Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2300687

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 23 janvier 2023, la SCI Les Marchés Méditerranéens, représentée par l'AARPI CLL Avocats, agissant par Me Labetoule, demande au juge des référés du Tribunal, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

- d'enjoindre à l'établissement public Euroméditerranée d'interrompre immédiatement tous travaux sur les parcelles cadastrées section 901 A n° s 95 et 98, situées 130 chemin de la Madrague-ville à Marseille jusqu'à ce que le juge administratif se soit prononcé sur la légalité de l'arrêté de cessibilité en litige ;

- de mettre à la charge de l'établissement public Euroméditerranée une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les travaux en litige s'inscrivant dans le cadre de la réalisation de la ZAC " Littorale " et s'agissant de travaux public, le juge du référé liberté est compétent ;

- l'urgence à obtenir l'interdiction sollicitée doit être présumée compte tenu de la gravité des effets de l'action que l'administration s'apprête à mettre en œuvre et, en l'espèce, Euroméditerranée poursuit les travaux de la ZAC, notamment au niveau des parcelles en cause dont elle a été expropriée et dont elle est susceptible de redevenir propriétaire ; les pièces produites par l'aménageur démontrent la volonté d'agir rapidement, l'ordre de service de démarrage des travaux d'une durée de vingt semaines ayant été ainsi notifié à la société Cardem le 16 février 2022 alors même que le sens des conclusions du rapporteur public de la cour administrative d'appel de Marseille mentionnait une annulation de l'arrêté de cessibilité en litige ; les travaux ont ensuite repris postérieurement à l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat du 25 août 2022, étant précisé que l'intégralité des bâtiments qui lui appartenaient, et notamment la halle constituant l'édifice le plus important en volume, n'ont pas été détruits au jour de la requête ; il n'existe aucune urgence s'attachant au contraire à la réalisation des travaux en cause ; la démolition serait ainsi irrémédiable et cette " manœuvre " vise précisément et exclusivement à éviter toute possibilité de restitution des biens immobiliers litigieux à son profit ; dans ces conditions, il existe une urgence particulière à suspendre les travaux de démolition en cause qui portent une atteinte grave et manifestement illégale au droit à un recours effectif ainsi qu'au droit de propriété ;

- le comportement manifestement illégal d'Euroméditerranée emporte violation de deux libertés fondamentales au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

- d'une part, sur l'atteinte au droit à un recours effectif, la démolition de l'ensemble des biens immobiliers situés sur les parcelles dont elle a été expropriée porterait atteinte à ce droit ; en effet, en cas d'annulation de l'arrêté de cessibilité, le propriétaire initial du bien peut en obtenir la restitution auprès du juge de l'expropriation à la seule condition que le bien soit " restituable ", c'est-à-dire qu'il n'ait pas été totalement démoli et, par conséquent, la démolition des biens expropriés aurait pour effet de priver de caractère effectif le recours prévu à l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; la circonstance que l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille a été annulé se trouve dépourvue d'incidence sur la violation du droit au recours effectif puisque si la démolition est achevée, elle se trouvera dans l'impossibilité de pouvoir agir devant le juge de l'expropriation si l'annulation devait être à nouveau confirmée par la Cour, d'autant que le Conseil d'Etat n'a pas reconnu la légalité de l'arrêté de cessibilité et que l'irrégularité de procédure n'a pas été régularisée ; la circonstance que le juge de l'expropriation vienne à nouveau de surseoir à statuer dans l'attente du prochain arrêt de la Cour confirme cette analyse ;

- d'autre part, sur l'atteinte au droit de propriété, s'il exact qu'elle n'est plus propriétaire des biens en cause, elle a vocation à le redevenir dès lors que l'illégalité de l'arrêté de cessibilité ne fait pas de doute ;

- le comportement d'Euroméditerranée conduit, en la privant de toute possibilité de pouvoir obtenir la restitution de ses biens sur le fondement de l'article L. 223-2 et R. 223-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, à une atteinte grave et manifestement illégale portée aux libertés fondamentales et l'injonction sollicitée assortie d'une astreinte de 50 000 euros par jour de retard à compter de la notification de l'ordonnance est indispensable.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 janvier 2023, l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, représenté par la SELARL Thomé Heitzmann, agissant par Me Thomé, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la SCI Les Marchés Méditerranéens au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sur l'absence d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale : en l'espèce, la légalité de l'arrêté de cessibilité est toujours discutée dans le cadre de l'instance en cours devant la cour administrative d'appel de Marseille et l'arrêté de cessibilité n'a pas fait l'objet d'une décision d'annulation définitive et est donc, en l'état, en vigueur ; or, l'article L. 232-2 du code de l'expropriation subordonne la constatation de perte de base légale de l'ordonnance d'expropriation par le juge de l'expropriation à l'annulation par une décision définitive de l'arrêté de déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité ; contrairement à ce qui est soutenu, l'irrégularité initialement constatée par la Cour l'ayant conduite à annuler l'arrêté de cessibilité a fait l'objet d'une mesure de régularisation et devrait permettre le maintien de la déclaration d'utilité publique et de l'arrêté de cessibilité dans l'ordonnancement juridique ; l'absence d'annulation définitive de l'arrêté de cessibilité emporte l'impossibilité pour le juge de l'expropriation de constater l'absence de base légale d'une ordonnance d'expropriation ; l'état de l'affaire telle qu'elle se présente dans le cadre de la présente instance est parfaitement similaire à celle examinée par le juge des référés du Conseil d'Etat en août 2022 et il s'ensuit que l'exécution des travaux de réalisation de la ZAC sur les parcelles en cause ne constitue pas une atteinte au droit au recours effectif de la société requérante alors que l'absence d'annulation définitive de l'arrêté de cessibilité fait, en tout état de cause, obstacle à l'action en restitution devant le juge de l'expropriation, dont le jugement du 4 janvier 2023 ne constitue ni un élément nouveau, ni un élément capital ; Si la société requérante fait valoir que l'exécution des travaux porte atteinte à son droit de propriété, lequel aurait été temporairement et irrégulièrement éteint au profit d'Euroméditerranée, il est constant que la procédure d'expropriation a été réalisée en toute légalité et que les indemnités ont été régulièrement versées, qu'Euroméditerranée est ainsi propriétaire des biens en litige et est fondé à réaliser les travaux nécessaires dans la ZAC et la seule circonstance qu'un recours, non suspensif, soit dirigé contre l'arrêté de cessibilité ne permet pas à la société requérante de prétendre qu'elle a vocation à redevenir propriétaire des biens et qu'elle peut pour ce motif solliciter l'interruption des travaux ;

- sur l'absence d'urgence : faute de perte de base légale de l'ordonnance d'expropriation du 30 juin 2017, la société requérante n'est pas fondée à se prévaloir d'une urgence à interrompre les travaux dans l'attente d'une restitution de ses biens ; en outre, à titre très subsidiaire, la demande ne peut être accueillie dès lors que les travaux de démolition sont achevés ainsi qu'en témoigne le procès-verbal de réception du marché de démolition et la condition relative à l'urgence n'est pas davantage remplie.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, et notamment son préambule ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- la décision n° 2202529 du 29 mars 2022 du juge des référés du Tribunal ;

- la décision n° 463341 du 17 juin 2022 du juge des référés du Conseil d'Etat ;

- la décision n° 2206317 du 29 juillet 2022 du juge des référés du Tribunal ;

- la décision n° 466421 du 25 août 2022 du juge des référés du Conseil d'Etat ;

- la décision n° s 462681, 462773 du 25 juillet 2020 du Conseil d'Etat ;

- le code de justice administrative.

La présidente du Tribunal a désigné Mme Markarian, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Au cours de l'audience publique du 25 janvier 2023 à 14 heures 30, tenue en présence de Mme Sibille, greffière d'audience :

Mme A a lu son rapport et a invité les parties à traiter d'abord la question de l'urgence compte tenu du procès-verbal de réception des travaux de démolition produit en défense, et entendu :

- les observations de Me Le Cadet, substituant Me Labetoule, qui indique que, contrairement à ce que soutient Euroméditerranée en se prévalant d'un procès-verbal de réception des travaux de démolition sur les parcelles en cause, les bâtiments ne sont pas intégralement démolis et que le bâtiment administratif, le plus important en volume, est toujours en place ainsi qu'il ressort du constat d'huissier qu'elle a fait dresser ce jour et qui est produit à l'instance ; Me Le Cadet reprend ensuite son argumentation sur l'atteinte tant au droit au recours effectif que sur l'atteinte au droit de propriété en indiquant notamment que l'établissement public a décidé, en dépit d'une première annulation, de poursuivre les travaux alors même que le juge de l'expropriation a été saisi, que l'arrêté de cessibilité est entaché d'un vice et n'est toujours pas régularisé ;

- les observations de Me Burtez-Doucède, substituant Me Thomé, qui reprend également l'argumentation du mémoire en défense et fait valoir notamment que les conditions de la restitution ne sont pas remplies, que l'état de cette affaire est identique à celui ayant donné lieu à l'ordonnance du juge des référés du Conseil d'Etat du 25 août 2022 et que la condition d'urgence n'est pas satisfaite.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. (). ".

2. Aux termes de l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " () en cas d'annulation par une décision définitive du juge administratif de la déclaration d'utilité publique ou de l'arrêté de cessibilité, tout exproprié peut faire constater par le juge que l'ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale et demander son annulation. / Après avoir constaté l'absence de base légale de l'ordonnance portant transfert de propriété, le juge statue sur les conséquences de son annulation ". Aux termes de l'article R. 223-6 du même code : " Le juge constate, par jugement, l'absence de base légale du transfert de propriété et en précise les conséquences de droit. / I. - Si le bien exproprié n'est pas en état d'être restitué, l'action de l'exproprié se résout en dommages et intérêts. / II. S'il peut l'être, le juge désigne chaque immeuble ou fraction d'immeuble dont la propriété est restituée. () ".

3. Il résulte de l'instruction que la SCI Les Marchés Méditerranéens était propriétaire à Marseille, 130 chemin de la Madrague-ville dans le 15ème arrondissement de Marseille, de parcelles cadastrées section 901 A, n° 95 et 98 sur lesquelles ont été édifiés divers bâtiments dans lesquels étaient exploités un supermarché, un abattoir de volailles, une boucherie, un abattoir de moutons et des bureaux administratifs. Dans le cadre de l'opération d'aménagement globale dénommée " Euromed 2 " et consistant dans la réalisation d'une zone d'aménagement concerté (ZAC) dite " Littorale ", le préfet des Bouches-du-Rhône a, par deux arrêtés nos 2017-05 et 2017-06 du 27 février 2017, déclaré d'utilité publique les travaux de réalisation de la ZAC " Littorale " sur le territoire de la commune de Marseille et déclaré cessible, au bénéfice de l'EPA Euroméditerranée, l'ensemble immobilier situé sur les parcelles en cause. Ces parcelles ont fait l'objet d'une ordonnance d'expropriation le 30 juin 2017 et les indemnités de dépossession, fixées par jugement rendu le 27 juin 2018, ont été payées le 11 décembre 2018. Par un arrêt n° 19MA05604 du 22 février 2022, la cour administrative d'appel de Marseille a cependant annulé l'arrêté de cessibilité, au motif que l'arrêté déclarant les travaux d'utilité publique était lui-même illégal. La société requérante a alors saisi le juge de l'expropriation, en application de l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, aux fins d'annulation de l'ordonnance d'expropriation et de restitution des biens dont elle a été expropriée. Le 16 février 2022, l'établissement public ayant notifié l'ordre de service du démarrage de l'exécution des travaux de démolition des bâtiments concernés, la société requérante a saisi le juge des référés du Tribunal, qui, par une ordonnance du 29 mars 2022, a enjoint à l'EPA Euroméditerranée d'interrompre sans délai les travaux de démolition engagés sur les parcelles en cause jusqu'à ce que le juge de l'expropriation se soit prononcé ou, si elle est plus précoce, jusqu'à l'intervention d'un nouvel arrêté de cessibilité portant sur les parcelles en cause. Par une ordonnance n° 463341 du 17 juin 2022, le juge des référés du Conseil d'Etat a confirmé l'injonction prononcée par le premier juge mais en précisant que cette injonction prendrait fin notamment si l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille était annulé. Le 25 juillet 2022, par une décision n° 462681, 462773, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt du 22 février 2022 de la cour administrative d'appel de Marseille et lui a renvoyé l'affaire. Saisi de nouveau par la société requérante, le juge des référés du Tribunal a, par une ordonnance du 29 juillet 2022, à nouveau enjoint à l'EPA Euroméditerranée d'interrompre sans délai les travaux de démolition engagés sur les parcelles en cause. Par une ordonnance n° 466421 du 25 août 2022, le juge des référés du Conseil d'Etat a annulé cette ordonnance et rejeté les demandes de la société requérante. Par un jugement du 4 janvier 2023, le juge de l'expropriation a décidé de surseoir sur les demandes de la société requérante tendant à la restitution des biens dont elle a été expropriée dans l'attente de l'épuisement du contentieux en cours devant le juge administratif relatif à l'arrêté de cessibilité. Dans le cadre de la présente instance, la SCI Les Marchés Méditerranéens demande à nouveau au juge des référés du Tribunal d'interrompre les travaux sur les parcelles cadastrées section 901 A n° s 95 et 98 jusqu'à ce que le juge administratif se soit définitivement prononcé sur la légalité de l'arrêté de cessibilité en litige.

4. Le droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction, protégé par la Constitution et par les stipulations des articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, constitue une liberté fondamentale. Ainsi que le rappelle régulièrement la Cour européenne des droits de l'homme, l'effectivité d'un recours ne dépend pas de la certitude d'une issue favorable pour le requérant mais suppose que ce recours puisse empêcher l'exécution des mesures contraires à la Convention et dont les conséquences sont potentiellement irréversibles, telles que l'atteinte aux biens.

5. Il résulte de l'instruction, comme indiqué au point 3, que le Conseil d'Etat a annulé, par une décision n° 462681, 462773 du 25 juillet 2022, l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille annulant l'arrêté de cessibilité du 27 février 2017 et lui a renvoyé l'affaire. Dès lors qu'à la date de la présente ordonnance, la cour administrative d'appel de Marseille ne s'est pas encore prononcée, l'arrêté de cessibilité en litige ne fait pas l'objet d'une " annulation par une décision définitive du juge administratif ", ainsi que l'exige l'article L. 223-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique pour " faire constater par le juge [de l'expropriation] que l'ordonnance portant transfert de propriété est dépourvue de base légale ". Il en résulte, comme dans l'instance précédente de référé introduite par la société requérante, que si la reprise des travaux est de nature, dans l'hypothèse d'une annulation devenue irrévocable de l'arrêté de cessibilité, à faire obstacle à ce que les biens en cause soient restitués à la société requérante, qui serait alors indemnisée, cette reprise ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale au droit au recours effectif et au droit de propriété, alors que l'absence d'annulation définitive de l'arrêté de cessibilité fait, en tout état de cause, obstacle en l'état à l'action en restitution devant le juge de l'expropriation, qui a sursis à statuer dans l'attente précisément de l'épuisement du contentieux en cours devant le juge administratif.

6. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de statuer sur l'urgence, que la requête doit être rejetée.

7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etablissement public Euroméditerranée qui n'est pas la partie perdante, le versement d'une somme au titre des frais exposés par la SCI Les Marchés Méditerranéens et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'Etablissement public Euroméditerranée au même titre.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la SCI Les Marchés Méditerranéens est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'Etablissement public Euroméditerranée sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SCI Les Marchés Méditerranéens et à l'Etablissement public Euroméditerranée.

Fait à Marseille, le 26 janvier 2023.

La juge des référés,

Signé

G. A

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,