Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2303929

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête n° 2303929, enregistrée le 26 avril 2023, la SAS Planet et M. A en sa qualité de gérant, représentés par Me Pontier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté leur recours administratif préalable obligatoire du 15 novembre 2022 à l'encontre de la décision du 24 août 2022 de la directrice régionale adjointe de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur leur faisant solidairement obligation de verser au Trésor public la somme de 141 043,95 euros ;

2°) de ramener la somme due à un montant n'excédant pas 26 071,34 euros ;

3°) de mettre à la charge l'Etat une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision implicite de rejet de leur recours administratif préalable n'est pas motivée ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que l'administration ne justifie pas avoir réclamé le versement au Trésor public de sommes correspondant uniquement à des dépenses qui auraient été financées par des personnes publiques ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la directrice régionale adjointe a confondu le fondement pénal tiré de l'article L. 6355-11 du code du travail et le fondement administratif tiré de l'article L. 6362-5 du même code ;

- le montant de la somme due est entaché d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2023, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est privée d'objet dès lors que les moyens sont dirigés contre la décision du 24 août 2022 et contre la décision implicite de rejet du recours administratif préalable formé le 15 novembre 2022, alors que la décision du 12 mai 2023 demeure seule dans l'ordonnancement juridique ;

- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R.613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 22 juillet 2024.

II. Par une requête n°2306400, enregistrée le 10 juillet 2023, la SAS Planet et M. A en sa qualité de gérant, représentés par Me Pontier, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 12 mai 2023 par laquelle le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a retiré sa décision implicite de rejet et expressément rejeté leur recours administratif préalable obligatoire du 15 novembre 2022 à l'encontre de la décision du 24 août 2022 ;

2°) de ramener la somme due à un montant n'excédant pas 26 071,34 euros ;

3°) de mettre à la charge l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d'erreur de droit dès lors que l'administration ne justifie pas avoir réclamé le versement au trésor public de sommes correspondant uniquement à des dépenses qui auraient été financées par des personnes publiques ;

- elle est entachée d'erreur de droit dès lors que la directrice régionale adjointe a confondu le fondement pénal tiré de l'article L. 6355-11 du code du travail et le fondement administratif tiré de l'article L. 6362-5 du même code ;

- le montant de la somme due est entachée d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 septembre 2023, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, préfet des Bouches-du-Rhône a conclu au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable au regard de l'article R. 411-1 du code de justice administrative dès lors qu'elle ne contient aucun moyen dirigé contre la décision attaquée du 12 mai 2023 qui demeure seule dans l'ordonnancement juridique ;

- les moyens invoqués par la SAS Planet, à les supposer même invoqués contre la décision du 12 mai 2023, ne sont pas fondés ;

- les moyens invoqués à l'encontre des motifs de la décision initiale du 24 août 2022 sont inopérants.

Par une ordonnance du 17 juin 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R.613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 22 juillet 2024.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la décision n° 2012-273 QPC du 21 septembre 2012 ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Le Mestric, rapporteure,

- les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique,

- et les observations de Me Durand, représentant la SAS Planet et M. A.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Planet, qui a pour activité principale la formation professionnelle continue dans le domaine du fitness, a fait l'objet d'un contrôle administratif et financier par les services de l'inspection du travail portant sur les exercices 2016 à 2018. A la suite du rapport de contrôle qui a été notifié à la société le 18 novembre 2019, son gérant a présenté des observations écrites les 16 et 20 décembre 2019 et le 21 février 2020, et des observations orales lors d'un entretien contradictoire le 6 février 2020. Par un arrêté du 24 août 2022, la directrice régionale adjointe de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités a mis à la charge de la société, solidairement avec son gérant, M. B A, le versement de sommes dues au Trésor public en application de l'article L. 6362-3 du code du travail pour un montant total de 141 043,95 euros. Le recours administratif préalable formé le 15 novembre 2022 par la société et M. A auprès du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur contre cette décision, demeuré sans réponse, a été implicitement rejeté au bout de deux mois. Le 12 mai 2023, le préfet a retiré sa décision implicite de rejet et a pris une nouvelle décision maintenant à la charge solidaire de la SAS Planet et de son gérant une somme 141 043,95 euros à verser au Trésor public. La société Planet et M. A demandent au tribunal l'annulation de la décision implicite de rejet de leur recours administratif formé le 15 novembre 2022 et de la décision expresse du 12 mai 2023 en tant qu'elle met à leur charge le versement au Trésor public d'une somme de 141 043,95 euros, ainsi que la réduction de la sanction pécuniaire à une somme n'excédant pas 26 071,34 euros.

2. Les requêtes enregistrées sous les n°2303929 et 2306400 ont trait au même litige et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet par le préfet de région du recours administratif préalable obligatoire formé le 15 novembre 2022 :

3. Aux termes de l'article L. 6362-3 du code du travail, dans sa rédaction alors applicable : " En cas de contrôle d'un organisme de formation, d'un organisme qui intervient dans les actions destinées à la validation des acquis de l'expérience ou d'un organisme chargé de réaliser les bilans de compétences, lorsqu'il est constaté que des actions financées par des fonds de la formation professionnelle continue ont poursuivi d'autres buts que la réalisation d'actions relevant du champ d'application défini à l'article L. 6313-1, ces actions sont réputées inexécutées et donnent lieu à remboursement des fonds auprès de l'organisme ou de la personne qui les a financées. / A défaut de remboursement dans le délai fixé à l'intéressé pour faire valoir ses observations, l'organisme mentionné au premier alinéa du présent article est tenu de verser au Trésor public, par décision de l'autorité administrative, un montant équivalent aux sommes non remboursées ". Aux termes de l'article R. 6362-6 du même code : " L'intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l'article R. 6362-4, saisit d'une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l'autorité qui a pris la décision. / () ".

4. Si le silence gardé par l'administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.

5. Il résulte de l'instruction que la société requérante a saisi le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur d'un recours contre la décision du 24 août 2022 de la directrice régionale adjointe de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités, comme elle en avait l'obligation en application de l'article R. 6362-6 précité, qui a été reçue par les services préfectoraux le 15 novembre 2022. Du silence gardé par le préfet pendant plus de deux mois, est née le 15 janvier 2023 une décision implicite de rejet qui s'est substituée à la décision initiale, avant que la requérante n'introduise un recours contentieux devant le tribunal administratif. Il ressort également du dossier que, à la suite de la demande de communication des motifs déposée par la SAS Planet le 13 mars 2023, le préfet de région a pris le 12 mai suivant une décision expresse qui, d'une part, a retiré cette décision implicite et, d'autre part, a rejeté le recours administratif préalable déposé par la société et son gérant et fait obligation aux intéressés de verser la somme 141 043,95 euros au Trésor public. Par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre la décision implicite de rejet née du silence de l'administration sur le recours administratif formé le 15 novembre 2022.

Sur la légalité de la décision du 12 mai 2023 :

6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 6331-1 du code du travail : " Tout employeur concourt au développement de la formation professionnelle continue en participant, chaque année, au financement des actions mentionnées aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 ", qui, pour le premier, définit les actions de formation entrant dans le champ d'application des dispositions relatives à la formation professionnelle continue et, pour le second, reconnaît le droit à la qualification professionnelle. Aux termes de l'article L. 6361-1 du même code : " L'Etat exerce un contrôle administratif et financier sur les dépenses de formation exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue instituée par l'article L. 6331-1 et sur les actions prévues aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 qu'ils conduisent, financées par l'Etat, les collectivités territoriales, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 ou les organismes collecteurs des fonds de la formation professionnelle continue ". Aux termes de l'article L. 6361-2 de ce code : " L'État exerce un contrôle administratif et financier sur : / 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : / () c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ; () ". Aux termes de l'article L. 6361-3 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le contrôle administratif et financier des dépenses et activités de formation porte sur l'ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l'exclusion des qualités pédagogiques, mis en œuvre pour la formation professionnelle continue. / Ce contrôle peut porter sur tout ou partie de l'activité, des actions de formation ou des dépenses de l'organisme ". Aux termes de l'article L. 6362-5 du même code : " Les organismes mentionnés à l'article L. 6361-2 sont tenus, à l'égard des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 6361-5 : / 1° De présenter les documents et pièces établissant l'origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l'exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue ; / 2° De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l'utilisation des fonds aux dispositions légales régissant ces activités. / À défaut de remplir ces conditions, les organismes font, pour les dépenses considérées, l'objet de la décision de rejet prévue à l'article L. 6362-10 ". Aux termes de l'article L. 6362-7 du même code : " Les organismes prestataires d'actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l'article L. 6313-1 versent au Trésor public, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, une somme égale au montant des dépenses ayant fait l'objet d'une décision de rejet en application de l'article L. 6362-10 ". Enfin, aux termes de l'article L. 6362-10 du même code : " Les décisions de rejet et de versement mentionnées au présent livre prises par l'autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée ".

7. Par sa décision n° 2012-273 QPC du 21 septembre 2012 déclarant l'article L. 6362-5 du code du travail conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel a jugé que le contrôle des organismes prestataires d'activités de formation professionnelle continue dont les modalités sont précisées par les dispositions de cet article " est destiné à vérifier que les sommes versées par les personnes publiques en faveur de la formation professionnelle ou par les employeurs au titre de leur obligation de contribuer au financement de la formation professionnelle continue sont affectées à cette seule fin ". Dès lors, l'administration ne pourrait légalement imposer à un organisme de formation le versement au Trésor public de sommes correspondant à des dépenses qui n'auraient pas été financées par des personnes publiques ou des employeurs à ce titre.

8. Il résulte des termes de la décision du 12 mai 2023 que, pour faire obligation à la SAS Planet et à son gérant de droit et de fait, M. A, de verser au Trésor public la somme de 141 043,95 euros, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur s'est fondé sur les dispositions de l'article L. 6362-5 du code du travail, et a tiré les conséquences de l'absence de suivi comptable distinct par la SAS Planet de ses activités de formation professionnelle continue par rapport à ses autres activités ainsi que de la confusion entre le financement par fonds publics et privés, faisant obstacle au contrôle de la réalité et du bien-fondé des dépenses financées par les fonds publics qui lui ont été versés par les organismes paritaires collecteurs et par Pôle emploi pour les années 2016, 2017 et 2018. L'administration a ainsi évalué elle-même le montant des dépenses financées sur fonds publics et non justifiées comme étant égal à la part représentée par les fonds publics perçus sur les produits totaux de la société pour chacune de ces années.

9. En premier lieu, la société requérante et son gérant invoquent un moyen tiré de l'erreur de droit dès lors que l'administration n'aurait pas démontré que les dépenses rejetées, retenues dans le calcul de la sanction pécuniaire, n'ont pas été financées sur des fonds publics. Toutefois, ce moyen, qui ne pouvait être utilement invoqué qu'à l'encontre des motifs de la décision initiale du 24 août 2022, ne comporte aucune critique opérante du raisonnement distinct, rappelé au point précédent, sur lequel se fonde la décision préfectorale du 12 mai 2023 qui s'y est substituée. Par suite, le moyen ainsi invoqué ne peut qu'être rejeté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article L.6355-11 du même code : " Le fait, pour tout dispensateur de formation de droit privé, lorsque l'organisme de formation exerce des activités multiples, de ne pas suivre d'une façon distincte en comptabilité l'activité au titre de la formation professionnelle continue, d'une part, et de l'apprentissage, d'autre part, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 6352-7, est puni d'une amende de 4 500 euros ".

11. Le moyen tiré de ce que les faits qui sont reprochés à la SAS Planet ne pouvaient donner lieu qu'au prononcé d'une amende de 4 500 euros conformément aux dispositions précitées de l'article L. 6355-11 du code du travail manque en droit, dès lors que le code du travail permet, de manière conjointe ou alternative, de mettre à la charge de l'entreprise une somme égale au montant des dépenses rejetées à verser au Trésor public en vertu des articles L. 6362-1 à L. 6362-10 ainsi qu'une amende pénale en application de l'article L. 6355-11, et que l'article L. 6362-5 du même code, qui sanctionne l'absence de présentation des documents établissant l'origine des produits et des fonds par l'entreprise, a été retenu à bon droit par le préfet de région comme fondement légal de la décision contestée. Ainsi, contrairement aux allégations de la SAS Planet, l'administration n'a pas commis d'erreur de droit sur ce point.

12. En dernier lieu, il est constant que l'entreprise requérante n'a pas mis en place de comptabilité distincte pour les années considérées, plaçant l'administration dans l'impossibilité d'identifier précisément l'intégralité des fonds publics perçus. Il lui appartenait ainsi d'apporter la preuve que les dépenses exposées ont été effectuées dans le cadre de l'exercice d'une activité conduite en matière de formation professionnelle. Si elle soutient que plusieurs dépenses, comme les dépenses d'entretien des locaux, ou encore les frais de réception liés aux journées de formation, doivent être reliées à l'activité de formation, elle ne le démontre pas plus devant le tribunal que lors du contrôle sur place de l'administration. Par ailleurs, les bilans comptables et financiers produits au titre des années 2016, 2017 et 2018 permettent d'identifier le nombre d'heures et de personnes ayant suivi une formation, mais ne permettent pas de vérifier que la nature des dépenses rattachées à ces fonds publics correspondrait à l'activité de formation professionnelle, ainsi que l'a relevé le préfet dans la décision attaquée. Enfin, l'entreprise n'est pas fondée à soutenir que l'administration aurait dû considérer que la totalité des financements publics perçus devait être regardée comme affectée à l'activité de formation professionnelle continue compte tenu du caractère prépondérant de cette activité dans l'entreprise dès lors que cette circonstance, à la supposée même avérée, n'exonérait pas la SAS Planet en toute hypothèse de la nécessité de justifier de chaque dépense en application des dispositions précitées du code du travail. Par conséquent, les requérants ne contredisent pas utilement le raisonnement de la décision préfectorale du 12 mai 2023 fondé, ainsi qu'il a été dit au point 8, sur une évaluation des dépenses non justifiées par application d'une clef de répartition, représentant la part en pourcentage des fonds publics sur l'ensemble des produits perçus, à la somme des dépenses annuelles. Les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation doivent par suite être écartés.

13. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet en défense, les conclusions présentées par la SAS Planet et M. A à fin d'annulation de la décision du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur du 12 mai 2023 maintenant à leur encontre une obligation solidaire de reversement au Trésor public d'une somme de 141 043,95 euros, et à fin de réduction des sommes mises à leur charge, doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la SAS Planet et de M. A présentées sur ce fondement dans les deux instances à l'encontre de l'Etat qui n'a pas la qualité de partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er: Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la SAS Planet et de M. A à fin d'annulation de la décision implicite de rejet par le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur de leur recours administratif préalable formé le 15 novembre 2022.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes n° 2303929 et n°2306400 est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Planet, à M. B A et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et à la direction régionale de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Hameline, présidente,

Mme Le Mestric, première conseillère,

Mme Fabre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 avril 2025.

La rapporteure,

signé

F. Le Mestric

La présidente,

signé

M-L. Hameline

La greffière,

signé

B. Marquet

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,,