Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête, enregistrée le 28 octobre 2025, et un mémoire en réplique enregistré le 20 novembre 2025, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
1°) d’ordonner, à titre principal, la suspension de l’exécution de la décision du 22 juillet 2025 par laquelle l’adjoint au maire de la commune de Gap, chargé de l’urbanisme, s’est opposé à la déclaration préalable déposée le 6 juin 2025 pour l’installation d’un relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré E1828, E1830, E1831 situé Perrasac sur le territoire de la commune de Gap (05000) ;
2°) d’enjoindre, à titre subsidiaire, pour le cas où l’existence d’une décision tacite de non opposition ne serait pas admise, au maire de cette commune de lui délivrer une décision de non-opposition dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou à défaut de réinstruire sa déclaration préalable dans ce même délai d’un mois ;
3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 5 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
S'agissant de l’urgence :
- la condition d’urgence est remplie dès lors que les objectifs de couverture imposés à l'exposante par l'Etat ne sont pas encore atteints ;
- cette station est donc nécessaire au déploiement de son réseau de téléphonie mobile ;
- ce caractère nécessaire est considéré comme acquis par la jurisprudence lorsque l'opérateur peut démontrer que la partie de territoire communal sur laquelle la station relais en question doit être implantée n'est pas couverte pas ses réseaux 3 G et 4 G et au moyen de ses propres installations, ce qui est le cas en l’espèce, compte tenu des engagements pris à l’égard de l’Etat, en termes de taux de couverture et de délais de réalisation, notamment pour les réseaux 4G, 5G et THD ;
- elle produit des cartes de couverture réseau qui montrent que la partie du territoire sur laquelle la station relais en cause doit être implantée n’est pas couverte par ses réseaux.
- il s’ensuit que la décision en litige cause un préjudice suffisamment grave et immédiat aux intérêts publics en termes d’objectifs de couverture ;
S'agissant du doute sérieux quant à la légalité de la décision :
- la compétence du signataire de la décision n’est pas établie ;
- la décision en litige a été prise en méconnaissance de la procédure instaurée par les dispositions combinées des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et les administrations, dès lors qu’à la date à laquelle la décision expresse d’opposition en cause lui a été notifiée, soit le 22 juillet 2025, elle était, en effet, déjà titulaire d’une décision tacite de non-opposition ;
- la décision attaquée a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, dès lors que cette disposition est d’application « subsidiaire » et qu’aucun élément de nature à caractériser la qualité du site d’implantation n’a été énoncé ;
- cette décision dans l’application qu’elle fait des dispositions de l’article R. 111-27, précitées, est entachée d’une erreur d’appréciation, dès lors que le projet n’est pas de nature à porter atteinte à son milieu environnant ;
Par un mémoire en défense enregistré le 13 novembre 2025, la commune de Gap, représentée par son maire en exercice, conclut au rejet de la requête.
Elle soutient que :
- la condition d’urgence n’est pas remplie ;
- la société requérante ne peut être regardée comme ayant rapporté la preuve de ce que le territoire de la commune de Gap ne serait pas entièrement couvert par son réseau de communication mobile en 4G ;
- aucuns des moyens soulevés n’est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision ;
- le signataire de la décision était habilité en vertu d’une délégation régulièrement publiée ;
- la société Free Telecom n’est pas titulaire d’une décision tacite de non-opposition dès lors que le délai d’instruction a débuté le 1er juillet 2025, la dernière pièce manquante ayant été déposée le 30 juin 2025, pour expirer le 4 août 2025 et alors que la décision en litige a été prise le 22 juillet 2025 ;
- elle a souhaité protéger le secteur d’implantation du projet, consciente de l’intérêt particulier qu’il présente.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête au fond enregistrée sous le n° 2511528 ;
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Le président du tribunal a désigné M. Jean-Laurent Pecchioli, vice-président, pour statuer sur les demandes de référés.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 novembre 2025 à 14 heures 30, tenue en présence de M. Benmoussa, greffier d’audience :
- le rapport de M. Pecchioli, juge des référés ;
- les observations de Me Brunstein-Compard, pour la société Free Mobile, qui a renouvelé les moyens de la requête ;
La commune de Gap n’était ni présente, ni représentée ;
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :
1. M. B... A... a déposé le 6 juin 2025 au nom de la société Free Mobile une déclaration préalable n° DP 005061 25 00257 portant sur l’installation d’un relais de téléphonie mobile composé d’un pylône de type treillis, d’une hauteur de 24 m de couleur verte et d’un aménagement d’une zone technique située au pied dudit pylône sur un terrain cadastré E1828, E1830, E1831 situé Perrasac sur le territoire de la commune de Gap (05000) pour une superficie de plancher de 6,20 m2. Par un arrêté du 22 juillet 2025, la commune de Gap s’est opposée à la déclaration préalable. Par la présente requête, la société Free Mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté, dont elle estime qu’il s’agit d’un retrait, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité de ces décisions.
Sur la nature de la décision en litige :
2. Aux termes de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme : « (…) le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. Son article R. 423-38 dispose, dans sa rédaction applicable au présent litige, que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 : « L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». Selon l’article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l’urbanisme, pris pour l’application de la loi du 23 novembre 2018 : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ». Enfin, le a) de l’article R. 424-1 du même code prévoit qu’à défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction, déterminé comme il vient d’être dit, le silence gardé par l’autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.
3. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.
4. La composition des dossiers de déclaration préalable portant sur un projet d’aménagement est régie par les articles R. 441-9 à R. 441-10-1 du code de l’urbanisme. L’article R. 441-9 prévoit que : « La déclaration préalable précise : / a) L'identité du ou des déclarants (…) ; / b) La localisation et la superficie du ou des terrains ; / c) La nature des travaux ou la description du projet de division (…) ». Selon l’article R. 441-10, dans sa rédaction alors applicable : « Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan sommaire des lieux indiquant les bâtiments de toute nature existant sur le terrain ; / c) Un croquis et un plan coté dans les trois dimensions de l'aménagement faisant apparaître, s'il y a lieu, la ou les divisions projetées. / Il est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés à l'article R. 441-4-1, au a de l'article R. 441-6, aux articles R. 441-6-1 à R. 441-8-1 et au b de l'article R. 442-21 ». L’article R. 441-10-1 dispose que : « Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ».
5. Il ressort des pièces du dossier que, par une première lettre du 18 juin 2025, le service instructeur de la commune de Gap a demandé à la société Free Mobile de compléter son dossier de déclaration préalable en indiquant toutes les parcelles de l’unité foncière sur le Cerfa et en produisant, d’une part, un plan de situation du terrain tout en précisant l’endroit à partir duquel les deux photos jointes (DPC7 et 8) ont été prises, ainsi que l’angle de prise de vue et, d’autre part, un plan de masse côté dans les trois dimensions, précisant l’emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage (largeur, revêtement, pente). Par un second courrier en date du 26 juin 2026 le service instructeur a demandé à nouveau au pétitionnaire de produire la pièce suivante : un plan de masse côté dans les trois dimensions précisant l’emplacement et les caractéristiques de la servitude de passage (largeur, revêtement, pente). Lesdites pièces et informations au nombre de celles susceptibles d’être exigées par l’autorité compétente en application des dispositions des articles R. 441-9 et R. 441-10 du code de l’urbanisme ont été remises à la commune de Gap les 19 et 30 juin 2025 ainsi qu’en attestent les accusées de réception électroniques produites. Ces demandes ont ainsi pu régulièrement proroger le délai d’un mois initialement prévu à l’article R. 423-23 précité. Ainsi dès lors que la dernière pièce manquante a été déposée le 30 juin 2025, la société Free mobile n’a pu obtenir une décision tacite d’acceptation. Dans ces conditions, aucune décision de retrait d’une décision de non-opposition à la déclaration préalable n’a pu naître, la décision en litige devant être regardée comme une décision d’opposition à déclaration préalable.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :
6. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».
7. En l’état de l’instruction, aucun des moyens soulevés par la société Free Mobile et énoncés dans les visas de la présente ordonnance n’est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée. Il y a donc lieu, sans qu’il soit besoin d’examiner la condition d’urgence, de rejeter les conclusions aux fins de suspension présentées par la société Free Mobile, de même, par suite, que ses conclusions aux fins d’injonction et celles formulées en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
8. Aux termes des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».
9. Les dispositions précitées font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Gap, qui n’est pas la partie perdante, le paiement de la somme demandée par la société Free Mobile.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête présentée par la société Free Mobile est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free Mobile et à la commune de Gap.
Fait à Marseille, le 25 novembre 2025.
Le juge des référés,
Signé
J.-L. Pecchioli
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
Le greffier,