés pour ces mêmes périodes. Pour fonder le constat de carence, le préfet rappelle l'écart entre l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux de la commune et le résultat atteint pour la période en litige, constate le respect partiel du contrat de mixité sociale sur la période litigieuse et vise le compte-rendu de la commission départementale solidarité et renouvellement urbain du 3 septembre 2020, au cours de laquelle les spécificités de la commune ont bien été prises en considération, de façon détaillée, et dans lequel la commune indiquait ne plus avoir besoin de cet outil pour s'inscrire dans une démarche volontariste en termes de logements locatifs sociaux.

9. En deuxième lieu, si la commune soutient que la compétence relative à la définition de la politique relative au logement a été transférée à l'échelon intercommunal, le préfet fait valoir sans être contredit que la commune n'est couverte par aucun programme local de l'habitat. En outre, elle ne conteste pas que, pour répondre aux objectifs de mixité sociale fixés par le législateur, elle n'a pas usé du panel de dispositifs possibles, notamment le droit de préemption urbain et le conventionnement de logements dans le parc privé, procédure pour laquelle elle aurait pu solliciter et obtenir l'aide de l'Etat. Par suite, le moyen tiré du transfert de la compétence en matière de politique du logement à la métropole doit être écarté.

10. En troisième lieu, si la requérante soutient que le foncier disponible a diminué drastiquement, en raison d'une part de l'élaboration et de l'entrée en vigueur des plans de prévention des risques naturels d'inondation, qui a pour conséquence qu'une grande partie du cœur urbanisé de la commune est classée en zone rouge " risque grave d'inondation " et que l'augmentation du nombre de logements par aménagement ou rénovation y est strictement interdite, d'autre part de l'évolution des règles des plans locaux d'urbanisme, il est constant que la commune comporte à l'est et à l'ouest des secteurs à urbaniser, s'agissant desquels la requérante n'a pas fait évoluer son document d'urbanisme et n'a ni identifié des secteurs de mixité sociale, ni mobilisé des outils alternatifs tels que les opérations d'acquisition amélioration par mobilisation du droit de préemption urbain ou le conventionnement de logements dans le parc privé. Par suite, le moyen tiré de la diminution du foncier disponible doit être écarté.

11. En quatrième lieu, si la commune soutient que plusieurs recours en matière d'urbanisme ont retardé des opérations en matière de logements locatifs sociaux, le préfet fait valoir sans être contredit que le seul exemple au soutien de l'argumentation de la commune, relatif au projet " La Petite Brûlière ", qui comporte trente-huit logements sociaux, a été pour partie déjà comptabilisé au titre du précédent bilan, et que la seconde partie du projet relèvera du prochain bilan triennal. Par suite, ce moyen devra être écarté.

12. En cinquième lieu, si la commune soutient qu'elle dépend de l'initiative privée pour la réalisation de projets comportant un nombre important de logements sociaux, il est constant qu'elle n'a pas utilisé le panel des dispositifs qu'elle aurait pu utiliser. Par suite, ce moyen devra être écarté.

13. En sixième lieu, si la commune soutient que la création soudaine et massive de logements nécessite la réalisation d'équipements publics en nombre, ce qui peut être impossible à supporter dans des délais aussi courts sur les finances communales, le préfet fait valoir sans être contredit que l'objectif assigné à la commune de 293 logements locatifs sociaux représente, en prenant un ratio de trois habitants par logement, une augmentation de 879 nouveaux habitants, c'est-à-dire environ 8 % de plus que l'actuelle population de la commune. Par suite, il convient d'écarter ce moyen.

14. En septième lieu, la requérante soutient que les objectifs fixés présentent un caractère irréaliste et inatteignable et qu'elle a fait preuve de volontarisme pour atteindre les objectifs fixés, notamment via la signature de diverses conventions en 2006, en 2017 et en 2018 avec l'établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d'Azur. Toutefois, ainsi qu'il a été dit aux points précédents, la commune n'a pas usé de tout le panel d'outils à sa disposition et ces éléments avancés par la commune sont insuffisants pour remettre en cause le bien-fondé de la carence.

Sur la majoration :

15. En premier lieu, la commune de Pelissanne fait valoir que l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, l'arrêté litigieux vise l'arrêté du 22 décembre 2020 constatant la carence, précise la base légale de calcul du montant avec la mention des dispositions pertinentes du code de la construction et de l'habitation et indique que ce calcul est effectué sur la base de l'inventaire des logements sociaux sur le territoire de la commune au 1er janvier 2020. Ces considérations de droit et de fait sont de nature à renseigner suffisamment la commune sur la teneur et le fondement de l'arrêté en cause. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté attaqué doit être écarté.

16. En deuxième lieu, il résulte en l'espèce de ce qui a été dit précédemment que, contrairement à ce que soutient la commune de Pelissanne, le préfet des Bouches-du-Rhône n'a, en prononçant sa carence, pas commis d'illégalité. Dès lors, la commune n'est pas fondée à soutenir qu'en procédant, sur le fondement des dispositions de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, à une majoration du prélèvement annuel prévu par l'article L. 302-7 du même code, le préfet aurait entaché l'arrêté en litige d'erreur d'appréciation. Par suite, le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 22 décembre 2020 doit être écarté.

17. En troisième lieu, la commune soutient que la procédure de constat de carence est une faculté et non une obligation et la majoration doit tenir compte des projets de logements sociaux en cours de réalisation. Toutefois, le préfet fait valoir sans être contredit que les opérations mentionnées par la commune ont bien été prises en considération. Ainsi, le projet de résidence " Le Kost " a été comptabilisé dans le cadre du bilan triennal 2014-2016 et les projets " Le Mazet ", " Aquarelle " et " Les Viougues " seront comptabilisés au titre du bilan triennal 2020-2022. Par suite, le moyen tiré de l'absence de prise en compte des projets en cours de réalisation doit être écarté.

18. En quatrième lieu, la commune de Pelissanne soutient qu'en fixant par arrêté du 26 février 2021 le montant du prélèvement résultant de l'arrêté de carence du 22 décembre 2020 à 450 359,74 euros dont 225 179,87 euros de majoration, le montant du prélèvement est disproportionné. Cependant, comme il a été dit précédemment, si le préfet des Bouches-du-Rhône a bien pris en compte les difficultés objectives de la commune, notamment la raréfaction du foncier disponible, il a néanmoins constaté l'absence de mesures suffisantes de la commune, malgré les efforts mis en œuvre par cette dernière, pour atteindre les objectifs de réalisation de logements sociaux lors du présent bilan triennal. Dès lors, le préfet a pu à bon droit mettre en œuvre les dispositions précitées de l'article L. 302-9-1. Par suite, s'agissant de la période litigieuse 2017-2019, eu égard au taux de réalisation insuffisant de logements sociaux, la sanction de majoration de 100 % infligée à la commune de Pelissanne, ne présente pas de caractère disproportionné. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de réformer le taux de majoration du prélèvement retenu.

19. En cinquième et dernier lieu, si le principe de nécessité des peines découlant de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 implique qu'une sanction administrative ayant le caractère d'une punition ne puisse être appliquée que si l'autorité compétente la prononce expressément en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce, l'office du juge en matière de carence de logements sociaux est précisément d'apprécier si, compte tenu des circonstances de l'espèce, la majoration retenue qui a le caractère d'une sanction est proportionnée à la gravité de la carence et d'en réformer, le cas échéant, le montant. Par suite, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, le moyen tiré de l'absence d'individualisation du taux de majoration du prélèvement doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation, de réformation et de décharge des requêtes de la commune de Pelissanne doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense. Par voie de conséquence, ses conclusions relatives aux frais de l'instance doivent être également rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la commune de Pelissanne sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Pelissanne et au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Laso, président,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère.

Assistés de Mme Serbellone, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

J. Ollivaux

Le président,

Signé

J.-M. Laso

La greffière,

Signé

A. Serbellone

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, et à tous les commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière

N° 2105538 - 2107574