Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2300491

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 janvier et 14 juin 2023, la société par actions simplifiée SC, représentée par Me Grimaldi, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 novembre 2022 par laquelle le maire de Marseille a prononcé la résiliation de la convention d'occupation du domaine public maritime consentie le 16 avril 2021 ;

2°) de prononcer la reprise des relations contractuelles entre la SAS SC et la commune de Marseille ;

3°) de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme de 32 940 euros en réparation des préjudices subis pendant la période du 2 décembre 2022, date de la résiliation de la convention, à la reprise des relations contractuelles, ainsi que la somme de 2 751,59 euros au titre de la redevance d'occupation du domaine public versée d'avance, sommes à parfaire ;

4°) à titre subsidiaire, de condamner la commune de Marseille à lui verser la somme totale de 137 514,09 euros en réparation du préjudice subi du fait de la résiliation ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de résiliation a été prise par une autorité incompétente ;

- le délai de préavis de six mois prévu par la convention d'occupation du domaine public préalablement à la mise en œuvre de la résiliation unilatérale n'a pas été respecté ;

- la décision de résiliation n'a pas été précédée d'une mise en demeure, en méconnaissance de l'article 17 de la convention d'occupation du domaine public ;

- cette décision est insuffisamment motivée, de même que la délibération n° 22/0253/VET du conseil municipal du 29 juin 2022 ;

- la décision de résiliation n'est pas fondée et ne repose ni sur un motif d'intérêt général ni sur l'un des motifs limitativement énumérés par l'article 17 de la convention d'occupation du domaine public ; la délibération n° 22/0253/VET du conseil municipal du 29 juin 2022 ne permet pas davantage de s'assurer que la décision en litige est fondée sur un motif d'intérêt général ;

- la commune de Marseille s'est estimée, à tort, en situation de compétence liée du fait du courrier du préfet des Bouches-du-Rhône du 2 février 2022 ;

- la mesure de résiliation en litige étant illégale, il y a lieu d'ordonner la reprise des relations contractuelles entre les parties ;

- elle a été privée de l'exploitation normale de la buvette entre la date de résiliation de la convention et celle de la reprise des relations contractuelles ; son préjudice né de ce fait doit être réparé par l'allocation d'une somme de 2 745,50 euros par mois ou 91,50 euros par jour, soit 32 940 euros si le jugement intervient dans un délai d'un an à compter de l'introduction de la requête ;

- la part de redevance d'occupation versée d'avance doit lui être restituée pour ce qui concerne la période postérieure à la décision de résiliation ;

- à titre subsidiaire, et en application des dispositions des articles L. 2122-9 du code général de la propriété des personnes publiques et L. 1311-7 du code général des collectivités territoriales, les préjudices qu'elle a subis du fait de la résiliation doivent être réparés par l'allocation d'une somme de 55 143 euros pour le préjudice lié à l'impossibilité d'amortir les ouvrages construits sur le domaine public, d'une somme de 79 619,50 euros du fait de la perte des bénéfices, et d'une somme de 2 751,59 euros en remboursement de l'avance de redevance versée.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 avril et 23 juin 2023, la commune de Marseille, représentée par Me Laridan, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de la société SC au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation de la décision du 15 novembre 2022 sont irrecevables, dès lors que le litige s'inscrit dans un cadre contractuel ;

- la décision de résiliation est fondée sur un motif d'intérêt général ;

- les moyens invoqués dans la requête ne sont pas fondés ;

- l'article 17 de la convention d'occupation du domaine public fait obstacle à toute indemnisation de son cocontractant ;

- la réalité des préjudices allégués n'est pas démontrée.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Niquet,

- les conclusions de M. Boidé, rapporteur public,

- et les observations de Me Dubecq pour la société SC, ainsi que celles de Me Laridan pour la commune de Marseille.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée (SAS) SC a conclu avec la commune de Marseille une convention d'occupation du domaine public le 16 avril 2021 pour l'exploitation d'une unité de services dans le parc balnéaire du Prado à Marseille (2e tranche), plage de la Vieille Chapelle, comprenant une buvette de 17,9 m², ses annexes et ses terrasses. Par un courrier du 15 novembre 2022, le maire de Marseille a résilié cette convention à compter du 2 décembre suivant. La SAS SC conteste la validité de la mesure de résiliation, demande de prononcer la reprise des relations contractuelles et de condamner la commune de Marseille à l'indemniser de ses préjudices nés de l'illégalité de cette décision de résiliation ou, à titre subsidiaire, de la résiliation pour motif d'intérêt général.

Sur le cadre du litige :

2. Le juge du contrat, saisi par une partie d'un litige relatif à une mesure d'exécution d'un contrat, peut seulement, en principe, rechercher si cette mesure est intervenue dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité. Toutefois, une partie à un contrat administratif peut, eu égard à la portée d'une telle mesure d'exécution, former devant le juge du contrat un recours de plein contentieux contestant la validité de la résiliation de ce contrat et tendant à la reprise des relations contractuelles. La demande de la SAS SC doit être regardée, à titre principal, comme contestant la validité de la résiliation de la convention du 16 avril 2021 et tendant à la reprise des relations contractuelles.

3. Lorsqu'il est saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles et qu'il constate que cette mesure est entachée de vices, il incombe au juge du contrat de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. Dans l'hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut également décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l'indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles.

4. Pour déterminer s'il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, le juge du contrat doit apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu'aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n'est pas de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse.

Sur la régularité de la mesure de résiliation :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune () ". Aux termes de l'article L. 2122-21 du même code : " Sous le contrôle du conseil municipal et sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, le maire est chargé, d'une manière générale, d'exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier : / 1° De conserver et d'administrer les propriétés de la commune et de faire, en conséquence, tous actes conservatoires de ses droits () ". Aux termes de l'article L. 2122-22 du même code : " Le maire peut (), par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () 5° de décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ; / () ". Enfin, selon l'article R. 2241-1 du même code : " Les autorisations d'occupation ou d'utilisation du domaine public communal sont délivrées par le maire ".

6. D'autre part, l'article R. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que " l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être consentie, à titre précaire et révocable, par la voie d'une décision unilatérale ou d'une convention ".

7. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le maire n'est compétent pour décider la conclusion de conventions d'occupation du domaine public que sur délégation du conseil municipal prise en application des dispositions précitées du 5° de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales et pour les conventions dont la durée n'excède pas douze ans et, d'autre part, que s'il appartient au conseil municipal de délibérer sur les conditions générales d'administration du domaine communal, le maire est seul compétent pour délivrer et retirer les autorisations unilatérales d'occuper temporairement ce domaine.

8. Alors que la société SC soutient que le signataire de la décision de résiliation en litige, directeur général des services de la commune, était incompétent pour ce faire en l'absence de délégation de signature accordée par le maire de Marseille, il résulte de l'instruction que par la seule délibération du 29 juin 2022, le conseil municipal de Marseille n'a pas expressément délibéré sur la résiliation de la convention du 16 avril 2021 ni autorisé le maire à procéder à la résiliation de celle-ci dont le terme était fixée au 16 avril 2024, mais s'est borné à constater l'expiration des concessions accordées à son profit, par l'Etat, du domaine public constituant le " parc balnéaire du Prado " et a décidé de la réhabilitation du site. Dans ces conditions, et alors que l'autorisation d'occuper le domaine public consentie le 16 avril 2021 à la société SC était conventionnelle et non unilatérale, seul le conseil municipal de la commune était compétent pour autoriser le maire, et a fortiori le directeur général des services de la collectivité, à adopter la mesure de résiliation en litige. La société SC est fondée à soutenir que la mesure de résiliation en litige a été adoptée par une autorité incompétente.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article 17 de la convention d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public situé dans le parc balnéaire du Prado (2e tranche), plage de la Vieille Chapelle à Marseille, signée le 16 avril 2021 : " outre le cas de résiliation pour non-paiement de la redevance, la présence convention pourra encore être résiliée de plein droit, sans indemnité, en cas ; / de décès du titulaire ; / en cas d'inexécution d'une des obligations quelconques du contrat ; / en cas de règlement ou liquidation judiciaire ; / en cas de manquement aux obligations ci-dessus énumérées, après mise en demeure de l'administration municipale, après lettre recommandée A/R restée sans effet dans le mois suivant ; / en cas de plaintes justifiées des usagers, après mise en demeure restée sans effet dans le mois suivant ; / en cas de cession de ses droits et obligations à un tiers sans le consentement écrit de la ville de Marseille ; / en cas de condamnation pénale du titulaire le mettant dans l'impossibilité de poursuivre son activité ; / pour tout autre motif d'intérêt général. / La résiliation sera notifiée au titulaire par lettre recommandée avec accusé de réception un mois après lui avoir adressé dans les mêmes formes une mise en demeure restée sans effet ".

10. Il est constant que la mesure de résiliation en litige n'a pas été précédée d'une mise en demeure, pourtant prévue par les stipulations de l'article 17 précité de la convention d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public. Dans ces conditions, la société SC est fondée à soutenir que la mesure de résiliation en litige méconnait ces stipulations.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article 2 " Durée " de la convention d'autorisation d'occupation temporaire du domaine public maritime : " La présente convention est conclue pour une durée de trois ans à compter du premier jour du mois suivant sa notification à l'occupant (). / La présente autorisation est délivrée à titre essentiellement précaire et révocable. / La présente convention peut être dénoncée à tout moment par chacune des deux parties par lettre recommandée avec accusé de réception, sous réserve de respecter un préavis de six mois ".

12. Il résulte de l'instruction et il est constant que le préavis de six mois, prévu par les stipulations précitées de la convention d'occupation du domaine public maritime n'a pas été respecté par l'envoi, le 15 novembre 2022, de la décision de résiliation prenant effet le 2 décembre suivant, à charge pour la société SC de libérer les lieux pour le 28 décembre 2022. Par suite, la société SC est fondée à soutenir que le délai conventionnel de préavis n'a pas été respecté.

Sur le bien-fondé de la mesure de résiliation :

13. Aux termes de l'article R. 2122-7 du code général de la propriété des personnes publiques : " En cas d'inobservation de ses clauses et conditions ou pour un motif d'intérêt général, il peut être mis fin à l'autorisation d'occupation ou d'utilisation temporaire du domaine public () ". Aux termes de l'article L. 2122-1-1 du même code : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester () ".

14. A l'appui de sa contestation, la société SC fait valoir, d'une part, que la mesure de résiliation en litige n'est pas fondée, n'est justifiée ni par ses termes ni par ceux de la délibération du conseil municipal du 29 juin 2022, et qu'aucun motif d'intérêt général ne s'attache à cette décision. Il résulte toutefois de l'instruction que le maire de Marseille s'est fondé, pour prendre la mesure de résiliation contestée, sur les circonstances, d'une part, que le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur lui a demandé, le 2 février 2022, de procéder à la démolition des constructions existantes afin de privilégier des constructions démontables sur les espaces des plages de la ville, et d'autre part, qu'il souhaitait mettre en œuvre une procédure de sélection des occupants, à titre économique, du domaine public maritime qu'il gère. Par ailleurs, il résulte des termes de la délibération du conseil municipal de Marseille du 29 juin 2022 portant approbation de l'opération de travaux de confort d'usage et de démolition dans le périmètre du parc balnéaire du Prado, que les quatre concessions accordées par l'Etat à la commune de Marseille, et portant sur l'intégralité du site de ce parc balnéaire, parvenaient à leur terme, que l'organe délibérant de la commune a souhaité réaliser des études et analyses en vue de procéder à la valorisation de cet espace, et plus particulièrement " procéder à la démolition des installations en dur, mises à la disposition par la ville de Marseille au profit des exploitations commerciales de plage, hormis l'escale Borély. Il s'agit essentiellement de quatre buvettes de plages, à celles-ci succéderont d'autres exploitations de plage, démontables, dont la nature et la localisation restent à définir dans le cadre de la future concession de plage ". Dans ces conditions, alors que tant la décision en litige que la délibération du 29 juin 2022 étaient en tout état de cause suffisamment motivées, la commune de Marseille justifie d'un objectif d'intérêt général tiré de l'enlèvement des structures " en dur " et de la remise en concurrence des espaces de nature à justifier la mesure de résiliation de la convention avant son échéance. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune de Marseille ne justifie pas d'un motif d'intérêt général pour procéder à la résiliation de la convention doit être écarté.

15. D'autre part, la société SC soutient que la commune de Marseille s'est estimée, à tort, en situation de compétence liée du fait de la demande du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur en sa qualité de concédant de mettre fin aux conventions en cours afin de procéder à la démolition des ouvrages. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point précédent que la commune s'est approprié le projet de réhabilitation de la zone du parc balnéaire du Prado, et a entendu, au-delà des demandes préfectorales, procéder à une réflexion d'ensemble sur cette zone afin de l'adapter aux nouveaux usages et aux exigences légales du caractère démontable des constructions situées dans la zone littorale. Par suite, le moyen soulevé, tiré de ce que le maire se serait cru tenu de prononcer la résiliation, doit être écarté.

Sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles :

16. Il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la commune de Marseille a souhaité procéder au réaménagement complet de l'espace balnéaire du Prado, qui s'étend sur environ 42 hectares ainsi que cela résulte de la délibération du conseil municipal 29 juin 2022, à la démolition des constructions y figurant en vue d'en aménager d'autres, démontables, et procéder à la mise en concurrence pour l'exploitation commerciale de ces nouveaux espaces.

17. Si la commune de Marseille n'a pas respecté le préavis de six mois contractuellement prévu avant toute mesure de résiliation, il ne résulte pas des seules allégations de la requérante selon lesquelles la convention en cause ne lui interdisait pas d'exploiter l'établissement pendant la période hivernale, ni des bilans pour les années 2019, 2020 et 2021 qu'elle produit, qu'elle aurait exploité l'établissement pour lequel elle bénéficiait d'une autorisation d'occupation du domaine public maritime entre le 15 décembre et le 15 mai de chaque année.

18. Par ailleurs, si la décision prononçant la résiliation de cette convention a été signée, comme il a été dit, par une autorité incompétente, il résulte toutefois de l'instruction que le conseil municipal a entendu, par la délibération du 29 juin 0222, autoriser la démolition de l'intégralité des constructions érigées sur le parc balnéaire du Prado, impliquant implicitement mais nécessairement la résiliation des autorisations d'occupation temporaire du domaine public en cours, alors que les " concessions " parvenant à leur terme évoquées dans la délibération concernaient non pas les conventions d'occupation du domaine conclues entre la ville et les exploitants de buvettes mais les quatre concessions conclues entre l'Etat et la commune de Marseille pour la gestion de ce domaine public.

19. Enfin, il est constant que la commune de Marseille n'a pas mis en demeure la société SC préalablement à l'intervention de la décision de résiliation. Il résulte toutefois des termes de la convention autorisant l'occupation du domaine public maritime qu'une telle mise en demeure, bien que mentionnée de façon générale dans l'article 17 précité de cette convention, concerne exclusivement les cas de résiliation dans lesquels le cocontractant de l'administration doit être mis en mesure de se mettre en conformité avec les obligations nées de la convention. Par suite, alors que la résiliation en litige n'est pas fondée sur une méconnaissance, par la société SC, des obligations mises à sa charge par la convention d'autorisation d'occupation du domaine public, la mise en demeure de la société SC par la commune de Marseille est sans incidence sur la validité du motif d'intérêt général justifiant, ainsi qu'il a été indiqué au point 14, la décision de résiliation.

20. Par suite, les seuls vices tenant à la régularité de l'acte ne présentent pas un caractère de gravité tel qu'ils justifieraient la reprise des relations contractuelles, qui porterait en revanche une atteinte excessive à l'intérêt général qui s'attache à la résiliation de la convention en cause et à la volonté de la commune défenderesse de mettre en œuvre un projet global de réhabilitation du parc balnéaire du Prado et de mise en place de constructions démontables.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la société SC n'est pas fondée à demander la reprise des relations contractuelles à la suite de la résiliation de la convention d'autorisation d'occuper le domaine public maritime, conclue le 16 avril 2022 avec la commune de Marseille.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

22. En premier lieu, la société SC demande l'indemnisation de son préjudice né de l'irrégularité de la décision de résiliation, correspondant à la perte des bénéfices attendus de l'exploitation entre la décision de résiliation et la reprise des relations contractuelles. Il résulte toutefois de ce qui précède que, faute de reprise des relations contractuelles, les conclusions indemnitaires formulées à titre principal par la société requérante doivent être rejetées.

23. En deuxième lieu, la société SC demande l'indemnisation de son préjudice né de la résiliation, pour un motif d'intérêt général et de manière anticipée, de la convention d'occupation du domaine public. Si l'autorité domaniale peut mettre fin avant son terme à un contrat portant autorisation d'occupation du domaine public pour un motif d'intérêt général et en l'absence de toute faute de son cocontractant, ce dernier est toutefois en droit d'obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale dès lors qu'aucune stipulation contractuelle n'y fait obstacle.

24. Il résulte toutefois de l'article 17 précité de la convention d'occupation temporaire du domaine public maritime consentie à la société SC que la résiliation de cette convention pour motif d'intérêt général intervient sans indemnité. En tout état de cause, d'une part, la société SC ne démontre pas, par la production des bilans produits pour les années 2019, 2020 et 2021, qui ne détaillent pas les dates de réalisation du chiffre d'affaires, qu'elle aurait habituellement exploité l'installation en cause pendant les mois de décembre à avril, correspondant à la période pendant laquelle le préavis aurait dû courir en application des stipulations de la convention. D'autre part, il résulte de l'instruction et il n'est pas contesté que la société SC a, en dépit de la résiliation, continué d'exploiter les lieux en cause pendant la saison estivale 2023. Dans ces conditions, la société requérante n'est en tout état de cause pas fondée à demander l'indemnisation du préjudice qu'elle estime né de la résiliation de cette convention pour motif d'intérêt général.

25. En dernier lieu, si la requérante demande le remboursement d'une somme de 2 751,59 euros au titre de la redevance qu'elle aurait payée par anticipation pour le mois de décembre 2022, elle n'établit pas avoir procédé à ce paiement. Au surplus, il résulte de l'instruction qu'au 2 décembre 2022, date d'effet de la résiliation, les représentants de la société ont refusé de libérer les lieux. Il n'est ainsi, en tout état de cause, pas démontré qu'une indemnité d'occupation du domaine public n'aurait pas été due pour ce même mois. Dans ces conditions, les conclusions à fin de remboursement de la somme de 2 751,59 euros doivent être rejetées.

26. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'indemnisation présentées par la société SC doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

27. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requérante tendant à leur application et dirigées contre la commune de Marseille, qui n'est pas partie perdante. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions que la commune défenderesse présente au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée SC est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Marseille au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée SC et à la commune de Marseille.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Lopa Dufrénot, présidente,

Mme Niquet, première conseillère,

Mme Ollivaux, première conseillère,

Assistées de M. Giraud, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 avril 2024.

La rapporteure,

signé

A. Niquet

La présidente,

signé

M. Lopa Dufrénot

Le greffier,

signé

P. Giraud

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier,