Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 9 octobre 2024 et le 28 avril 2025, la SCCV 3JAF, représentée par Me Anselmino, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 26 juin 2024 par lequel le maire de Marseille a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la démolition d’une villa et la réalisation d’un immeuble de 15 logements ;
2°) d’enjoindre à la commune de Marseille de lui délivrer l’autorisation sollicitée dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Marseille la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté en litige méconnaît l’article UC9 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) d’Aix-Marseille-Provence et il est entaché d’une erreur d’appréciation ;
- l’orientation d’aménagement et de programmation (OAP) multisite QAFU « implantation bâties et préservations des composantes paysagères » du PLUi qui méconnaît l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme en raison de son caractère prescriptif, est inopposable au projet ;
- l’arrêté en litige est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que le projet n’est pas incompatible avec l’OAP multisite QAFU « implantation bâties et préservations des composantes paysagères » ;
- il est entaché d’une erreur d’appréciation et de droit en ce qu’il méconnaît les dispositions de l’OAP multisite « Nature en ville ».
Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2025, la commune de Marseille, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 26 mai 2025, la clôture immédiate de l’instruction a été prononcée en application des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Ridings, rapporteure,
- les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public,
- les observations de Me Anselmino, représentant la requérante et celles de Mme A..., représentant la commune de Marseille.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté du 26 juin 2024, dont la SCCV 3JAF demande l’annulation, le maire de Marseille a refusé de lui délivrer un permis de construire portant sur la démolition d’une villa et la réalisation d’un immeuble de 15 logements, sur un terrain situé 8 avenue du Lapin Blanc, dans le 8ème arrondissement.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. Pour s’opposer à la demande de permis de construire en litige, le maire de Marseille s’est fondé sur les dispositions de l’article UC 9 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) d’Aix-Marseille-Provence et les recommandations de l’OAP « qualité d’aménagement et des formes urbaines » et celles de l’OAP « nature en ville ».
3. En premier lieu, aux termes de l’article UC9 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal d’Aix-Marseille-Provence : « a) Peuvent être interdits ou admis sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales, les constructions ou ouvrages à édifier ou à modifier qui, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou leur aspect extérieur, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales (…) ». Ces dispositions ont le même objet que celles, également invoquées par les requérants, de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.
4. Pour rechercher l’existence d’une telle atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il doit être apprécié, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé dans le second temps du raisonnement, pour apprécier la légalité du permis de construire délivré, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés par les dispositions mentionnées ci-dessus.
5. Il n’en va pas différemment lorsqu’il a été fait usage de l’article L. 451-1 du code de l’urbanisme permettant que la demande de permis de construire porte à la fois sur la construction et sur la démolition d’une construction existante, lorsque cette démolition est nécessaire à cette opération. Dans un tel cas, il appartient à l’administration d’apprécier l’impact, sur le site, non de la seule démolition de la construction existante mais de son remplacement par la construction autorisée.
6. Il ressort des pièces du dossier que le projet est situé dans un quartier d’une zone urbanisée, qui ne fait pas d’objet de mesure de protection patrimoniale, composé, pour sa partie située à l’Ouest et au Nord du terrain d’assiette, de maisons individuelles avec des toitures en tuiles majoritairement à double pente et, sur ses parties Est et Sud, d’immeubles collectifs en R+3 et R+4 implantés en limite de la voie publique dépourvus de cohérence architecturale. La construction projetée, de facture traditionnelle avec son toit en tuiles de terre cuites romanes en double pente, en R+3-R+4, dotée d’une façade reprenant les coloris de la maison existante, s’implante, en lieu et place d’une maison individuelle en R+1 dotée d’une façade couleur sable et d’une toiture à quatre pentes. Ainsi, le projet en cause n’est pas de nature à porter atteinte à l’intérêt des lieux avoisinants. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que l’arrêté en litige méconnaît l’article UC9 du règlement du PLUi.
7. En second lieu, en vertu de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme, le plan local d’urbanisme intercommunal comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durables, des orientations d’aménagement et de programmation, un règlement et des annexes, chacun de ces éléments pouvant comprendre des documents graphiques. Aux termes de l’article L. 151-6 de ce code : « Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. (…) » et aux termes de l’article L. 151-7 du même code : « I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36. (…) ». L’article L. 151-7-1 de ce code dispose que « Outre les dispositions prévues à l'article L. 151-7, dans les zones d'aménagement concerté, les orientations d'aménagement et de programmation peuvent : / 1° Définir la localisation et les caractéristiques des espaces publics à conserver, à modifier ou à créer ; / 2° Définir la localisation prévue pour les principaux ouvrages publics, les installations d'intérêt général et les espaces verts. ». Enfin, selon les dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ».
8. Il résulte de ces dispositions qu’une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) définit des intentions et orientations, selon un périmètre sectoriel, thématique ou sectorisé, répondant aux objectifs listés à l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme. Ces intentions et orientations d’aménagement qualitatives et quantitatives doivent être interprétées conformément au règlement. En revanche, une autorisation d'urbanisme ne peut être légalement délivrée si les travaux qu'elle prévoit sont incompatibles avec les OAP d'un plan local d'urbanisme et, en particulier, en contrarient les objectifs. La compatibilité d’une autorisation d’urbanisme avec les orientations d’aménagement et de programmation d’un plan local d’urbanisme s’apprécie en procédant à une analyse globale des effets du projet sur l’objectif ou les différents objectifs d’une OAP, à l’échelle de la zone à laquelle ils se rapportent.
9. Selon le document D.5 « Explication des choix pour les OAP » du rapport de présentation, l’orientation d’aménagement et de programmation multisites « qualité d’aménagement et formes urbaines » (QAFU) a pour objet de répondre à l’ambition du PLUi « d’améliorer l’insertion des projets dans leur contexte urbain, architectural et paysager » et de traduire les attentes du territoire aux porteurs de projets. Ce rapport précise que l’OAP QAFU « est un complément indissociable du règlement des zones UA, UB, UN, UP et UM concernées, pour les sections suivantes : / volumétrie des constructions ; / implantation des constructions ; / qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère ». Le rapport de présentation expliquant les choix pour les OAP rappelle enfin, de manière générale, que « A la différence du règlement qui s’impose aux autorisations d’urbanisme dans un principe de conformité, les OAP s’appliquent dans un principe de compatibilité, apportant une souplesse dans l’interprétation des prescriptions établies, dès lors que l’objectif final est poursuivi ».
10. L’orientation d’aménagement et de programmation multisites « qualité d’aménagement et formes urbaines » (QAFU) est applicable à tout ou partie des zones UA, UB, UC, UP et UM. Selon son introduction, elle peut « se substituer au règlement ou le compléter » et précise qu’elle « énonce des prescriptions et recommandations indissociables et complémentaires du règlement ». Il est constant que, malgré cette formulation regrettable, les objectifs poursuivis par l’OAP QAFU doivent être interprétés conformément au règlement et ne peuvent être opposés aux autorisations d’urbanisme que dans le cadre d’un rapport de compatibilité, comme le précise par la suite cette introduction en disposant que « Le règlement s’impose au pétitionnaire selon un principe de conformité. A contrario de l’OAP, opposable aux autorisations du droits des sols selon un principe de compatibilité ».
11. D’une part, s’il ressort des termes du règlement que les articles du règlement des zones concernées par l’OAP QAFU renvoient aux orientations de cette OAP, ces renvois sont, pour chaque article, encadrés par le rappel dans un cartouche liminaire indiquant que « les autorisations qui doivent être conformes au règlement (…) doivent aussi être compatibles avec les prescriptions de l’OAP « qualité d’aménagement et des formes urbaines ». Aussi, chaque orientation de l’OAP rappelle également les articles du règlement auxquelles elles se rattachent, illustrant ainsi le rapport de conformité qu’elles entretiennent avec le règlement. Si certaines orientations de l’OAP sont rédigées avec une précision notable, notamment en comportant des éléments quantitatifs relatifs à la volumétrie et à l’implantation des constructions à édifier, ainsi qu’à leur qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère, ces précisions permettent d’expliquer de manière qualitative et quantitative les intentions des auteurs du PLUi. Leur seule méconnaissance n’est pas de nature à justifier un refus d’autorisation d’urbanisme ou à entacher d’illégalité une telle autorisation, dès lors qu’ainsi qu’il a été dit, ces orientations, qui demeurent conformes au règlement, ne sont opposables que dans un rapport de compatibilité aux autorisations d’urbanisme. En outre, la circonstance que la lecture combinée du règlement avec les orientations de l’OAP QAFU serait de nature à complexifier la compréhension et l’application des règles du règlement n’est pas de nature à rendre illégale cette OAP. Ainsi, malgré l’emploi de termes tels que « prescriptions » ou « obligations » dans les fiches composant l’OAP QAFU, il résulte de la lecture combinée du tome D.5 du rapport de présentation, du règlement du PLUi et des objectifs poursuivis par l’OAP que les auteurs du PLUi n’ont pas entendu édicter des règles de même nature que celles formalisées dans le règlement écrit et graphique du PLUi. Dans ces conditions, l’exception d’illégalité des règles fixées par l’OAP « Qualité d’aménagement et des formes urbaines », adoptées en méconnaissance de l’article L. 151-7 du code de l’urbanisme doit être écartée.
12. D’autre part, aux termes de l’OAP QAFU « implantations bâties et préservation des composantes paysagères » : « Afin de préserver les arbres de haute tige de manière pérenne (nouveau et existant), une distance minimale de 5 mètres séparera les constructions nouvelles des arbres existants et une distance minimale de 3 mètres séparera les constructions nouvelles, y compris enterrées, des nouveaux arbres de haute tige ».
13. L’OAP en cause précise que « l’objectif principal portée par la zone UC tend à préserver le couvert végétal pour constituer un écrin boisé duquel émergent les constructions. Dans cette optique, il est important de valoriser les espaces libres généreux d’un seul tenant et de respecter les composantes paysagères existantes sur le terrain ». Il ressort des pièces du dossier que la construction envisagée est implantée à distance excédant 3 mètres d’au moins cinq des nouveaux arbres de hautes tiges à planter. Ainsi, eu égard aux objectifs poursuivis par l’OAP tendant à la préservation des arbres existants, au périmètre couvrant l’orientation et la nature du projet dans le cadre duquel peu d’arbres à planter sont prévus à une distance excédant celle fixée, le permis de construire délivré n’est pas incomptable avec l’OAP en cause dont il ne contrarie pas ces objectifs. En outre, la circonstance que le platane ancien existant, est supprimé, le caractère insuffisant et peu qualitatif du traitement végétal des retraits sur l'espace public reproché et de l'interface verte entre l'espace public et le bâti en retrait ne sont pas de nature à caractériser une incompatibilité du projet avec l’OAP, dont le périmètre couvre l’entière zone UC et dont les objectifs n’ont, en tout état de cause, et en dépit de leur formulation, qu’une valeur d’orientation. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que, pour s’opposer au permis sollicité, le maire ne pouvait légalement se fonder sur le motif tiré de la méconnaissant des dispositions de l’OAP QAFU « implantations bâties et préservation des composantes paysagères ».
14. Enfin, l’OAP « Nature en Ville » dans la fiche 3 poursuit l’objectif de « créer des espaces végétalisés compacts et les plus généreux possibles. Plus la surface des espaces végétalisés, et idéalement de pleine terre, est continue et grande, plus elle est intéressante d’un point environnemental (infiltration des eaux, refuge pour la faune, action sur la réduction des ilots de chaleur urbain, etc.) ».
15. Il ressort des pièces du dossier, notamment la demande de permis de construire que les arbres à planter encerclent la construction projetée, sur une surface de 668 m² dont 503,23 m², en périphérie du terrain d’assiette. Toutefois, cette seule contrariété relative à l’organisation des espaces végétalisés sur le terrain n’est pas de nature à regarder le projet comme incompatible avec les objectifs de l’OAP, citée au point précédent, qui n’ont qu’une valeur d’orientation. Par suite, la requérante est fondée à soutenir qu’en se fondant sur le motif tiré de la violation des orientations de l’OAP « Nature en ville », le maire a entaché son arrêté d’illégalité, sur ce point.
16. Il résulte de tout ce qui précède que la SCCV 3JAF est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 26 juin 2024.
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :
17. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public (…) prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ». Selon l’article R. 424-13 du code de l'urbanisme : « En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit (…) ».
18. Eu égard aux motifs d’annulation retenus aux point 6, 13 et 15 l’exécution du présent jugement implique nécessairement qu’il soit enjoint au maire de Marseille de délivrer à la SCCV 3JAF dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement l’autorisation d’urbanisme sollicitée. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
19. Aux termes de l’article L.761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».
20. Il y a lieu de faire application des dispositions, citées plus haut, et de mettre à la charge de la commune de Marseille une somme de 1 700 euros à verser à la requérante.
D É C I D E :
Article 1er : L’arrêté du maire de Marseille du 26 juin 2024 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Marseille de délivrer à la SCCV 3JAF le permis de construire sollicité dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : La commune de Marseille versera une somme de 1 700 euros à la SCCV 3JAF au titre l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus de la requête est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCCV 3JAF et à la commune de Marseille.
Délibéré après l'audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Lopa Dufrénot, présidente,
Mme Coppin, première conseillère,
Mme Ridings, conseillère,
Assistées de M. Brémond, greffier.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2025.
La rapporteure,
signé
M. Ridings
La présidente,
signé
M. Lopa Dufrénot
Le greffier,
signé
A. Brémond
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Le greffier.