Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2201112

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 8 février 2022, 12 octobre 2023 et 4 février 2024, M. A B, représenté par Me Gouard-Robert, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Lambesc a refusé de procéder à la requalification de ses contrats conclus du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 en qualité de professeur de musique vacataire en contrats à durée déterminée à la suite de sa demande du 8 octobre 2021 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Lambesc de procéder à la requalification de ses contrats conclus du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 en contrats à durée déterminée, de lui verser les indemnités dues en raison de cette nouvelle qualification, notamment les indemnités de résidence et de congés payés et de régulariser ses cotisations de retraite ;

3°) de condamner la commune de Lambesc à lui verser la somme de 541 030,80 euros en réparation des préjudices qu'il estime avoir subis ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Lambesc la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- compte tenu du caractère permanent de son emploi et de la circonstance que l'administration a fait appel à lui de manière constante depuis le 1er septembre 1986, la décision implicite de rejet qui a été opposée à sa demande de requalification est illégale ;

- l'administration a commis une faute en s'abstenant de requalifier ses vacations en contrats à durée déterminée ;

- ses cotisations de retraite doivent être régularisées ;

- il aurait dû être rémunéré conformément au cadre d'emploi des professeurs territoriaux d'enseignement artistique à l'échelon 9 et doit, par suite, être indemnisé à hauteur de 734,65 euros par mois sur 35 ans, soit une indemnisation de 308 553 euros ;

- s'il doit être tenu compte de la limitation horaire à 115 %, soit 18,4 heures hebdomadaires pour un professeur de musique, il est alors fondé à solliciter auprès de la commune de Lambesc, ayant été rémunéré à hauteur de 12 heures hebdomadaires par la commune de Salon-de-Provence, une régularisation de 6,4 heures par semaine à un taux horaire de 41 euros bruts, soit la différence entre le taux horaire de 63,38 euros bruts tel qu'il résulte de la grille indiciaire de directeur d'établissement territorial d'enseignement artistique au 10ème échelon et le taux de 22,38 euros qui correspond à la vacation qui lui a été rémunérée, soit 13 644 euros par an durant quasiment 36 ans, soit 491 030,80 euros bruts ;

- il est fondé à solliciter l'octroi de l'indemnité de résidence et des autres indemnités qu'il aurait dû percevoir s'il avait été employé en contrat à durée déterminée, notamment l'indemnité de mobilité, ainsi que l'octroi de congés payés sur 36 ans dès lors qu'il n'a été rémunéré qu'à hauteur de 32 semaines par an ;

- il doit être indemnisé à hauteur de 50 000 euros pour le préjudice moral qu'il a subi en raison de la précarité de son statut, de l'extrême faiblesse de sa rémunération horaire et du mépris avec lequel l'administration le traite désormais.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 juin et 13 novembre 2023, la commune de Lambesc, représentée par Me Parracone, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- s'agissant de la demande d'annulation, les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés, ses contrats de vacation étant entachés d'une fraude et d'un défaut de base légale dès lors qu'il s'est abstenu de l'informer de ce qu'il était employé par la commune de Salon-de-Provence en tant qu'agent public titulaire depuis 1982 et de ce qu'il a également travaillé pour la commune de Saint-Cannat, depuis 1997, et pour différentes associations ;

- s'agissant des conclusions indemnitaires, M. B n'ayant formulé aucune demande chiffrée au sujet de sa rémunération dans son recours préalable, sa demande indemnitaire présentée à ce titre est irrecevable ;

- il a commis une faute exonératoire de responsabilité car il n'a jamais sollicité de la commune de Salon-de-Provence l'autorisation d'exercer une activité accessoire hormis pour l'année scolaire 1997-1998 alors que, de surcroît, l'article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 prévoit le reversement des salaires et traitements perçus par les agents en méconnaissance des règles relatives au cumul d'emploi ;

- dans l'hypothèse d'un cumul d'emplois autorisé, la durée totale du service ne doit pas excéder de plus de 15 % celle afférente à un emploi à temps complet qui est de 16 heures hebdomadaires pour les professeurs d'enseignement artistique ;

- la rémunération des agents contractuels est fixée librement par l'autorité administrative en fonction des critères énumérés par l'article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- l'indemnité de résidence sur la zone de Lambesc est de 0 % du traitement brut ;

- le préjudice moral n'est pas démontré alors que, par ailleurs, le requérant est à l'origine de cette situation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret-loi du 29 octobre 1936 ;

- le décret n° 91-298 du 20 mars 1991 ;

- le décret n° 91-857 du 2 septembre 1991 ;

- le décret n°2007-658 du 2 mai 2007 ;

- le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 ;

- le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Forest,

- les conclusions de M. Garron, rapporteur public,

- et les observations de Me Gouard-Robert, représentant M. B, et de Me Parracone, représentant la commune de Lambesc.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Lambesc a été enregistrée le 3 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a été recruté en qualité d'agent vacataire du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 par la commune de Lambesc, par des arrêtés successifs, renouvelés chaque année, pour exercer les fonctions de professeur de musique au sein de l'école municipale. Par courrier du 8 octobre 2021, il a sollicité du maire de Lambesc, d'une part, la requalification de ses contrats depuis le 1er septembre 1986 en contrats à durée déterminée et, d'autre part, la réparation des préjudices qu'il estime avoir subis du fait de son maintien illégal dans le statut de vacataire. M. B demande l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande de requalification et la condamnation de la commune de Lambesc à lui verser la somme totale de 541 030,80 euros en réparation de ses préjudices financier et moral. Il demande également à ce qu'il soit enjoint à la commune de procéder à la requalification de ses contrats conclus du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 en contrats à durée déterminée, de lui verser les indemnités dues en raison de cette nouvelle qualification et de régulariser ses cotisations de retraite.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 3 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, alors en vigueur : " Sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont () occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut. ". Aux termes de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, alors en vigueur : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : 2° Lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté dans les conditions prévues par la présente loi () ".

3. Un agent vacataire a droit à la requalification de son contrat en contrat d'agent non titulaire s'il a occupé de manière continue un emploi à caractère permanent correspondant à un besoin permanent de la collectivité.

4. Il est constant que M. B a été recruté à compter du 1er septembre 1986, par arrêtés successifs, pour assurer des vacations de professeur de musique et assurer la direction de l'école municipale de musique de Lambesc, entre octobre et juin, ou entre octobre et juillet de chaque année. Il ressort des pièces du dossier que le requérant a effectué entre 50 et 160 heures mensuelles pour les mois travaillés du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022, que ses engagements ont été renouvelés à l'occasion de chaque nouvelle année scolaire et que ses missions n'ont pas varié. M. B a donc assuré durant 36 ans des enseignements de musique au sein de l'école municipale de musique de la commune ainsi que des fonctions de direction.

5. La commune de Lambesc fait valoir que cet emploi a été obtenu par fraude dès lors que M. B lui a dissimulé l'activité principale qu'il exerçait, au cours de la même période, au sein du conservatoire municipal de musique de la commune de Salon-de-Provence, et se prévaut de ce que les contrats du requérant devraient, en conséquence de cette fraude, être réputés nuls et non avenus, pour être regardés comme inexistants et ne produire aucun effet. Toutefois, à supposer que le requérant se soit volontairement abstenu d'informer la commune de Lambesc de ce qu'il était employé en qualité d'agent titulaire par une autre collectivité, cette circonstance n'est pas d'une gravité telle qu'elle entacherait d'inexistence ses engagements par la commune de Lambesc.

6. Dans ces conditions, eu égard à la durée et à la constance de ses missions, M. B doit être regardé comme un agent non titulaire occupant un emploi à caractère permanent, régi par les dispositions de l'article 3-3 de la loi du 26 janvier 1984, citées au point 2, et du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. Il est dès lors fondé à demander l'annulation de la décision de rejet née du silence gardé par la commune de Lambesc sur sa demande de requalification de ses contrats de vacataire présentée le 8 octobre 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

7. Eu égard au motif de l'annulation prononcée, le présent jugement implique nécessairement la transformation rétroactive du statut de M. B en agent contractuel pour chacune des périodes travaillées entre le 1er septembre 1986 et le 30 juin 2022. Il y a ainsi lieu d'enjoindre à la commune de Lambesc d'y procéder dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée par la commune de Lambesc :

8. M. B, qui n'avait pas à chiffrer séparément chaque poste de préjudice a, dans sa requête, enregistrée le 8 février 2022, chiffré sa demande indemnitaire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l'absence de chiffrage de la demande indemnitaire de M. B doit être écartée.

En ce qui concerne la responsabilité :

9. Compte tenu de ce qui a été exposé au point 6, M. B a droit à la réparation des préjudices directement liés à l'illégalité commise par la commune de Lambesc.

10. Toutefois, aux termes de l'article 7 du décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions, en vigueur jusqu'au 1er juillet 2007 : " Nul ne peut exercer simultanément plusieurs emplois rémunérés sur les budgets des collectivités visées par l'article 1er. Est considéré comme emploi pour l'application des règles posées au présent titre, toute fonction qui, en raison de son importance, suffirait à occuper normalement à elle seule l'activité d'un agent et dont la rémunération, quelle que soit sa dénomination, constituerait à raison de sa quotité un traitement normal pour ledit agent. () Il ne pourra être dérogé qu'à titre exceptionnel aux dispositions qui précèdent. Les cumuls autorisés auront une durée limitée, ne devront pas porter sur plus de deux emplois et ne devront en aucun cas préjudicier à l'exercice de la fonction principale () ". Aux termes de l'article 4 du décret du 2 mai 2007 relatif au cumul d'activités des fonctionnaires, des agents non titulaires de droit public et des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, en vigueur jusqu'au 1er février 2017 : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée aux articles 2 et 3 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé () ". Aux termes de l'article 7 du décret du 27 janvier 2017 relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique, dans sa version en vigueur jusqu'au 30 janvier 2020 : " Le cumul d'une activité exercée à titre accessoire mentionnée à l'article 6 avec une activité exercée à titre principal est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé. ". Aux termes de l'article 10 du décret du 30 janvier 2020 relatif aux contrôles déontologiques dans la fonction publique, en vigueur jusqu'au 1er février 2025 : " Sous réserve des interdictions prévues aux 2° à 4° du I de l'article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983 susvisée et de celles prévues par le présent décret, l'agent peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à cumuler une activité accessoire avec ses fonctions. Cette activité ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l'indépendance ou à la neutralité du service ni placer l'intéressé en situation de méconnaître l'article 432-12 du code pénal. Cette activité peut être exercée auprès d'une personne publique ou privée. Un même agent peut être autorisé à exercer plusieurs activités accessoires ".

11. Il résulte de ces dispositions que, contrairement à ce que soutient M. B, le cumul d'activités par un agent public est subordonné à la délivrance d'une autorisation par l'autorité dont relève l'agent intéressé depuis au moins 1936.

12. Il résulte de l'instruction que M B, qui est employé comme professeur d'enseignement artistique par la commune de Salon-de-Provence en tant qu'agent public titulaire pour une quotité de travail de 75 % d'un temps complet depuis 1982, ne justifie pas avoir été autorisé par le maire de cette commune, qui pouvait s'y opposer, à cumuler son activité d'agent titulaire au sein des services de cette commune avec celle qu'il a exercée à l'école municipale de musique de Lambesc, à l'exception de l'année scolaire 1997-1998. Il a, ce faisant, commis une faute de nature à exonérer partiellement la commune de Lambesc de sa responsabilité. Par suite et dès lors que les préjudices financier et moral qu'il a subis découlent non seulement de l'illégalité commise par la commune de Lambesc mais aussi de la situation irrégulière de cumul dans laquelle il se trouvait au regard des dispositions précitées, il y a lieu de laisser à M. B la charge de 50 % des préjudices qu'il a subis pour les années au titre desquelles il ne disposait pas d'une autorisation de cumul d'activités, soit de septembre 1986 à juin 1997 et de septembre 1998 à juin 2022. Les préjudices subis à l'occasion de l'année scolaire 1997-1998 doivent en revanche être indemnisés intégralement.

En ce qui concerne les préjudices :

S'agissant du préjudice financier :

13. Il appartient à l'autorité territoriale qui recrute un agent non titulaire pour occuper un emploi vacant de fixer, au cas par cas, sous le contrôle du juge, la rémunération de cet agent en prenant en compte principalement la rémunération accordée à l'agent titulaire occupant normalement cet emploi et, à titre accessoire, d'autres éléments tels que la nature des fonctions exercées, le niveau de diplôme et l'expérience professionnelle de l'agent non titulaire recruté.

14. En outre, aux termes de l'article 2 du décret du 2 septembre 1991 portant statut particulier du cadre d'emplois des professeurs d'enseignement artistique (musique, danse, art dramatique, arts plastiques) : " () Les professeurs d'enseignement artistique assurent un enseignement hebdomadaire de seize heures () ". Et aux termes de l'article 8 du décret du 20 mars 1991 : " Un fonctionnaire ne peut occuper un ou plusieurs emplois permanents à temps non complet que si la durée totale de service qui en résulte n'excède pas de plus de 15 p. 100 celle afférente à un emploi à temps complet ".

15. Si M. B soutient que son emploi correspond au grade de directeur d'établissement territorial d'enseignement artistique, il résulte de l'instruction qu'il donne des cours de piano et de trompette et qu'il assure la direction, non d'une école nationale ou d'un conservatoire à rayonnement régional ou départemental, mais de l'école municipale de musique de Lambesc. Son emploi correspond par suite à celui d'un professeur d'enseignement artistique, ce qui n'est au demeurant pas contesté par la commune de Lambesc.

16. Si la commune de Lambesc fait valoir que M. B n'a subi aucun préjudice financier compte tenu de sa rémunération horaire, il résulte de l'instruction que cette rémunération était inférieure à celle à laquelle celui-ci pouvait prétendre compte tenu des fonctions exercées. Il y a lieu, dès lors, de condamner la commune de Lambesc à verser à M. B, en tenant compte du partage de responsabilité de 50 % de septembre 1986 à juin 1997 et de septembre 1998 à juin 2022, la somme correspondant au différentiel entre la rémunération que celui-ci a perçue et celle qu'il aurait dû percevoir, calculée sur la base de l'indice de rémunération correspondant au premier échelon de la grille indiciaire des professeurs d'enseignement artistique de classe normale, et au prorata des heures effectuées, sur la période en cause, soit du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 dans la limite, en application des dispositions citées au point 14, du montant des rémunérations correspondant à une durée totale de service de 18 heures 24, laquelle intègre 12 heures de travail hebdomadaires effectuées en tant qu'agent public titulaire de la commune de Salon-de-Provence, et, en conséquence, 6 h 24 maximum par semaine à prendre en compte au titre de la commune de Lambesc, étant précisé que les heures de travail qui ont pu, le cas échéant être effectuées par l'intéressé par ailleurs, dont il ne résulte pas de l'instruction qu'il s'agisse d'emplois permanents, n'ont pas à être prises en compte.

17. En outre, en application des dispositions combinées de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 et de l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983, les agents non titulaires des collectivités territoriales occupant un emploi permanent ont également droit à une indemnité de résidence, le cas échéant au supplément familial de traitement ainsi qu'aux indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire, indemnité de congés payés notamment.

18. La transformation rétroactive du statut de M. B en agent contractuel pour chacune des périodes travaillées du 1er septembre 1986 au 30 juin 2022 implique que la commune de Lambesc lui verse également les primes et indemnités auxquelles celui-ci aurait eu droit en cette qualité et régularise le montant de ses cotisations sociales et de retraite, dans la limite du quota horaire exposé au point 16 et en tenant compte du partage de responsabilité de 50% de septembre 1986 à juin 1997 et de septembre 1998 à juin 2022. Les périodes estivales qui ne sont pas incluses dans les périodes travaillées ne doivent pas être prises en compte. Il est également renvoyé à l'administration pour le calcul de la somme due à ce titre.

S'agissant du préjudice moral :

19. Compte tenu de la période au cours de laquelle M. B a été maintenu dans une situation précaire d'agent vacataire, il sera fait une juste appréciation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence en les évaluant à la somme de 10 000 euros. Par suite, il y a lieu de condamner la commune de Lambesc à lui verser, après prise en compte du partage de la responsabilité, une somme de 5 000 euros en réparation de ces préjudices.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Lambesc une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font en revanche obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la commune de Lambesc et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite du maire de la commune de Lambesc rejetant la demande de requalification des contrats de vacation de M. B du 8 octobre 2021 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Lambesc de requalifier les décisions d'engagement de M. B en qualité de vacataire à compter du 1er septembre 1986 et jusqu'au 30 juin 2022 en contrats à durée déterminée pour les périodes considérées dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Lambesc est condamnée à verser à M. B la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d'existence, ainsi qu'une indemnité au titre de son préjudice financier qui sera calculée par l'administration en application des modalités définies au points 13 à 18 du présent jugement. L'indemnisation totale de M. B ne pourra, en tout état de cause, pas excéder la somme de 541 030,80 euros.

Article 4 : La commune de Lambesc versera à M. B la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Lambesc au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Lambesc.

Délibéré après l'audience du 1er avril 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Jorda-Lecroq, présidente,

Mme Gaspard-Truc, première conseillère,

Mme Forest, première conseillère,

Assistées par Mme Faure, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.

La rapporteure,

Signé

H. Forest

La présidente,

Signé

K. Jorda-Lecroq

La greffière,

Signé

N. Faure

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

La greffière.