Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2301317

Vu la procédure suivante :

I. Sous le n° 2301317, par une requête et un mémoire enregistrés les 9 février 2023 et 17 mai 2023, M. C B, représenté par Me Gouard-Robert, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° PC 13 001 22J0252 du 20 décembre 2022 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a refusé de lui délivrer un permis de construire sur la parcelle PH 0645 ;

2°) à titre principal, d'enjoindre au maire d'Aix-en-Provence de lui délivrer ce permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) à titre subsidiaire, de lui enjoindre de réexaminer sa demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et UR 3.1 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) d'Aix-en-Provence ;

- elle méconnaît l'article L. 332-15 et L. 111-11 du code de l'urbanisme ;

- elle est illégale en raison de l'illégalité de l'article UR2 du règlement du PLU ;

- les substitutions de motifs sollicitées par la commune d'Aix-en-Provence sont infondées.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 avril 2023, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Andreani, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- l'article UR 2 du règlement du PLU d'Aix-en-Provence est méconnu, elle est ainsi fondée à solliciter une substitution de motif ;

- elle était tenue de refuser le permis de construire dès lors que le lotissement sur lequel s'implante le projet n'a pas fait l'objet d'une attestation d'achèvement des travaux, elle est ainsi fondée à solliciter une substitution de motif ;

- elle était également tenue de refuser ce permis dès lors qu'il s'implante sur un lotissement non-autorisé, elle est ainsi fondée à solliciter une substitution de motif.

II. Sous le n° 2308768, par une requête enregistrée le 20 septembre 2023, M. C B, représenté par Me Gouard-Robert, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° PC 13 001 23J0171 du 10 août 2023 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a refusé de lui délivrer un permis de construire sur la parcelle PH 0645 ;

2°) à titre principal, d'enjoindre au maire d'Aix-en-Provence de lui délivrer ce permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) à titre subsidiaire, de lui enjoindre de réexaminer sa demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'une incompétence de l'auteur de l'acte ;

- elle méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et UR 3.1 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) d'Aix-en-Provence ;

- elle méconnaît l'article L. 332-15 et L. 111-11 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 10 novembre 2023, la commune d'Aix-en-Provence, représentée par Me Andreani, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- elle était tenue de refuser le permis de construire dès lors que le lotissement sur lequel s'implante le projet n'a pas fait l'objet d'une attestation d'achèvement des travaux, elle est ainsi fondée à solliciter une substitution de motif ;

- elle était également tenue de refuser ce permis dès lors qu'il s'implante sur un lotissement non-autorisé, elle est ainsi fondée à solliciter une substitution de motif.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fayard, rapporteure,

- les conclusions de Mme Giocanti, rapporteure publique,

- et les observations de Me Gouard-Robert, représentant M. B, et de Me Tosi, représentant la commune d'Aix-en-Provence.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté n° PC 13 001 22J0252 du 20 décembre 2022, le maire d'Aix-en-Provence a refusé de délivrer à M. B un permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle avec garage situé sur la parcelle PH 0645 sis 135 chemin de Poulasson à Aix-en-Provence. Par un arrêté n° PC 13 001 23J0171 du 10 août 2023, le maire de cette commune a de nouveau refusé de délivrer le permis de construire sollicité. M. B demande au tribunal l'annulation de ces deux décisions.

2. Les requêtes n° 2301317 et 2308768, présentées par M. B, présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne les motifs des refus des permis de construire :

3. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Aux termes de l'article UR 3.1 du règlement du PLU : " les accès ne doivent pas présenter de risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès, notamment au regard de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l'intensité du trafic. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que le maire d'Aix-en-Provence a refusé de délivrer les permis de construire sollicités au motif que les conditions de circulation piétons et cycles sur le chemin du Poulasson n'étaient pas suffisantes pour une urbanisation supplémentaire. Toutefois, ce chemin, route goudronnée d'environ 3 mètres de large comprenant de nombreux accotements qui ne présente pas de dénivelé particulier et dont l'absence de trottoir s'explique par le caractère rural du hameau de Couteron dans lequel s'insère le projet, est suffisant pour desservir un projet de lotissement de deux lots. Dans ces conditions, le maire d'Aix-en-Provence ne pouvait refuser les permis de construire sollicités pour ce motif.

5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. () ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : / () / 3° La réalisation des équipements propres mentionnées à l'article L. 332-15 ; / () ". Aux termes de l'article L. 332-15 du même code : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés. / () / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures ".

7. Il ressort des pièces du dossier que, par deux avis des 5 octobre 2022 et 12 juillet 2023, la société ENEDIS, saisie dans le cadre de l'instruction des demandes de permis de construire présentées par M. B, a indiqué qu'une extension des réseaux publics était nécessaire pour raccorder le projet sur une longueur d'environ 70 à 80 mètres en dehors du terrain d'assiette de l'opération pour un coût de 5 922,60 euros pour le premier permis de construire et de 6 552,60 euros pour le second. Si la prise en charge financière de travaux nécessaires à l'alimentation en électricité de la construction en dehors du terrain d'assiette du projet incombe en principe à la commune, il n'en est pas de même de ceux des travaux n'excédant pas cent mètres, empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques qui, par dérogation, relèvent des équipements propres à l'opération au regard de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme précité. Par suite, alors que cet article permettait à la commune d'imposer la prise en charge financière de cette extension au pétitionnaire, le maire d'Aix-en-Provence ne pouvait légalement opposer un refus à sa demande de permis de construire en se fondant sur les dispositions des articles L. 111-11 et L. 332-15 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne les substitutions de motifs demandées par la commune :

8. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article L. 151-26 de ce code : " Le règlement peut imposer, dans des secteurs qu'il délimite au sein des secteurs situés à proximité des transports collectifs, existants ou programmés, une densité minimale de constructions. ". En outre, l'article L. 151-27 du même code dispose que : " Dans les zones d'aménagement concerté, le règlement peut déterminer la surface de plancher dont la construction est autorisée dans chaque îlot, en fonction, le cas échéant, de la nature et de la destination des bâtiments. Dans lesdites zones, le règlement peut aussi déterminer une densité minimale de constructions, le cas échéant déclinée par secteur. ". Enfin, les dispositions de l'article L. 151-28 du même code prévoit que : " Le règlement du plan local d'urbanisme ou du document d'urbanisme en tenant lieu peut prévoir, dans le respect des autres règles établies par le document et notamment les servitudes d'utilité publique visées à l'article L. 151-43 et sous réserve des dispositions de l'article L. 151-29 : / () ".

10. Aux termes de l'article UR2 du règlement du PLU, alors en vigueur : " 1 - Les constructions à usage d'habitation à raison d'un seul bâtiment par unité foncière sont autorisées à condition qu'elles puissent bénéficier de tous les éléments de desserte et que la surface de plancher totale des constructions y compris l'existant ne dépasse pas 300 m² ; / (). ".

11. La commune soutient que l'article UR 2 du règlement du PLU a été méconnu dès lors que le projet issu de la première demande de permis de construire s'implante sur une unité foncière sur laquelle est déjà implantée une construction en méconnaissance de ces dispositions. Toutefois, les dispositions citées au point 9 ont seulement pour objet de fixer la superficie minimale à compter de laquelle une unité foncière est constructible et ne sauraient par elles-mêmes interdire l'édification de plusieurs constructions sur un même terrain. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soulever l'exception d'illégalité des dispositions de l'article UR 2 qui doivent ainsi être écarté du litige. Par suite, la substitution de motif sollicitée sur ce fondement ne saurait ainsi être accueillie.

12. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / () ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables ; / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".

13. Il résulte de ces dispositions que l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de la décision qui a refusé de délivrer un permis de construire, ou qui a sursis à statuer sur une demande de permis de construire, impose à l'administration, qui demeure saisie de la demande, de procéder à une nouvelle instruction de celle-ci, sans que le pétitionnaire ne soit tenu de la confirmer. En revanche, un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu'à dater du jour de la confirmation de sa demande par l'intéressé. En vertu de l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme, la confirmation de la demande de permis de construire par l'intéressé fait courir le délai à l'expiration duquel le silence gardé par l'administration fait naître un permis de construire tacite.

14. Il est constant que dans son arrêt n°19MA05401 du 27 mai 2021, devenu définitif le 28 juillet 2021, la cour administrative d'appel de Marseille a annulé l'arrêté du 25 avril 2017 par lequel le maire d'Aix-en-Provence s'est opposée à la déclaration préalable déposé par M. A B en vue de diviser la parcelle cadastrée section PH n° 396, située 135 chemin de Poulasson, sur le territoire de la commune, en deux lots à bâtir et a enjoint au réexamen de cette demande. M. B a confirmé expressément sa demande le 7 juin 2021 faisant naître une décision de non-opposition au lotissement tacite le 7 juillet 2021, soit à l'épuisement du délai d'instruction de droit commun d'un mois pour les déclarations préalable.

15. D'autre part, aux termes de l'article R. 442-18 du code de l'urbanisme : " Le permis de construire des bâtiments sur les lots d'un lotissement autorisé par un permis d'aménager peut être accordé : a) Soit à compter de l'achèvement des travaux d'aménagement du lotissement, constaté conformément aux articles R. 462-1 à R. 462-10 ; / (). " Aux termes de l'article R. 431-22-1 du même code : " Lorsque les travaux projetés portent sur une construction à édifier sur un terrain inclus dans un lotissement soumis à permis d'aménager, la demande est accompagnée, s'il y a lieu : a) Du certificat prévu par le quatrième alinéa de l'article *R. 442-18, quand l'ensemble des travaux mentionnés dans le permis d'aménager n'est pas achevé ; b) De l'attestation de l'accord du lotisseur sur la subdivision de lots projetée, prévue par l'article R*442-21. ".

16. La commune soutient qu'elle était tenue de refuser les permis de construire d'une maison individuelle sur un des lots à bâtir en l'absence d'attestation d'achèvement des travaux d'aménagement du lotissement. Toutefois, il ressort des dispositions précitées que l'exigence d'une telle formalité n'est exigée que dans la seule hypothèse où cette demande concerne un terrain situé dans un lotissement autorisé par un permis d'aménager. Un lotissement ayant donné lieu à une simple déclaration préalable n'étant pas soumis à cette formalité, le maire d'Aix-en-Provence n'est pas fondé à refuser les permis de construire en litige sur ce fondement. Par suite, la demande de substitution de motif ne saurait être accueillie.

17. En dernier lieu, une autorisation de travaux ne peut être légalement délivrée pour une construction à édifier sur un terrain compris dans un lotissement non autorisé, à moins que ce lotissement n'ait fait l'objet d'une régularisation ultérieure, sous l'empire des dispositions législatives ou réglementaires intervenues postérieurement. Dans l'hypothèse où les textes postérieurs retiennent une définition plus restrictive du lotissement, celle-ci ne saurait rétroactivement régulariser les opérations de divisions ayant constitué un lotissement de fait non autorisé. En revanche, dès lors que le lotissement de fait n'entre plus, à la date à laquelle l'autorisation de travaux contestée a été délivrée, dans le champ d'application des dispositions relatives aux opérations de lotissement soumises à autorisation, des travaux de constructions sur une parcelle incluse dans le périmètre d'un tel lotissement peuvent légalement y être autorisés.

18. D'une part, aux termes de l'article L. 442-1-2 du code de l'urbanisme : " Le périmètre du lotissement comprend le ou les lots destinés à l'implantation de bâtiments ainsi que, s'ils sont prévus, les voies de desserte, les équipements et les espaces communs à ces lots. Le lotisseur peut toutefois choisir d'inclure dans le périmètre du lotissement des parties déjà bâties de l'unité foncière ou des unités foncières concernées. ". Aux termes de l'article R. 431-35 du même code : " La déclaration préalable précise : a) L'identité du ou des déclarants, qui comprend son numéro SIRET lorsqu'il s'agit d'une personne morale en bénéficiant et sa date de naissance lorsqu'il s'agit d'une personne physique ; b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; c) La nature des travaux ou du changement de destination ; / () ".

19. D'autre part, aux termes de l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'une construction est édifiée sur une partie d'une unité foncière qui a fait l'objet d'une division, la demande de permis de construire tient lieu de déclaration préalable de lotissement dès lors que la demande indique que le terrain est issu d'une division. ".

20. La commune soutient qu'elle était également tenue de refuser la délivrance des permis de construire attaqués dès lors que ceux-ci s'implantent dans un lotissement non-autorisé, la superficie du terrain d'assiette de la construction de 1526 m² étant différente de celle indiquée dans la déclaration préalable obtenue tacitement le 7 juillet 2021 pour le lot B de 1500 m². Toutefois, s'il existe effectivement une différence de contenance des lots entre le permis de construire et la déclaration préalable, cela s'explique par l'approximation du plan joint à la déclaration. Il est en effet indiqué que les distances sont approximatives, la précision relative des points (sommets) est de + ou - 3 cm, celle du rattachement planimétrique est de + ou - 5 cm et celle du rattachement altimétrique de + ou - 10 cm. Cette différence, minime au demeurant, ne peut être regardée comme constitutive d'un nouveau lotissement qui n'aurait pas été autorisé dès lors que le périmètre du lotissement est respecté. En tout état de cause, à supposer même qu'il s'agisse d'un lotissement différent de celui autorisé le 7 juillet 2021, les permis de construire tiennent lieu également de déclaration préalable au titre de l'article R. 442-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il figure dans chacun des dossiers de demande un plan de division de la parcelle PH 396 devenue PH 646, PH 645 et PH 644. Dans ces conditions, le maire d'Aix-en-Provence ne peut opposer un tel motif de refus aux permis de construire sollicités et la substitution de motif doit être écartée.

21. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée.

22. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 10 août 2023 par lequel le maire d'Aix-en-Provence a refusé de délivrer à M. B un permis de construire sur la parcelle PH 0645 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

23. L'article L. 911-2 dispose que : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ".

24. Eu égard à son motif d'annulation, l'exécution du présent jugement implique nécessairement que la maire d'Aix-en-Provence délivre le permis de construire sollicité par M. B avant l'expiration du délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés à l'instance n° 2301317 :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacles à ce que soit mise à la charge du requérant, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence une somme de 1 000 euros à verser à M. B sur le fondement des mêmes dispositions.

Sur les frais liés à l'instance n° 2308768 :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacles à ce que soit mise à la charge du requérant, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune sur ce fondement. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune d'Aix-en-Provence une somme de 1 000 euros à verser à M. B sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés du 20 décembre 2022 et du 10 août 2023 sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune d'Aix-en-Provence de délivrer à M. C B le permis de construire sollicité avant l'expiration du délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune d'Aix-en-Provence versera à M. C B la somme totale pour les affaires n°2301317 et n° 2308768 de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune d'Aix-en-Provence au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la commune d'Aix-en-Provence.

Délibéré après l'audience du 22 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Trottier, président,

Mme Le Mestric, première conseillère,

Mme Fayard, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2024.

La rapporteure,

Signé

A. FAYARD

Le président,

Signé

T. TROTTIER Le greffier

Signé

F. BENMOUSSA

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

2, 2308768