Tribunal Administratif de Marseille — Décision N° TA13-2312187

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 décembre 2023 et 26 mars 2025, la SARL Les Oliviers et la SCI Le Verger, représentées par Me Anselmino, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 29 juin 2023 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Étoile, ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure compte tenu des pièces du dossier soumis à enquête publique ;

- elle est illégale en ce qu'elle instaure un contrôle des reliquats issus d'une division foncière, instaurant une procédure de contrôle préalable nouvelle, non prévue par le code de l'urbanisme ; ce contrôle implique par ailleurs la production de pièces non prévues par ce code ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) sectorielle " Entrée de ville " est illégale dès lors qu'elle prévoit des normes excessivement précises et prescriptives, en méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ;

- elle est illégale en ce qu'elle prévoit des dispositions en contradiction avec le règlement du PLUi ;

- l'OAP multisites, dès lors qu'elle prévoit des normes excessivement précises et prescriptives, par renvoi à l'OAP QAFU, méconnaît l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles AI nos 216, 221 et 222, situées sur la commune de Belcodène, en zone à prescription simple (bleue) au titre du risque incendie feu de forêt est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la servitude de mixité sociale grevant les parcelles AI nos 215, 217 et 218, situées sur la commune de Belcodène, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 février 2025, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Mialot et Me Garrigue, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge des sociétés requérantes la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens présentés par les requérantes ne sont pas fondés.

Le mémoire enregistré pour la métropole Aix-Marseille-Provence le 11 avril 2025 n'a pas été communiqué en application du dernier alinéa de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Arniaud,

- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,

- les observations de Me Anselmino, représentant les requérantes, et celles de Me Sophie, représentant la métropole Aix-Marseille-Provence.

Une note en délibéré, présentée pour la métropole Aix-Marseille-Provence, a été enregistrée le 8 juillet 2025.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Les Oliviers et la SCI Le Verger, propriétaires de parcelles sur la commune de Belcodène, demandent au tribunal d'annuler la délibération du 29 juin 2023 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Étoile, ainsi que la décision portant rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa version applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; () ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative de mettre à la disposition du public, pendant toute la durée de l'enquête, un dossier d'enquête publique comportant l'ensemble des documents mentionnés ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Si les requérantes soutiennent que l'énumération des pièces du dossier soumis à enquête publique comprise dans le rapport d'enquête ne permet pas de s'assurer que les avis des personnes consultées ont effectivement été joints au dossier d'enquête, ils n'indiquent pas quels avis obligatoires ni, à défaut d'avis express, quels courriers de saisine étaient manquants. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

5. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme, le plan local d'urbanisme intercommunal comprend un rapport de présentation, un projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () " et aux termes de l'article L. 151-7 du même code : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° (Abrogé) ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 ; / 7° Définir les actions et opérations nécessaires pour protéger les franges urbaines et rurales () ". L'article L. 151-7-1 de ce code dispose que " Outre les dispositions prévues à l'article L. 151-7, dans les zones d'aménagement concerté, les orientations d'aménagement et de programmation peuvent : / 1° Définir la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ; / 2° Définir la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. ". Enfin, selon les dispositions de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

6. Il résulte de ces dispositions qu'une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme. Ces intentions et orientations d'aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. En revanche, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d'une autorisation d'urbanisme avec les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme s'apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l'objectif ou les différents objectifs d'une OAP, à l'échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.

7. L'OAP " Entrée de ville " du PLUi prévoit un " urbanisme de transition " et un aménagement de cet espace en tenant compte du boisement et du risque incendie qu'il implique. L'OAP prévoit la réalisation d'un espace de stationnement, une voie de desserte d'une largeur de 3 mètres ou 6 mètres si elle est à double sens de circulation, une implantation en bande des constructions et d'une hauteur R+1, un programme de logements devant comporter une part allant de 40 à 50 % de logements sociaux, une limitation de l'emprise au sol à 30 % et indique que les espaces végétalisés doivent représenter au moins 50 % de l'espace. Ces normes qui, prévues par une OAP, ne sont pas de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi, ne s'imposent dès lors pas aux autorisations d'urbanisme au-delà d'un simple rapport de compatibilité, et n'apparaissent pas excessives. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme compte tenu des règles fixées par l'OAP " Entrée de ville " doit être écarté, de même que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 4.4 des dispositions générales du règlement écrit du PLUi : " Dans les " secteurs de mixité sociale " délimités sur le règlement graphique, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage minimal de ce programme est affecté à des logements sociaux au sens de l'article L.302-5 du Code de la construction et de l'habitation. Le pourcentage minimal est, pour chaque " secteurs de mixité sociale ", précisé ci-dessous et sur le règlement graphique ". Le tableau qui s'insère après ces disposions mentionne, pour la commune de Belcodène une servitude n° 17 imposant 50 % de logements sociaux à partir de la création de 5 logements. Le règlement graphique fait apparaître sur le secteur couvert par l'OAP " Entrée de ville " un secteur de mixité sociale imposant 50 % de logements sociaux.

9. En prévoyant l'objectif de créer une bande de logements devant comporter une part de logements sociaux allant de 40 à 50 % des logements, l'OAP n'est pas en contradiction avec le règlement qui prévoit quant à lui 50 % de logements sociaux à partir de 5 logements sur la servitude n° 17.

10. En quatrième lieu, l'orientation d'aménagement et de programmation multisites " qualité d'aménagement et formes urbaines " (QAFU) a pour objet de répondre à l'ambition du PLUi d' " améliorer l'insertion des projets dans leur contexte urbain, architectural et paysager " et de traduire les attentes du territoire aux porteurs de projets. Ce rapport précise que l'OAP QAFU " applicable à tout ou partie des zones UB, UC, UD/UM, UT et Nh () énonce des prescriptions et recommandations indissociables et complémentaires du règlement ". Il est constant que, malgré cette formulation regrettable, les objectifs poursuivis par l'OAP QAFU doivent être interprétés conformément au règlement et ne peuvent être opposés aux autorisations d'urbanisme que dans le cadre d'un rapport de compatibilité, comme le précise par la suite cette introduction en disposant que " Le règlement s'impose aux autorisations d'urbanisme dans un principe de conformité. A contrario de l'OAP, opposable aux autorisations du droit des sols selon un principe de compatibilité ".

11. S'il ressort des termes du règlement écrit que les articles relatifs aux zones concernées par l'OAP QAFU renvoient aux orientations de cette OAP, ces renvois sont, pour chaque article, encadrés par le rappel dans un cartouche liminaire indiquant que " les autorisations qui doivent être conformes au règlement () doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l'OAP " qualité d'aménagement et des formes urbaines ". Aussi, chaque orientation de l'OAP rappelle également les articles du règlement auxquelles elles se rattachent, illustrant ainsi le rapport de conformité qu'elles entretiennent avec le règlement. Si certaines orientations de l'OAP sont rédigées avec une précision notable, notamment en comportant des éléments quantitatifs relatifs à la volumétrie et à l'implantation des constructions à édifier, ainsi qu'à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère, ces précisions permettent d'expliquer de manière qualitative et quantitative les intentions des auteurs du PLUi. Leur seule méconnaissance n'est pas de nature à justifier un refus d'autorisation d'urbanisme ou à entacher d'illégalité une telle autorisation, dès lors qu'ainsi qu'il a été dit, ces orientations, qui demeurent conformes au règlement, ne sont opposables que dans un rapport de compatibilité aux autorisations d'urbanisme. Ainsi, malgré l'emploi de termes tels que " prescriptions " ou " obligations " dans les fiches composant l'OAP QAFU, il résulte de la lecture combinée du rapport de présentation, du règlement du PLUi et des objectifs poursuivis par l'OAP que les auteurs du PLUi n'ont pas entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme compte tenu des règles fixées par l'OAP " Qualité d'aménagement et des formes urbaines " doit être écarté.

12. En cinquième lieu, si les requérantes font valoir une carte du porter à connaissance selon laquelle les parcelles concernées par l'OAP " Entrée de ville " sont soumises à un risque incendie allant de moyen à exceptionnel, cette carte n'a pas en soi de valeur règlementaire. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP " Entrée de ville " est située au sud d'une partie relativement urbanisée de la commune. Les parcelles concernées par l'OAP sont actuellement classées en zone 2AUH, de sorte qu'elles sont inconstructibles à ce stade et nécessitent une modification ou une révision du PLUi. Par ailleurs, le règlement graphique du PLUi fait apparaître un emplacement réservé pour la création d'une voie au sud de l'OAP, de nature à créer une zone tampon avec l'espace boisé. Enfin, l'article 6.2 des dispositions générales du règlement écrit du PLUi prévoit des règles spécifiques pour les zones classées en bleu au titre du risque incendie, en attente du PRIF devant intervenir pour la commune de Belcodène, et l'OAP prévoit elle-même des objectifs afin de prévenir le secteur contre le risque incendie. Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que le classement en zone bleue des parcelles concernées par l'OAP " Entrée de ville " serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Pour les mêmes motifs, l'OAP n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle prévoit la création de 25 logements ou un parc de stationnement qui ne se situe pas en lisière du massif.

13. En dernier lieu, Aux termes de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme : " Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ". Aux termes de l'article R. 442-1 du même code : " Ne constituent pas des lotissements au sens du présent titre et ne sont soumis ni à déclaration préalable ni à permis d'aménager : / a) Les divisions en propriété ou en jouissance effectuées par un propriétaire au profit de personnes qui ont obtenu un permis de construire ou d'aménager portant sur la création d'un groupe de bâtiments ou d'un immeuble autre qu'une maison individuelle au sens de l'article L. 231-1 du code de la construction et de l'habitation ; () ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-21 du code de l'urbanisme : " () Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d'urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose ".

14. Il résulte de ces dispositions que, par exception à la procédure de lotissement, la division d'une unité foncière prévue au a) de l'article R. 442-1 du code de l'urbanisme, dite " division primaire ", permet à un pétitionnaire de demander et d'obtenir un permis de construire sur une partie de l'unité foncière existante alors que la division du terrain n'est juridiquement pas réalisée, celle-ci étant destinée à être accomplie après l'obtention du permis de construire. Eu égard à l'objet de ce procédé permettant de combiner, pour les projets portant sur un groupe de bâtiments ou un immeuble autre qu'une maison individuelle destinés à occuper une partie de l'unité foncière existante, l'obtention de l'autorisation d'urbanisme nécessaire au projet et la division de l'unité foncière existante, le respect des règles d'urbanisme doit être apprécié au regard de l'ensemble de l'unité foncière existant à la date à laquelle l'administration statue sur la demande, bien que cette dernière soit informée de la division à venir. Dans l'hypothèse où, postérieurement à la division du terrain mais avant l'achèvement des travaux, le pétitionnaire dépose une demande de permis modificatif, il y a lieu d'apprécier la légalité de cette demande sans tenir compte des effets, sur le terrain d'assiette, de la division intervenue.

15. Aux termes de l'article 1.4 des dispositions générales du PLUi : " () pour les divisions primaires relevant de l'article R.442-1 du code de l'urbanisme : - les règles de la zone concernée sont également appréciées au regard de l'unité foncière initiale ; / - et les reliquats* qui résultent de ces divisions doivent respecter : o les surfaces d'espaces végétalisés et d'espaces de pleine terre exigées par l'article 10 de la zone concernée ; / et doivent respecter ou ne pas aggraver la non-conformité existante : / o des dispositions règlementaires relatives à la partie " stationnement " de l'article 11 de la zone concernée ; / o des dispositions règlementaires relatives à la partie " eaux pluviales " de l'article 13 de la zone concernée ".

16. Il ne résulte pas du code de l'urbanisme que les auteurs d'un PLU puissent conditionner la légalité d'une division primaire au respect, par le reliquat déjà bâti et n'étant pas l'objet du permis de construire, de règles d'urbanisme telles que celles prévues par l'article 1.4 des dispositions générales du PLUi relatives aux surfaces d'espaces végétalisés et de pleine terre, aux places de stationnement et aux dispositions relatives aux eaux pluviales. Dans ces conditions, les requérantes sont fondées à soutenir qu'en conditionnant la division primaire au respect par le reliquat déjà bâti de règles d'urbanisme, le PLUi a édicté des règles qui excèdent celles que la loi l'autorise à prescrire.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la délibération du 29 juin 2023 par laquelle le conseil de la métropole Aix-Marseille-Provence a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Étoile doit être annulée en tant qu'elle impose pour les divisions primaires, à l'article 1.4 des dispositions générales du PLUi, des règles d'urbanisme applicables au reliquat déjà bâti et tenant aux surfaces d'espaces végétalisées et de pleine terre, aux places de stationnement et aux dispositions relatives aux eaux pluviales.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérantes, qui ne représentent pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la métropole Aix-Marseille-Provence demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la métropole Aix-Marseille-Provence une somme globale de 1 000 euros à verser aux sociétés requérantes au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du 29 juin 2023 de la métropole Aix-Marseille-Provence approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du Pays d'Aubagne et de l'Étoile est annulée en tant qu'elle impose pour les divisions primaires, à l'article 1.4 des dispositions générales du PLUi, des règles d'urbanisme applicables au reliquat déjà bâti et tenant aux surfaces d'espaces végétalisées et de pleine terre, aux places de stationnement et aux dispositions relatives aux eaux pluviales.

Article 2 : La métropole Aix-Marseille-Provence versera aux sociétés requérantes la somme globale de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la métropole Aix-Marseille-Provence tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Les Oliviers, à la SCI Le Verger et à la métropole Aix-Marseille-Provence.

Délibéré après l'audience du 1er juillet 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Hogedez, présidente,

Mme Arniaud, première conseillère,

Mme Ridings, conseillère,

Assistées de M. Brémond, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 août 2025.

La rapporteure,

signé

C. Arniaud

La présidente,

signé

I. Hogedez

Le greffier,

signé

A. Brémond

La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.