Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2202629

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 28 mars 2022, M. A Speter, représenté par Me Riou, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 20 octobre 2021 par laquelle le maire de la commune de Trets a limité à 600 caractères son expression dans le bulletin d'information générale de la commune ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 29 novembre 2021 ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet, née le 30 janvier 2022, de son courrier du 29 novembre 2021 tendant à ce que le maire de Trets accorde aux élus minoritaires un espace d'expression sur l'ensemble des bulletins d'information générale, sur le site internet et sur les réseaux sociaux de la commune, reconnaisse son droit à participer à l'ensemble des commissions communales, et rétablisse son droit à l'expression lors des réunions du conseil municipal ;

3°) d'enjoindre au maire de Trets de respecter son droit à l'expression dans des conditions suffisantes au sein de l'ensemble des bulletins d'information générale de la commune, en rétablissant la répartition de l'expression minoritaire par groupe d'élus, d'accorder aux élus minoritaires un espace d'expression sur l'ensemble des bulletins d'information générale, sur le site internet et sur les réseaux sociaux de la commune, de reconnaître son droit à participer à l'ensemble des commissions communales et de rétablir son droit à l'expression lors des réunions du conseil municipal, sans limitation préalable ni filtre de la durée de ses interventions ;

4°) de condamner la commune de Trets au versement d'une somme de 3 000 euros en réparation de son préjudice moral et du préjudice causé dans les conditions d'exercice de son mandat électoral ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Trets la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 20 octobre 2021 est insuffisamment motivée ;

- la décision implicite de rejet de sa demande du 29 novembre 2021 n'est pas motivée en dépit d'une demande de communication des motifs ;

- la décision du 20 octobre 2021 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit au regard de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales ;

- le refus opposé à sa demande d'expression sur l'ensemble des supports d'information est illégal ;

- le refus de sa demande de participation aux commissions communales méconnaît le principe de la représentation proportionnelle prévu par l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales ;

- le refus de sa demande de mettre fin aux restrictions posées par les articles 5 et 6 du règlement intérieur du conseil municipal pour la présentation de questions écrites et orales en séance est illégal ;

- il est fondé à demander l'indemnisation des préjudices subis.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 mai 2022, la commune de Trets, représentée par la Me Pontier, conclut au rejet de la requête et à ce que le tribunal mette à la charge de M. Speter la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la décision du 20 octobre 2021 n'est pas susceptible de recours dès lors qu'elle présente un caractère interprétatif ;

- les moyens invoqués par M. Speter ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 6 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 7 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère,

- les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique,

- les observations de M. Speter et celles de Me Durand pour la commune de Trets.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 20 octobre 2021, le maire de la commune de Trets a défini de nouvelles modalités pour l'application de l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal relatif aux espaces réservés aux groupes minoritaires dans le bulletin d'information générale de la commune, en répartissant l'espace global de 4800 caractères à raison de 600 caractères pour chaque élu minoritaire. Par un courrier de son conseil du 29 novembre 2021, M. Speter, conseiller municipal et unique membre du groupe d'opposition " Agissons pour Trets ", a, d'une part, formé un recours gracieux contre cette décision et, d'autre part, demandé au maire de Trets le respect de son droit à l'expression dans les contenus mis en ligne, de son droit de participer aux commissions municipales, et de son droit d'expression lors des séances du conseil municipal. Il a enfin par le même courrier demandé l'indemnisation des préjudices résultant des restrictions apportées à l'exercice de son mandat. Des décisions implicites de rejet de ces différentes demandes sont nées de l'absence de réponse du maire à ce courrier. Par la présente requête, M. Speter demande au tribunal l'annulation de la décision du 20 octobre 2021 ainsi que de la décision implicite de rejet de ses demandes relatives aux droits de l'opposition exprimées dans son courrier du 29 novembre 2021, et la condamnation de la commune de Trets à lui verser une somme de 3 000 euros en réparation de son préjudice.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du maire de Trets du 20 octobre 2021 relative à l'espace d'expression dans le bulletin d'information de la commune et de la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre celle-ci :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction ; 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

3. Si M. Speter soutient que la décision du maire du 20 octobre 2021 répartissant entre les élus l'espace réservé aux groupes minoritaires dans le bulletin d'information générale pour l'application de l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal est illégale car insuffisamment motivée, il n'établit ni même ne soutient précisément que la décision contestée entrerait dans le champ des décisions individuelles qui doivent être motivées en vertu des articles L. 211-2 et L. 211-5 précités du code des relations entre le public et l'administration. Le requérant n'est pas davantage fondé à soutenir que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 29 novembre 2021 est entachée d'un défaut de motivation illégal dès lors qu'il n'a pas été répondu à sa demande de communication des motifs du 28 mars 2022, alors qu'en tout état de cause les moyens critiquant les vices propres dont la décision de rejet du recours gracieux serait entachée ne peuvent être utilement invoqués.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, " Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale./ Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au conseil municipal de déterminer les conditions de mise en œuvre du droit d'expression des conseillers municipaux dans les bulletins d'information générale portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal et que l'espace réservé aux conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti.

6. L'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal de la commune de Trets adopté par délibération du 24 novembre 2020, intitulé " bulletin d'information générale ", prévoit les modalités d'expression des élus minoritaires dans " Atoutrets ", qui paraît deux fois par an et compte en général trente pages. Un espace rédactionnel est réservé aux conseillers municipaux n'appartenant pas à la majorité municipale. La surface est fixée à " 4 800 caractères au maximum, espaces compris, proportionnellement et équitablement répartis entre les divers groupes représentés ". Par la décision du 20 octobre 2021 contestée, le maire a pu légalement préciser, sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 2121-27-1, que le nombre de caractères devait être réparti par conseiller appartenant à un groupe d'opposition, à raison de 600 caractères par conseiller, espaces compris. Compte tenu de la modification de la structuration de l'opposition qui était constituée par un seul groupe au début du mandat et qui s'est par la suite scindée en quatre groupes d'opposition composés respectivement d'un, trois ou quatre élus, le maire a, en prenant la décision contestée, préservé l'équité et la proportionnalité prévues par le règlement entre les membres de l'opposition. Aucun élément circonstancié n'établit que l'espace ainsi réservé aux élus d'opposition ne soit pas suffisant. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le maire de Trets aurait méconnu l'article invoqué ou commis une erreur manifeste d'appréciation en édictant la décision du 20 octobre 2021 et en rejetant le recours gracieux formé contre celle-ci.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des décisions implicites de rejet par le maire des demandes de M. Speter du 29 novembre 2021 relatives aux droits des élus de l'opposition :

En ce qui concerne l'expression sur les réseaux sociaux et le site internet de la commune :

7. Aux termes de l'article 31 du règlement intérieur du conseil municipal : " La ville de Trets dispose également d'un site internet () sur lequel le conseil municipal dans sa globalité, majorité et opposition, est représenté ".

8. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales citées au point 4 qu'un espace doit être réservé à l'expression des conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale dans toute publication comportant des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal, y compris sur le site internet de la commune.

9. Si M. Speter indique qu'aucun espace n'est réservé pour les groupes minoritaires sur le site internet et les réseaux sociaux de la commune, il n'en apporte pas la démonstration alors même que la commune indique sans être utilement contredite que le bulletin d'information incluant un espace d'expression des élus d'opposition paraît dans son entier sur son site internet et qu'aucune information relative à la gestion du conseil municipal n'est mise en ligne sur les réseaux sociaux qui ont pour seule vocation de communiquer les évènements organisés sur la commune. Par suite, les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur manifeste d'appréciation de la décision implicite de rejet par le maire de la demande de M. Speter sur ce point doivent être écartés.

En ce qui concerne la représentation dans les commissions :

10. Aux termes de l'article L. 2121-22 du même code : " () Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la composition des différentes commissions, y compris les commissions d'appel d'offres et les bureaux d'adjudications, doit respecter le principe de la représentation proportionnelle pour permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale ".

11. Si les conseillers municipaux désignés par le conseil municipal pour siéger dans les commissions constituées sur le fondement des dispositions de l'article L. 2121-22 et de l'article L. 1413-1 du code général des collectivités territoriales ont vocation, tant qu'elles n'ont pas été supprimées s'agissant de celles mentionnées à l'article L. 2121-22, à en demeurer membres s'ils n'en ont pas démissionné, il est loisible au conseil, pour des motifs tirés de la bonne administration des affaires de la commune, de décider, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, leur remplacement au sein de ces commissions. Dans les communes de plus de 3 500 habitants, le conseil municipal a, par ailleurs, l'obligation de procéder à un tel remplacement lorsque la composition d'une commission n'assure plus le respect du principe de la représentation proportionnelle des différentes tendances en son sein.

12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que M. Speter est, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, l'unique membre du groupe " Agissons pour Trets ", au sein d'un conseil municipal composé de trente-trois élus et comprenant à la date de la décision contestée, outre le groupe d'élus majoritaire, quatre tendances d'opposition distinctes. Dans ces conditions, si le requérant représente effectivement à lui seul, contrairement à ce que soutient la commune en défense, une tendance dont il doit être tenu compte pour le respect de l'expression pluraliste des élus, il n'est pas établi qu'au regard des règles précitées, M. Speter, devait impérativement être désigné pour siéger dans l'une des commissions du conseil municipal eu égard au nombre de leurs membres et à leur composition. A cet égard, la commission d'appels d'offres, dont la composition est fixée à l'article 10 du règlement intérieur comprend, outre le maire, cinq élus. La nécessaire pondération de la représentation des tendances telles qu'elles figurent au conseil municipal ne permettait pas à M. Speter d'y siéger nécessairement. Par suite, M. Speter n'établit pas que le maire aurait méconnu les dispositions précitées de l'article L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales en refusant de modifier, en ce qui le concerne, la composition des commissions à la suite de l'évolution des groupes d'opposition.

En ce qui concerne l'expression des élus lors des conseils municipaux :

13. Aux termes de l'article L. 2121-19 du même code : " Les conseillers municipaux ont le droit d'exposer en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le règlement intérieur fixe la fréquence ainsi que les règles de présentation et d'examen de ces questions. A défaut de règlement intérieur, celles-ci sont fixées par une délibération du conseil municipal ". Aux termes de l'article 5 du règlement intérieur du conseil municipal de Trets : " A la clôture de chaque séance du conseil municipal, une période ne pouvant excéder 30 minutes pourra être consacrée à l'examen des questions orales portant exclusivement sur les affaires de la commune. Chaque conseiller municipal a le droit de poser en séance du conseil des questions orales ayant trait aux affaires de la commune. Pour ce faire, les textes des questions doit être déposé au secrétariat de la direction générale des services trois jours francs avant la séance du conseil municipal. L'ordre de réception des questions détermine l'ordre de présentations par les conseillers municipaux qui n'interviennent à cet effet que sur invitation du maire et pour une durée qui ne peut excéder 5 minutes. L'exposé de la question peut être suivi d'un débat au cours duquel pourront intervenir les seuls orateurs autorisés par le maire. Ils disposeront d'un temps de parole arrêté par le maire, en conseil municipal. Si l'ensemble des questions orales ne peut être examiné dans les délais impartis, le maire décide, soit la poursuite de leur examen, soit leur report à la séance suivante du conseil municipal. Les questions orales ne donnent pas lieu à délibération mais sont enregistrées au procès-verbal de séance ". Aux termes de l'article 6 de ce règlement : " Chaque membre du conseil municipal peut adresser au maire des questions écrites sur toute affaire ou tout problème concernant la commune ou l'action municipale. Les questions écrites sont régies par les mêmes règles que les questions orales ".

14. En se bornant à soutenir que le maire, qui n'est au demeurant compétent que pour proposer à l'assemblée délibérante d'adopter une modification de son règlement intérieur et non pour le modifier par lui-même, a refusé à tort ses demandes, d'une part, d'augmenter le temps de parole fixé à cinq minutes pour la présentation des questions orales et, d'autre part, de supprimer l'obligation de soumission préalable des questions ainsi que l'invitation du maire à s'exprimer lors des débats, M. Speter ne démontre par aucun élément circonstancié en quoi ces modalités actuellement prévues par l'article 5 du règlement feraient obstacle à l'exercice de son droit d'expression, alors même qu'elles prévoient que des débats sont organisés après les questions orales ou écrites, et qu'il n'allègue pas avoir été empêché de s'exprimer par le maire lorsqu'il a demandé la parole. Par suite, ce moyen doit être écarté.

15. M. Speter n'est, dès lors, pas fondé à demander l'annulation des décisions implicites par lesquelles le maire de Trets a rejeté les demandes qu'il a formées par courrier du 29 novembre 2021.

Sur les conclusions indemnitaires :

16. Il résulte de ce qui précède que, en l'absence d'illégalité fautive commise par la commune pour les raisons précédemment indiquées, M. Speter n'est pas fondé à demander la condamnation de celle-ci à indemniser le préjudice moral et le préjudice lié aux conditions d'exercice de son mandat dont il se prévaut.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation et d'indemnisation présentées par M. Speter doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence ses conclusions présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Trets, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. Speter et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. Speter la somme demandée par la commune de Trets en application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. Speter est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Trets tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A Speter et à la commune de Trets.

Délibéré après l'audience du 12 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Le Mestric, première conseillère,

Mme Fabre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2024.

La rapporteure,

signé

F. Le Mestric

La présidente,

signé

M-L. Hameline La greffière

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,