Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2201179

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 février 2022, et un mémoire, enregistré le 10 février 2022, la société Formatio, représentée par Me Philippot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 décembre 2021 par laquelle l'Agence nationale du développement professionnel continu (ANDPC) a procédé au retrait de son site internet des actions de développement professionnel continu (DPC) n° 83172200058 et n° 83172100050 intitulées " Vaccins et couverture vaccinale en France : s'informer, rassurer, convaincre " et n° 83172200059 et n° 83172100052 intitulées " Prescription des antidépresseurs en psychiatrie " ;

2°) de mettre une somme de 5 000 euros à la charge de l'ANDPC en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que

- la décision attaquée est insuffisamment motivée en droit ;

- elle est entachée de vices de procédure dès lors que la commission scientifique indépendante (CSI) a de nouveau été consultée à la suite de ses observations émises lors de la procédure contradictoire préalable, que la procédure qui a été suivie, décrite par l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, n'est pas conforme aux prescriptions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives aux droits de la défense, que l'avis de la CSI date de plus de six mois, ce qui ne constitue pas un délai raisonnable, et qu'en l'absence de communication de l'avis de la CSI, elle ne peut s'assurer du respect des critères scientifiques et pédagogiques fixés par le Haut conseil du développement professionnel.

- elle est entachée d'une erreur de droit dans la mesure où le contenu de la formation en cause est conforme à la réglementation en vigueur et aux éléments de cadrage ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le contenu des actions est adapté ;

- elle révèle l'existence d'une manœuvre frauduleuse visant le retrait de son agrément.

Par des mémoires en défense, enregistré les 10 octobre 2022, 29 septembre 2023 et 30 avril 2024, l'ANDPC conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation dès lors que les formations dispensées par la société Formatio ne relèvent plus des orientations fixées par l'arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025 ;

- les moyens soulevés par la société Formatio ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2020 à 2022 ;

- l'arrêté du 7 septembre 2022 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2023 à 2025 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gaspard-Truc,

- les conclusions de M. Garron, rapporteur public,

- et les observations de M. B et de Mme A pour l'ANDPC.

Considérant ce qui suit :

1. La société Formatio est un organisme de formation continue à destination des professionnels de santé, enregistrée auprès de l'ANDPC, en application de l'article R. 4021-24 du code de la santé publique, depuis le 11 octobre 2017. Elle a déposé le 14 avril 2020 sur le site internet de l'agence une action de DPC intitulée " Vaccins et couverture vaccinale en France : s'informer, rassurer, convaincre ", publiée le 10 juin 2020 et le 29 avril 2020 une action intitulée " Prescription des antidépresseurs en psychiatrie " publiée le 24 juin suivant. La CSI des médecins, chargée de l'évaluation de ces actions de formation ayant rendu un avis défavorable au contenu de ces deux actions lors de sa séance du 23 mars 2021, par courrier du 2 septembre 2021, la directrice générale de l'ANDPC a informé la société de cette évaluation défavorable de la CSI et l'a invitée à présenter ses observations. Lors de sa séance du 21 octobre 2021, la CSI a confirmé son évaluation défavorable au vu des observations de l'organisme de formation. La directrice générale de l'ANDPC a ensuite, par une décision du 9 décembre 2021, décidé de retirer ces actions de son site internet. Elle a également précisé que toute session postérieure au retrait ne donnerait pas lieu à la prise en charge des frais pédagogiques et à l'indemnisation des professionnels de santé. Par la présente requête, la société Formatio demande au tribunal d'annuler la décision du 9 décembre 2021.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée en défense :

2. Le juge de l'excès de pouvoir apprécie, en principe, la légalité d'un acte administratif à la date de son édiction. Si, par exception, il se place à la date à laquelle il statue, c'est afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l'écoulement du temps et l'évolution des circonstances de droit et de fait.

3. Alors que les orientations auxquelles étaient rattachées les actions de formation en litige portaient sur la période couvrant les années 2020-2022, par un nouvel arrêté du 7 septembre 2022, modifié par des arrêtés des 8 décembre 2022 et 10 février 2023, intervenus en cours d'instance, de nouvelles orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu ont été définies pour les années 2023 à 2025. En l'espèce, le litige tendant à l'annulation de ces décisions n'a pas perdu son objet du seul fait de la publication, en cours d'instance, de ces nouvelles orientations prioritaires dès lors, en particulier, qu'à supposer même que certaines des actions de formation puissent se révéler inéligibles à la date du présent jugement, il appartiendrait à l'administration, en cas d'annulation de sa décision, de réexaminer chaque action de formation pour décider si elle remplit les critères pour être, à nouveau, mise en ligne sur le site de l'Agence.

4. Il en résulte que l'ANDPC n'est pas fondée à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de la société requérante sont devenues sans objet. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer qu'elle oppose doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé () ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif ". Aux termes de l'article R. 4021-7 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Les missions de l'Agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes :/1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice :/()b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ()".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 4021-2 de ce même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale () définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : / 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé () ". Aux termes de l'article L. 4021-7 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat définit les modalités selon lesquelles : / 1° Les organismes ou les structures peuvent présenter des actions ou des programmes s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2 ; / 2° Les actions ou programmes mentionnés au 1° du présent article font l'objet d'une évaluation avant d'être mis à la disposition des professionnels de santé () ". Aux termes du III de l'article R. 4021-13 de ce code, dans sa version alors en vigueur : " Les commissions scientifiques indépendantes exercent, dans le cadre des dispositions de l'article R. 4021-25 relatives au contrôle des actions de développement professionnel continu, les missions suivantes : / 1° Elles sont chargées de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2() ". Et aux termes de l'article R. 4021-25 du même code, dans sa version alors en vigueur : " I.- L'organisme ou la structure enregistré en application de l'article R. 4021-24 peut proposer des actions de développement professionnel continu, présentées sous forme dématérialisée conformément au modèle défini par un arrêté du ministre chargé de la santé. / Ces actions sont évaluées par les commissions scientifiques indépendantes, (), sous la responsabilité de l'Agence nationale du développement professionnel continu. / Dans le cadre du plan national annuel de contrôle (), des vérifications sont effectuées pour s'assurer que les actions mises en œuvre par les organismes ou structures et éligibles au financement de l'Agence sont conformes aux critères de qualité (). / II.- Lorsque l'évaluation ou le contrôle défini au I est négatif, l'organisme ou la structure est informé, par tout moyen permettant d'apporter la preuve de sa réception, des manquements constatés lors de ces différents contrôles et des sanctions éventuelles encourues. Il dispose d'un délai de quinze jours francs pour faire valoir ses observations. / III.- Les sanctions d'une évaluation défavorable ou d'un contrôle qui laisse apparaître un manquement dans l'exécution de l'action sont : / 1° Le retrait de l'action ayant fait l'objet d'une évaluation défavorable de la liste des actions déposées sur le site internet de l'Agence nationale du développement professionnel continu () ".

7. Selon les termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ".

8. La décision attaquée mentionne les dispositions réglementaires sur lesquelles elle se fonde, notamment les dispositions du 1° du III de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique. Dès lors, la décision du 9 décembre 2021 qui vise les textes dont elle fait application est suffisamment motivée en droit au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration précédemment mentionnées.

9. En soutenant que la procédure suivie, décrite par l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, n'est pas conforme aux prescriptions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration relatives aux droits de la défense, la société Formatio doit être regardée comme excipant de l'illégalité des dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique citées au point 6. Alors que l'exception d'illégalité d'un acte réglementaire n'est opérante à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale, les dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique instaurant une procédure contradictoire pour les formations ayant fait l'objet d'un avis défavorable de la CSI ne sont pas le support de la décision en litige, cette dernière ayant été édictée sur le fondement des dispositions du III de cet article relatives au retrait des formations DPC. Par suite, la société requérante ne peut utilement invoquer, à l'encontre de la décision attaquée, l'illégalité des dispositions du II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que par une lettre du 2 septembre 2021, la directrice de l'ANDPC a informé la société requérante de ce qu'il était envisagé de prononcer le retrait des deux actions de formation intitulées " Vaccins et couverture vaccinale en France : s'informer, rassurer, convaincre " et " Prescription des antidépresseurs en psychiatrie ", et l'a invitée à présenter ses observations écrites dans un délai de 15 jours à compter de sa réception. Il ressort également des pièces du dossier que la société Formatio a présenté des observations écrites le 3 septembre suivant, par l'intermédiaire de ses formateurs.

10. La société requérante soutient que la consultation de la CSI à la suite de ses observations émises dans le cadre de la procédure contradictoire préalable entache d'irrégularité la procédure conduite par l'ANDPC. Si l'article R. 4021-25 du code de la santé publique ne prévoit pas de nouvelle consultation de la CSI lorsque l'organisme présente des observations après avoir été informé que son évaluation ou le contrôle de ses actions de formation était négatif, la consultation d'un organisme, alors que l'administration n'y était pas tenue, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure, à la seule condition qu'elle ait procédé à une consultation dans des conditions régulières. En l'espèce, l'ANDPC a consulté la CSI le 23 mars 2021 puis le 21 octobre 2021 postérieurement aux observations de la société Formatio. Alors que la société ne soutient, ni même n'allègue que cette dernière consultation ne l'aurait pas été dans des conditions régulières, le moyen tiré de l'existence d'un vice de procédure du fait de cette consultation doit être écarté comme inopérant.

11. Si la société requérante soutient que l'avis du 23 mars 2021 de la CSI, émis plusieurs mois avant la lettre d'observations du 2 septembre 2021, est contraire à l'esprit du texte prévu au II de l'article R. 4021-25 du code de la santé publique, les dispositions du II de cet article n'enserrent la procédure contradictoire préalable dans aucun délai. Par suite, cette branche du moyen tiré du vice de procédure est également inopérante.

12. Si la société Formatio critique l'absence de communication des avis de la CSI, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'ANDPC de communiquer l'avis de la commission lorsqu'elle invite l'organisme à présenter ses observations. En tout état de cause, le courrier du 2 septembre 2021 mentionne les motifs ayant fondé l'avis défavorable de la CSI.

13. Conformément aux dispositions du III de l'article R. 4021-13 du code de la santé publique dans sa rédaction alors applicable, les CSI sont chargées de l'évaluation scientifique et pédagogique des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations pluriannuelles prioritaires définies à l'article L. 4021-2. Dès lors, si le contenu des formations doit répondre aux orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu conformément à l'article L. 4021-2 du code de la santé publique, il appartient également aux CSI de porter une appréciation sur l'apport scientifique et pédagogique, comme elle l'a fait en l'espèce. Par suite, le moyen tel qu'évoqué tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur de droit dans la mesure où le contenu de la formation en cause serait conforme à la réglementation en vigueur et aux éléments de cadrage est inopérant.

14. D'une part, selon l'article R. 4021-11 du code de la santé publique dans sa version applicable au litige, le Haut Conseil du développement professionnel continu (HCDPC) des professions de santé détermine les critères d'évaluation scientifique et pédagogique des actions de développement professionnel continu s'inscrivant dans le cadre des orientations définies à l'article L. 4021-2. D'autre part, selon l'article 1er de l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2020 à 2022 : " Les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu/ I. - s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ;/II. - définies par profession ou par spécialité, /III. -issues du dialogue conventionnel, sont définies pour les années 2020 à 2022 en annexe du présent arrêté. ". Selon l'article 2 de cet arrêté : " L'annexe mentionnée à l'article 1er est complétée, pour chacune des orientations du I, du II et du III, par des fiches de cadrage opposables en précisant les enjeux, le périmètre d'application et les attendus en termes de programme ".

15. Il ressort des pièces du dossier que les critères d'évaluation retenus par le HCDPC lors de ses séances des 24 novembre 2016 et 19 décembre 2018 portent notamment sur la pertinence de la construction pédagogique et méthodologique, du contenu de l'action DPC, du respect des règles méthodologiques préconisées par la haute autorité pour la santé, sur la base des supports pédagogiques et/ou supports des évaluations des pratiques professionnelles (EPP) et gestion des risques (GDR) fournis.

16. L'action libellée " Vaccins et couverture vaccinale en France : s'informer, rassurer, convaincre " relève de l'orientation pluriannuelle n° 3 relative à la promotion de la vaccination du I de l'annexe de l'arrêté du 31 juillet 2019. La fiche de cadrage de cette orientation, jointe au dossier, précise qu'elle a pour objectif d'accroitre le rôle des professionnels de santé en matière de promotion et de réalisation de la vaccination des usagers du système. Ainsi, à l'issue de la formation, ils devront être capables de mieux comprendre les enjeux de protection individuelle et collective, de maîtriser la simplification du parcours vaccinal et de délivrer une information objective qui permette de rassurer les usagers sur la vaccination. La formation devra également agir sur les freins à la vaccination chez les professionnels de santé.

17. Pour décider de retirer cette formation de son site internet, l'ANDPC a notamment estimé que les objectifs de la formation proposée par la société Formatio étaient trop ambitieux par rapport à la durée consacrée à chaque module, que les supports pédagogiques étaient trop denses et la durée insuffisante pour répondre aux nombreux questionnaires à choix multiples ou aborder l'ensemble des cas cliniques. Elle en conclut que les sujets ne pourront qu'être survolés. L'ANDPC a par ailleurs estimé que l'organisme de formation n'était pas en mesure d'appréhender le déroulement de l'action en l'absence d'accès à la plateforme de formation en ligne ainsi qu'aux supports de cours et que la formation ne prévoyait pas d'évaluation de la progression des participants dans les différents modules proposés. Elle lui reproche également de ne pas avoir identifié de moments d'échanges avec les participants, ni d'avoir étudié comment deux intervenants étaient en capacité de répondre aux sollicitations de 300 participants à chaque session.

18. D'une part, il ressort des pièces du dossier que cette action de formation, évaluée par la CSI prévue à l'article R. 4021-25 du code de la santé publique composée de représentants et de personnalités qualifiées a reçu un avis défavorable, lequel avis a été confirmé par cette commission lors de sa séance du 21 octobre 2021 après avoir examiné les observations de l'organisme de formation. D'autre part, il ressort de la présentation de cette action de formation qu'elle se déroule uniquement sur une journée de 7 heures, tandis qu'elle comprend quinze modules, pour l'essentiel d'une durée comprise entre 15 et 20 minutes. Alors que la durée totale de l'ensemble des modules est estimée à 5 heures (300 minutes), il convient en outre de prévoir 40 minutes pour répondre à chaque questionnaire de pré formation et post formation. A cela, s'ajoutent trois questionnaires de fin de partie ainsi qu'une étude d'articles scientifiques dont la durée n'a pas été estimée. Alors qu'il ressort de la fiche de cadrage de l'orientation n° 3 relative à la promotion de la vaccination que les compétences des professionnels sont insuffisantes en la matière, la société Formatio, compte tenu du temps consacré à chaque module, ne contredit pas utilement les considérations de l'ANDPC selon lesquelles les sujets ne pourront qu'être survolés. Si elle produit une attestation en date du 3 septembre 2021 de la pédiatre ayant conçu cette action selon laquelle l'action a essentiellement vocation à réactualiser les connaissances des professionnels et rappeler les arguments en faveur de la vaccination pour convaincre les plus réticents, elle n'explique pas en quoi chaque apprentissage, d'une durée extrêmement brève, permettra d'atteindre l'objectif poursuivi, alors que les supports pédagogiques n'ont pas été transmis à l'agence. La circonstance qu'une majorité de participants aient pu estimer lors de l'évaluation de l'action que le temps consacré à la formation était adapté ne saurait à lui seul justifier de la réponse adaptée à l'orientation définie par l'ANDPC. La circonstance, à la supposer établie, que la formation ait vocation à accueillir non pas 300 participants mais 180 ne remet pas utilement en cause l'observation de l'ANDPC sur la capacité des deux intervenants à répondre aux éventuelles sollicitations des participants.

19. L'action " Prescription des antidépresseurs en psychiatrie " relève de l'orientation pluriannuelle n°130 du I de l'annexe de l'arrêté du 31 juillet 2019 relative aux stratégies diagnostiques et thérapeutiques dans les pathologies psychiatriques résistantes. La fiche de cadrage de cette orientation, jointe au dossier, précise que l'action a pour objectif le développement des connaissances liées aux outils modernes d'évaluation clinique et paraclinique, des connaissances liées aux combinaisons de traitements (notion d'" augmenteurs", de synergies ;..) et à la conciliation médicamenteuse, l'intérêt des pratiques d'analyse de la clinique et des choix thérapeutiques en équipe pluridisciplinaire, en groupe de pairs, tout en utilisant les moyens modernes de télétransmission et l'amélioration de la connaissance des structures de recours et de référence, le développement des connaissances liées aux outils d'analyse et de formalisation des évolutions cliniques.

20. Pour décider de retirer la formation " Prescription des antidépresseurs en psychiatrie " de son site internet, l'ANDPC a notamment estimé que le contenu n'était pas majoritairement centré sur la prise en charge de la dépression résistante. Elle a également relevé que, si le contenu de la formation avait été allégé pour faire suite aux observations de la CSI, le support pédagogique, qui restait pour sa part trop dense, ne permettait pas de s'assurer que les sujets ne seraient pas survolés. Enfin, à l'instar de l'autre action de formation, l'ANDPC s'est interrogée sur la capacité pour les intervenants à répondre aux sollicitations de 300 participants.

21. Alors que la commission scientifique indépendante a, ainsi qu'il a été dit plus haut, confirmé son avis défavorable après examen des observations de l'organisme de formation lors de sa séance du 21 octobre 2021, la société requérante n'établit pas que le contenu de sa formation répond à l'orientation n° 130 en se bornant à soutenir qu'à la suite des observations de la CSI, elle en a modifié son contenu tandis que l'administration soutient, sans être utilement contredite, que seul les intitulés de certains modules ont été corrigés. En outre, la société Formatio admet que la formation n'est pas totalement axée sur la prise en charge de la dépression résistante. Si la société requérante, qui ne produit pas le support pédagogique de l'action, estime que la " densité " de ce support ne relève pas des critères d'évaluation retenus par le HCDPC, le volume du support pédagogique révèle du critère lié à la pertinence de la construction pédagogique et méthodologique. Enfin, la circonstance que le profil de l'intervenant serait compatible avec l'orientation n° 130 est sans incidence sur l'appréciation portée par l'ANDPC.

22. Il résulte de ce qui a vient d'être dit que la société Formatio n'est pas fondée à soutenir que la décision du 9 décembre 2021 est entachée d'une erreur d'appréciation.

23. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée, au vu notamment de ce qui a été dit précédemment, serait entachée d'un détournement de procédure.

24. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de la décision du 9 décembre 2021 de l'ANDPC doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la société Formatio soit mise à la charge de l'ANDPC, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Formatio est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Formatio et à l'Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Jorda-Lecroq, présidente,

Mme Gaspard-Truc, première conseillère,

Mme Forest, première conseillère,

Assistées de Mme Faure, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

F. Gaspard-Truc

La présidente,

signé

K. Jorda-Lecroq

La greffière

signé

N. Faure

La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l'emploi, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Pour la greffière en chef.

La greffière.