Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2109086

Vu la procédure suivante :

Par ordonnance n°456779 du 15 octobre 2021, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué au tribunal administratif de Marseille, en application de l'article R. 351-8 du code de justice administrative, le jugement de la requête introduite par M. B C devant le tribunal administratif de Toulon.

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 29 juin 2021, 25 janvier et 5 septembre 2023, M. C, initialement représenté par Me Dragone, demande dans le dernier état de ses écritures au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté non daté, notifié le 15 avril 2021, par lequel le président du conseil départemental du Var a prononcé son exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an assortie d'une période de sursis de six mois, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 20 avril 2021 ;

2°) d'enjoindre au département du Var de le rétablir dans ses droits, notamment à l'avancement et à la retraite et dans ses droits sociaux, et d'effacer l'inscription de toute mention de la sanction annulée dans son dossier, dans un délai d'un mois suivant la notification de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du département du Var une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris à la suite d'une procédure irrégulière en raison de l'irrégularité de l'avis rendu par le conseil de discipline ;

- les raisons pour lesquelles la séance du conseil de discipline initialement fixée a été reportée n'ont pas été évoquées et ne figurent pas dans l'avis ;

- la parole ne lui a pas été donnée en dernier lors de la séance de ce conseil ;

- l'avis ne comporte pas les mentions permettant de garantir que les dispositions des articles 1 à 10 du décret du 18 septembre 1989 ont été respectées ;

- ses observations n'ont pas été lues par le président du conseil de discipline ni portées dans l'avis rendu ;

- le secrétaire du conseil de discipline n'était pas impartial ni l'instigateur de la procédure disciplinaire, et un représentant de la collectivité était présent lors de la séance ;

- les pièces de son dossier n'étaient pas numérotées ni classées sans discontinuité, son dossier était incomplet et il n'a pas eu accès aux témoignages écrits recueillis par l'administration à l'occasion de l'enquête administrative ;

- l'arrêté contesté est insuffisamment motivé ;

- les faits qui lui sont reprochés ne sont pas fondés,

- la sanction est disproportionnée ;

- l'arrêté est entaché de détournement de procédure dès lors qu'il a été sanctionné pour avoir dénoncé une situation de harcèlement moral.

Par trois mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet 2022, 27 juin et 22 septembre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le département du Var, représenté par Me Laridan, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 6 300 euros soit mise à la charge de M. C sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'autorité de la chose jugée attaché au jugement du tribunal administratif de Toulon n°1802165 du 7 janvier 2021, devenu définitif, s'oppose à ce que le requérant puisse utilement invoquer à nouveau des moyens de légalité externe et interne identiques contre la nouvelle sanction notifiée le 15 avril 2021 ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 3 juillet 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hétier-Noël, rapporteure,

- les conclusions de Mme Sarac-Deleigne, rapporteure publique,

- les déclarations de Mme C,

- et les observations de Me Laridan, représentant le conseil départemental des Bouches-du-Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. M. B C, agent de maîtrise principal, exerce ses fonctions au sein du département du Var depuis 1998. Après avoir recueilli l'avis du conseil de discipline, le président du conseil départemental du Var lui a infligé par arrêté du 30 juillet 2018 une sanction d'exclusion temporaire de fonctions de deux ans. Par un jugement du 7 janvier 2021, le tribunal administratif de Toulon saisi par M. C, après avoir relevé que les agissements reprochés à celui-ci étaient de nature à justifier une sanction disciplinaire, a considéré que la sanction d'exclusion pour une durée de deux ans infligée à l'intéressé n'était pas proportionnée à la gravité de ses agissements et a annulé pour ce motif l'arrêté du 30 juillet 2018. L'appel formé par M. C contre ce jugement a été rejeté pour irrecevabilité par la cour administrative d'appel de Marseille le 11 février 2021 dès lors que l'intéressé avait obtenu entière satisfaction devant le tribunal administratif. Par un nouvel arrêté non daté et notifié le 15 avril 2021, le président du conseil départemental du Var a infligé à M. C, en se fondant sur la procédure disciplinaire antérieure, une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an assortie d'une période de sursis de six mois. M. C a formé un recours gracieux contre cet arrêté le 20 avril 2021 resté sans réponse. Il demande au tribunal d'annuler l'arrêté notifié le 15 avril 2021 ainsi que la décision implicite de rejet née du silence de l'administration sur son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté notifié le 15 avril 2021 :

En ce qui concerne l'invocation par le département du Var de l'autorité de la chose jugée :

2. Si, par un jugement n° 1802165, 1803053 du 7 janvier 2021 devenu définitif, le tribunal administratif de Toulon a annulé, ainsi qu'il a été dit au point précédent, une précédente sanction d'exclusion de fonctions pour une durée de deux ans prononcée à l'égard de M. C le 30 juillet 2018 en raison de son caractère disproportionné, l'autorité de la chose jugée qui s'attache au dispositif de ce jugement et aux motifs qui en sont le support nécessaire ne saurait faire obstacle à ce que M. C invoque utilement, dans la présente instance, des moyens de légalité tant externe qu'interne à l'encontre de la nouvelle sanction d'exclusion de fonctions d'une durée d'un an assortie d'un sursis de six mois qui lui a été notifiée le 15 avril 2021 sur la base de plusieurs griefs, qui constitue un acte administratif distinct pris à la suite d'une nouvelle appréciation des faits par le président du conseil départemental. Dès lors, le département du Var ne peut se prévaloir utilement en défense de l'autorité de la chose jugée par le tribunal administratif de Toulon à cet égard.

En ce qui concerne la régularité de la procédure disciplinaire :

3. En premier lieu, le report de la séance du conseil de discipline initialement fixée au 12 février 2018 est intervenu, selon le requérant, à la suite d'accusations graves portées Mme Kharoyan, secrétaire du conseil de discipline, qui l'aurait présenté aux membres du conseil comme un " terroriste ". Toutefois, en l'absence de tout élément de nature à établir ses allégations et alors qu'il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que les membres du conseil de discipline auraient été informés des raisons de ce report, le requérant ne saurait utilement soutenir que l'absence d'évocation en séance des circonstances de ce report aurait exercé une influence sur le sens de l'avis rendu par le conseil de discipline. Par ailleurs, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au président du conseil de discipline de faire mention des raisons de ce report lors de la séance, ni n'exigeait que ces raisons soient indiquées dans l'avis du conseil de discipline.

4. En deuxième lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " () Les parties ou, le cas échéant, leurs conseils peuvent, à tout moment de la séance, demander au président l'autorisation d'intervenir afin de présenter des observations orales ; ils doivent être invités à présenter d'ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer ". La règle ainsi posée participe de la garantie selon laquelle le fonctionnaire doit être mis à même de répondre à chaque imputation soulevée à son encontre.

5. A supposer que M. C n'ait pas été formellement invité à présenter d'ultimes observations à la fin de la séance du conseil de discipline du 27 mars 2021, cette seule circonstance n'entache pas d'irrégularité l'avis du conseil dès lors qu'il n'est ni établi ni même allégué que l'intéressé a été privé de la possibilité de s'exprimer avant le terme de la séance alors qu'il l'avait demandé ou qu'il n'a pas été mis à même de répondre à chaque imputation soulevée à son encontre avant de quitter la séance pour que le délibéré commence.

6. En troisième lieu, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que figurent dans l'avis du conseil de discipline les noms et qualités des membres de celui-ci, une feuille d'émargement comportant ces mentions et produite dans l'instance ayant par ailleurs été signée, ni le nom des personnes ayant été entendues comme témoins pendant la séance du conseil de discipline. Le moyen tiré de ce que l'arrêté contesté serait entaché d'un vice de procédure de nature à entraîner son annulation en raison d'omissions de l'avis sur ces points doit donc être écarté.

7. En quatrième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 9 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le rapport établi par l'autorité territoriale et les observations écrites éventuellement présentées par le fonctionnaire sont lus en séance ".

8. Ces dispositions n'imposent pas que les observations écrites du fonctionnaire convoqué devant le conseil de discipline soient lues en séance par une autre personne que lui-même ou son conseil. Il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est d'ailleurs nullement allégué que M. C ou son conseil auraient été empêchés de procéder, en séance, à la lecture, intégrale ou partielle, de ces observations écrites. Il n'est, en outre, pas davantage contesté que le requérant et son conseil ont pu formuler en séance toutes les observations jugées utiles, notamment pour développer leur argumentation écrite, dans le respect des droits de la défense. Par ailleurs, et contrairement à ce qu'affirme le requérant, il ressort des courriers électroniques versés au dossier et notamment du courrier électronique du 24 mars 2018 que les membres du conseil de discipline ont été destinataires de son mémoire en défense ainsi que de son mémoire ampliatif et responsif communiqué avant la séance du 27 mars 2018. M. C n'est dès lors pas fondé à soutenir que le principe des droits de la défense aurait été méconnu ni qu'un vice de procédure entacherait l'avis du conseil de discipline à cet égard.

9. En cinquième lieu, les circonstances que Mme Kharoyan, secrétaire du conseil de discipline, aurait en sa qualité de référente juridique au sein de la direction des ressources humaines du département du Var assisté le directeur des ressources humaines dans différentes démarches lors du traitement du dossier de M. C, et qu'elle serait intervenue en cours de séance pour répondre à une question relative à la transmission de documents ou pour mettre fin à une discussion entre le président du conseil de discipline et M. C hors de la présence des autres membres du conseil de discipline au cours d'une pause, ne sont pas de nature à elles seules à révéler un défaut d'impartialité du conseil de discipline, alors qu'il ne ressort d'ailleurs pas des pièces du dossier et il n'est pas même allégué que Mme Kharoyan aurait pris part aux débats ou aux votes. Enfin, si la cour administrative d'appel de Marseille a annulé, par un arrêt n° 21MA00887 du 10 novembre 2022, une décision du président du conseil départemental du Var du 29 novembre 2017 refusant d'accorder à M. C le bénéfice de la protection fonctionnelle au motif que cette décision avait été signée par le directeur des ressources humaines de la collectivité dont le comportement était mis en cause par le requérant à l'appui de sa demande, ce fait, alors même que le directeur des ressources humaines a engagé dans le cadre de ses fonctions la procédure disciplinaire en litige, n'est pas davantage de nature à révéler une partialité des membres du conseil de discipline à l'égard du requérant.

10. En sixième lieu, aux termes de l'article 3 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " Le conseil de discipline est convoqué par son président. L'autorité investie du pouvoir disciplinaire ne peut siéger. () ". L'article 7 du même décret précise que " L'autorité territoriale est convoquée dans les formes prévues à l'article 6. Elle dispose des mêmes droits que le fonctionnaire poursuivi ".

11. La seule présence de M. A, cadre du service des ressources humaines, en sa qualité de représentant de l'autorité territoriale lors de la séance du conseil de discipline n'est pas de nature à entacher la procédure suivie d'irrégularité dès lors que si l'article 3 précité du décret du 18 septembre 1989 interdit à l'autorité investie du pouvoir disciplinaire de siéger au conseil de discipline, il résulte de l'article 7 également précité que cette autorité dispose du droit d'être présente et représentée lors de la séance. Il n'est pas par ailleurs établi que M. A ait participé au délibéré ni qu'il ait manifesté une quelconque animosité personnelle à l'égard de M. C lors de la séance du conseil de discipline.

12. En septième lieu, aux termes de l'article 18 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Le dossier du fonctionnaire doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux, " L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. Les pièces du dossier et les documents annexés doivent être numérotés ".

13. La circonstance que les pièces du dossier du requérant n'étaient pas classées et numérotées sans discontinuité n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la procédure disciplinaire dès lors qu'il n'est ni établi ni même allégué qu'une pièce pouvant avoir une influence sur le cours de cette procédure aurait été soustraite du dossier avant sa communication à l'intéressé. Si, par ailleurs, le requérant allègue que le dossier dont il a pu prendre connaissance était incomplet en ce qu'il contenait des éléments erronés comme sa fiche d'évaluation de 2016 et ne contenait pas certains éléments médicaux le concernant ainsi que les fiches de notation de 2012 à 2014 notamment, il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction intervenue à son encontre ait été prise au vu de pièces autres que celles figurant au dossier dont il a pris connaissance, M. C ayant par ailleurs été en mesure dans ses observations écrites, produites avant la prise de la sanction litigieuse par l'autorité territoriale, de contester les contenus des pièces de ce dossier et de produire ou faire état des éléments qu'il considérait le cas échéant comme manquants. En outre, M. C ne saurait utilement reprocher l'absence de communication des procès-verbaux d'audition de l'enquête réalisée par l'inspection générale des services dès lors qu'il ne ressort d'aucune des pièces du dossier que de tels procès-verbaux aient été établis. Enfin, le requérant ne peut utilement demander que le rapport établi par l'inspection générale des services soit écarté des débats au motif de son absence d'impartialité, dès lors qu'un tel rapport fait partie des pièces qui doivent normalement être communiquées à l'agent mis en cause au titre de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 et que, dans la procédure disciplinaire qui s'ensuit, il constitue une pièce du dossier produit par l'administration, pièce qui a été soumise au débat contradictoire et dont il appartient en toute hypothèse à la juridiction d'apprécier la valeur probante.

14. Il résulte de ce qui a été dit aux points 2 à 13 que M. C n'est pas fondé à soutenir que la sanction disciplinaire contestée a été prise au terme d'une procédure irrégulière.

En ce qui concerne la motivation de l'arrêté notifié le 15 avril 2021 :

15. Aux termes de l'article L. 211-2 2° du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 2° Infligent une sanction ;() ".

16. Il résulte des termes mêmes de la décision attaquée que cette dernière comporte les motifs de droit et de fait qui ont présidé à son adoption, permettant notamment à M. C de connaitre les motifs de la sanction infligée. Par ailleurs, une sanction disciplinaire est suffisamment motivée lorsqu'elle mentionne des faits précis identifiables, alors même qu'elle n'en indiquerait pas dans le détail toutes les dates. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de la décision attaquée doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de l'arrêté notifié le 15 avril 2021 :

17. En premier lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire () ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

18. Pour les raisons qui ont été précédemment indiquées au point 2, si le tribunal administratif de Toulon a annulé par jugement du 7 janvier 2021 une précédente sanction disciplinaire d'exclusion d'une durée de deux ans visant M. C en raison de son caractère disproportionné après avoir constaté que certains des griefs reprochés à l'intéressé étaient établis et de nature à justifier une sanction, l'autorité de la chose jugée qui s'attache à cette décision juridictionnelle ne fait pas obstacle à ce que soit notamment analysé le moyen tiré de l'inexactitude matérielle des faits soulevé par M. C à l'encontre de la décision de sanction distincte qui lui a été notifiée le 15 avril 2021.

19. Pour prononcer la sanction contestée d'exclusion temporaire de fonctions d'un an assortie d'un sursis de six mois, le président du conseil départemental du Var s'est fondé sur les motifs tirés de ce que, d'une part, M. C a déstabilisé l'ambiance de travail dans son pôle depuis avril 2015 et perturbé le bon fonctionnement du service, en contestant de manière systématique et répétée sa situation administrative sur les trois postes qu'il a occupés, générant une incompréhension et un mécontentement des agents et que, d'autre part, l'intéressé a adopté un comportement de désobéissance hiérarchique en refusant de poursuivre ses missions dans les semaines suivant ses prises de postes et en adoptant des postures d'opposition à l'égard de ses supérieurs hiérarchiques directs.

20. Il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de l'inspection générale des services, sans que cela soit utilement contesté, que le requérant a occupé trois postes successifs au sein de la direction des pôles techniques depuis avril 2015 sans qu'aucun n'ait paru répondre à ses attentes, que quelques semaines seulement après la prise de poste, sous prétexte d'un défaut de précision de ses fiches de poste ou d'une insuffisance de formation ou de soutien de sa hiérarchie et de ses collègues, qui ne sont au demeurant pas établis, M. C a adressé d'innombrables courriers à sa hiérarchie contestant les conditions matérielles de ses affectations et dénonçant les missions qui lui ont été confiées comme étant en inadéquation avec son grade ou ses attentes, et que ses nombreuses exigences et doléances ont créé un climat de tension et des crispations dans les services qui l'ont accueilli, au point notamment qu'une pétition demandant son départ a été déposée auprès du directeur du pôle. Par ailleurs, le refus d'obéissance et le manque de déférence envers sa hiérarchie résultent des écrits même du requérant ainsi que de son refus d'achever son travail sur les deux chantiers qui lui avaient été confiés en juin 2016 dans le cadre de son deuxième poste et de sa carence à accomplir les missions de surveillance des ouvrages d'art et les tournées de surveillance active du réseau routier qui lui avaient été confiés dans le cadre de son troisième poste. Contrairement à ce que soutient M. C, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'absence d'exécution de ces missions serait consécutive à une privation de ses activités par sa hiérarchie. Ni les évaluations du requérant antérieures à la période considérée, ni les attestations de certains de ses collègues en sa faveur, ni les allégations d'isolement et de mise à l'écart de M. C ne sont de nature à remettre en cause la matérialité des faits reprochés. Ainsi le comportement revendicatif de M. C, le refus d'exercer ses missions, les nombreuses critiques formulées par le requérant ont constitué un manquement à son devoir d'obéissance et de réserve et sont de nature à eux seuls à justifier une sanction disciplinaire. Eu égard à la nature des manquements reprochés à l'intéressé et des fonctions qu'il exerçait, la sanction d'exclusion temporaire de fonctions d'une durée d'un an assortie d'une période de sursis de six mois prononcée à son égard n'apparaît pas disproportionnée. Par suite, le président du département du Var n'a pas entaché l'arrêté contesté d'erreur d'appréciation.

21. En second lieu, le requérant ne saurait utilement soutenir que la sanction en litige lui a été illégalement infligée pour avoir dénoncé les faits de harcèlement moral qu'il aurait subi dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que la sanction aurait été prononcée pour des motifs autres que les griefs retenus à son encontre, lesquels sont matériellement établis comme il a été dit précédemment. Par suite, le moyen tiré du détournement de procédure doit être écarté.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par M. C à fin d'annulation de l'arrêté du président du conseil départemental du Var notifié le 15 avril 2021 lui infligeant une sanction disciplinaire doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles tendant à l''annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 20 avril 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

23. La présente décision, qui rejette les conclusions de la requête aux fins d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. C doivent être également rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Var, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Var et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera au département du Var une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et au département du Var.

Délibéré après l'audience du 1er février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Fabre, première conseillère,

Mme Hétier-Noël, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2024.

La rapporteure,

signé

C. Hétier-Noël

La présidente,

signé

M-L. Hameline

La greffière,

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2109086