Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 25 novembre 2024 et 23 mai 2025, la société Bouygues Télécom et la société Cellnex France Infrastructures, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté n° DP 004 111 24 S0027 du 25 septembre 2024 par lequel le maire de la commune de Mane s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France Infrastructures en vue de la construction d’un pylône de radiotéléphonie sur un terrain situé lieudit Le Couguou cadastré section C n°711 ;
2°) d’enjoindre à titre principal au maire de la commune de lui délivrer un certificat de non-opposition dans un délai d’un mois à compter du jugement à intervenir ou à titre subsidiaire de lui enjoindre de procéder à une nouvelle instruction de la demande dans le même délai sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la commune une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la décision attaquée est entaché d’un défaut de motivation ;
- elles étaient titulaires d’une autorisation tacite en date du 25 juillet 2024 du fait d’une demande de pièces complémentaires illégale qui ne pouvait modifier le délai d’instruction ; la décision du 25 septembre 2024 doit être analysée comme une décision de retrait de la décision de non-opposition ; la décision du 25 septembre 2024 est illégale faute d’avoir été précédée d’une procédure contradictoire ;
- l’arrêté du 25 septembre 2024 est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en l’absence de méconnaissance par le projet de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;
- il est entaché d’une erreur de droit, la commune s’étant crue liée par l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ;
- les demandes de substitution de motifs tirées de la méconnaissance des articles A7 et A10 du règlement de zone du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune doivent être écartées en ce qu’elles ne sont pas susceptibles de justifier la décision attaquée.
Par un mémoire en défense enregistré le 7 mars 2025, la commune de Mane, représentée par Me Berguet, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la requérante la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés et sollicite une substitution de motifs fondée sur la méconnaissance des articles A7 et A10 du règlement de zone du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune.
La clôture d’instruction a été fixée au 17 décembre 2025.
Vu l’ordonnance n° 2500761 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille et les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Houvet,
- les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique ;
- et les observations de Me Berguet pour la commune.
Considérant ce qui suit :
1. Par un arrêté n° DP 004 111 24 S0027 du 25 septembre 2024, le maire de la commune de Mane s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Cellnex France Infrastructures en vue de la construction d’un pylône de radiotéléphonie d’une hauteur de 18 mètres accueillant trois antennes et un faisceau hertzien sur un terrain situé lieudit Le Couguou cadastré section C n°711. Par leur requête, les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures demandent au tribunal d’annuler cette décision.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l’Union européenne, des règles relatives à l’utilisation des sols et à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions et à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d’une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / (…) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ».
3. Il résulte de ces dispositions et de celles des articles R. 423-22, R. 423-23, R. 423-38, R. 423-39, R. 423-41 et R. 424-1 du code de l’urbanisme prises pour leur application qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV de ce code relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme, c’est-à-dire lorsque cette pièce ne fait pas partie de celles mentionnées à ce livre. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.
4. D’autre part, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable (…), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. (…) ». Aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». Aux termes de l’article L. 211-2 de ce code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) / 4° Retirent (…) une décision créatrice de droits (…) ». La décision portant retrait d’une autorisation d’urbanisme est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle doit, par suite, être précédée d’une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d’urbanisme d’être informé de la mesure qu’il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d’un délai suffisant pour présenter ses observations. Sauf urgence, l’administration doit respecter le délai qu’elle a elle-même fixé à cette fin. Le respect, par l’autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire de l’autorisation d’urbanisme que cette autorité entend retirer.
5. Par un courrier du 15 juillet 2024, le maire de la commune de Mane a informé la société Cellnex France Infrastructures du caractère incomplet de son dossier de déclaration qu’elle a déposé le 24 juin 2024 et l’a invitée à produire, à la « demande de l’architecte des bâtiments de France » : « DP 11 : une notice faisant apparaitre les matériaux utilisés et les modalités d’exécution des travaux (articles R. 431-14, R. 431-14-1, et R. 441-8-1 du code de l’urbanisme), veuillez préciser : typologie, teinte RAL et mise en œuvre des armoires de raccordement, des 15 coffrets et des 3 boitiers, teinte du massif béton, nature teinte et mise en œuvre du cheminement entre le chemin d’accès et l’installation, typologie, teinte RAL et mise en œuvre de la clôture et du portillon, du parafoudre/paratonnerre, du faisceau hertzien. Fournir une documentation de l’antenne. Les documents graphiques fournis, en raison de leur échelle, ne permettent pas d’apprécier la typologie de cette antenne ».
6. D’abord, il résulte des termes notamment de l’article R. 431-14, sur lequel se fonde la demande de pièces complémentaires, qu’il renvoie aux cas dans lesquels le projet porte sur des travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 du code de l’urbanisme ou sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. De même, les articles R. 431-14-1 et R. 441-8-1 du code de l’urbanisme concernent les projets situés au cœur d’un parc national, ce qui n’est pas plus le cas. Il suit de là que le maire ne pouvait se prévaloir d’aucune de ces dispositions pour formuler sa demande de pièces. En outre, la demande de documentation de l’antenne est imprécise et ne figure en tout état de cause pas dans la liste des pièces qui peuvent être exigées au sens des articles R. 431-35 et suivants du code de l’urbanisme. Enfin, si le maire a considéré que « les documents graphiques fournis, en raison de leur échelle, ne permettent pas d’apprécier la typologie de cette antenne », cette affirmation n’est pas corroborée par les pièces du dossier, ces documents étant clairs et insérant dans le paysage l’antenne telle qu’elle sera installée, permettant notamment de déterminer la couleur de l’installation. S’ajoute, d’ailleurs, un commentaire sur ce document indiquant qu’il s’agit d’un pylône monotube radômé de 18 mètres. Les échelles des plans du dossier, essentiellement au 1/100ème, permettaient également d’apprécier la consistance du projet. Dans ces conditions, la demande de pièces complémentaires était illégale.
7. Par suite le courrier du maire du 15 juillet 2024 sollicitant des pièces ou éléments complémentaires n’a pas interrompu le délai au terme duquel la pétitionnaire pouvait se prévaloir d’une décision tacite de non-opposition, laquelle est intervenue le 25 juillet 2024. Dans ces circonstances, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que la décision contestée du 25 septembre 2024 doit être regardée comme rapportant la décision tacite de non-opposition du 25 juillet 2024, acquise à l’issue du délai d’instruction d’un mois suivant le dépôt du dossier complet.
8. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune ait mis la société Cellnex France Infrastructures en mesure de présenter utilement ses observations, qu’elles soient écrites ou orales, avant le retrait de la décision créatrice de droits que constitue une décision tacite de non opposition à déclaration préalable. Dans ces conditions, elle a été privée de la garantie que constitue le respect par l’autorité administrative de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire doit être accueilli.
9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 422-1 du code de l’urbanisme : « L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; (…) ».
10. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la demande de pièces complémentaires du 15 juillet 2024 était fondée sur une « demande l’architecte des bâtiments de France en date du 4 juillet 2024 ». En outre, les motifs de l’arrêté attaqué reprennent mot pour mot l’intégralité des remarques de l’avis de l’architecte des bâtiments de France, dans les mêmes termes, sans ajouter aucun autre motif ou élément et en recopiant également le « nota ». Dans ces conditions, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le maire s’est cru à tort dans une situation de compétence liée.
11. En troisième lieu, aux termes de l’article A 11 du règlement du plan local d’urbanisme : « Conformément aux dispositions de l’article R.111-27, tout projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. Dans le périmètre des monuments historiques, l’avis de l’Architecte des Bâtiments de France est obligatoire quelle que soit la nature des travaux envisagés. ». Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ». Dès lors que les dispositions du règlement d’un plan local d’urbanisme ont le même objet que celles d’un article du code de l’urbanisme fixant des règles nationales d’urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres, c’est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d’urbanisme que doit être appréciée la légalité d’une décision délivrant ou refusant une autorisation d’urbanisme, sur laquelle le juge de l’excès de pouvoir exerce un contrôle de l’erreur d’appréciation en cas de refus.
12. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées, au caractère des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site, sur le monument ou sur le paysage.
13. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet se situe dans la campagne de la commune de Mane et qu’il est ceint de parcelles agricoles ou accueillant des espaces boisés ou laissés à l’état naturel. Aux deuxième et troisième plans les parcelles sont également agricoles, certaines accueillant quelques maisons, disposant parfois de piscines. Comme le souligne la commune, des restanques en pierres sèches et une borie se situent à proximité. Si le village de Mane est labellisé au titre des villages et cités de caractère, label qui ne bénéficie au demeurant pas d’une protection spécifique du code de l’urbanisme, du code du patrimoine ou du code de l’environnement, aucun élément du dossier ne permet de supposer un effet du projet sur le village, situé à plus de 800 mètres selon les données du site Géoportail accessibles aux parties comme au juge. En outre, ainsi que le mentionne l’architecte des bâtiments de France dans son avis en date du 24 septembre 2024, ce terrain n’est pas situé dans le périmètre délimité des abords ou en covisibilité d'un monument historique. Il n'est pas situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou d'un site classé ou inscrit. Cet environnement, certes non dénué de tout intérêt eu égard à son caractère rural et naturel, n’a rien de particulier ni de remarquable, et le projet de pylône de 18 mètres teint en vert gris, n’a pas pour effet de le modifier de façon notable, alors que la présence d’arbres occulte partiellement la visibilité du pylône, ce qui limite en partie son impact visuel. Dans ces conditions, compte tenu de la faible emprise au sol et des caractéristiques de la construction projetée, le maire ne pouvait se fonder sur la méconnaissance des dispositions précitées pour s’opposer à la déclaration préalable sans commettre d’erreur d’appréciation.
14. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’apparaît susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de l’arrêté contesté.
Sur les substitutions de motifs demandées par la commune :
15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.
16. Aux termes de l’article 7 du règlement de la zone A du plan local d’urbanisme relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives : « Dans la zone A, incluant le sous-secteur Ap uniquement : Les constructions principales et les annexes doivent être implantées : - Soit en limite séparative, - Soit en respectant un recul minimal par rapport aux limites séparatives au moins égal à la moitié de la hauteur à l’égout de la construction, avec un minimum de 4 mètres. Des adaptations sont possibles pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif. ». Aux termes de l’article 10 du règlement de la zone A du plan local d’urbanisme relatif à la hauteur maximale des constructions : « Dans la zone A, incluant le sous-secteur Ap uniquement : La hauteur maximale des constructions est fixée à : - 7 mètres à l’égout du toit et 9 mètres au faîtage pour les constructions à usage d’habitation, - 11 mètres à l’égout pour les constructions agricoles. En cas d’extension de bâtiments ou d’activités ayant une hauteur supérieure au maximum indiqué ci-dessus, la hauteur pourra atteindre celle de la construction existante. (…). Des adaptations sont possibles pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif ».
17. En premier lieu, si la commune a entendu invoquer une exception d’illégalité de son propre plan local d’urbanisme en soutenant que les articles 7 et 10 précités ne sont pas suffisamment encadrés s’agissant des adaptations possibles pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, il apparait que le règlement écrit du PLU encadre ces exceptions de manière précise et limitée, qui ne s’appliquent qu’à des constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, et sachant d’autre part que le règlement de la zone A encadre toutes les constructions par de nombreux articles précis.
18. En deuxième lieu, si la commune fait valoir, par substitution de motifs, que le projet méconnaîtrait les dispositions précitées de l’article A 7, ces dispositions précisent en tout état de cause que des adaptations sont possibles pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, dont font partie les antennes relais.
19. En troisième lieu, l’article 10 ne s’applique qu’aux constructions à usage d’habitation et aux constructions agricoles. Dès lors que le projet d’antenne relais en litige n’est ni une construction à usage d’habitation ni une construction agricole, la commune n’est pas fondée à se prévaloir de sa méconnaissance par le projet et la demande de substitution de motifs doit être écartée. En tout état de cause des adaptations sont possibles pour les installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, dont font partie les antennes relais.
20. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à demander l’annulation de l’arrêté du 25 septembre 2024.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
21. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure.».
22. Eu égard aux motifs d’annulation retenus aux points 8, 10 et 13 de ce jugement, l’exécution du présent jugement implique nécessairement que le maire de Mane délivre à la société Cellnex France Infrastructures un certificat de la décision tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 25 juillet 2024. Il y lieu de lui enjoindre de procéder à cette délivrance dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement. Il n’y a pas lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais de l’instance :
23. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Mane une somme globale de 1 800 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes. Les dispositions de cet article s’opposent en revanche à ce qu’une quelconque somme soit versée à la commune sur ce fondement.
DECIDE :
Article 1er : L’arrêté en date du 25 septembre 2024 par lequel le maire de la commune de Mane s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 25 juin 2024 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint au maire de Mane de délivrer à la société Cellnex France Infrastructures un certificat de la décision de non-opposition à la déclaration préalable, déposée le 25 juin 2024, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : La commune de Mane versera une somme globale de 1 800 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions des parties sont rejetées pour leur surplus.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France Infrastructures et à la commune de Mane.
Délibéré après l'audience du 12 janvier 2026, à laquelle siégeaient :
- M. Salvage, président,
- M. Juste, premier conseiller,
- Mme Houvet, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.
La rapporteure,
signé
HOUVETLe président,
signé
F. SALVAGE
La greffière,
Signé
S. BOUCHUT
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-de-Haute-Provence en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
La greffière.