Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2100235

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 4 février 2021, 31 août 2021 et 13 juin 2022, M. C B et Mme A F, représentés par Me Nguyen, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 10 septembre 2020 par lequel le maire de Deauville a retiré l'arrêté du 11 juin 2020 leur délivrant un permis de construire pour un projet de construction d'une " maison d'amis ", de restructuration d'une maison existante, de démolition d'un appentis et de création de cinq places de stationnement ;

2°) d'annuler la décision implicite rejetant leur recours gracieux ainsi que la lettre du 11 décembre 2020 par laquelle le conseil du maire de Deauville a rejeté leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Deauville une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le courrier du 11 décembre 2020 de l'avocat du maire de Deauville faisant état du rejet de leur recours gracieux ne comporte aucune décision en annexe et ne saurait donc valoir décision expresse de rejet de leur recours ;

- la requête n'est pas tardive, leur recours gracieux reçu en mairie le 15 octobre 2020 ayant interrompu le délai de recours contentieux ;

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- le motif de la décision de retrait du permis de construire est illégal dès lors qu'ils n'avaient pas à fournir les informations prévues à l'article R. 431-30 du code de l'urbanisme puisque le permis de construire ne portait pas sur un établissement recevant du public ; le dossier de demande de permis ne prévoit pas la création d'un tel établissement ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- la demande de substitution de motifs doit être rejetée ; elle les prive de la garantie procédurale tenant au respect du caractère contradictoire de la procédure de retrait prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; en outre, les motifs du retrait de la décision attaquée relèvent de la légalité externe ; de plus, les nouveaux motifs invoqués ne sont pas fondés ; d'une part, le plan local d'urbanisme et le plan de prévention des risques d'inondation permettent la réalisation du projet et, d'autre part, ils n'ont commis aucune fraude.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 avril 2021 et le 7 juin 2022, la commune de Deauville, représentée par Me Duteil, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 4 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la lettre du 11 décembre 2020 doit être regardée comme la motivation du rejet tacite du recours gracieux des requérants ;

- le moyen tenant à l'absence de fraude est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, les motifs tirés, d'une part, de l'application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et, d'autre part, de l'existence d'une fraude commise par les consorts B peuvent être substitués au motif initial tiré de la méconnaissance des articles L. 111-7, L. 111-8 et L. 123-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- à titre infiniment subsidiaire, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête, les époux B ayant obtenu un permis de construire pour un autre projet sur le terrain, par arrêté du 19 août 2021 devenu définitif le 20 novembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de Mme E G,

- et les observations de Me Roche, substituant Me Duteil, représentant la commune de Deauville.

Considérant ce qui suit :

1. M. C B et Mme A F ont déposé, le 13 mai 2020, une demande de permis de construire pour un projet, au 85 rue de Verdun à Deauville, de construction d'une " maison d'amis ", de restructuration d'une maison existante, de démolition d'un appentis et de création de cinq places de stationnement. Par un arrêté du 10 septembre 2020, le maire de Deauville a retiré à M. et Mme B le permis de construire qu'il leur avait accordé le 11 juin 2020 pour le projet précité. Par la présente requête,

M. et Mme B demandent au tribunal l'annulation de la décision de retrait du 10 septembre 2020 et de la lettre du 11 décembre 2020 par laquelle le conseil du maire de Deauville les a informés du rejet de leur recours gracieux.

Sur l'exception de non-lieu à statuer :

2. Si les pétitionnaires ont obtenu, par un arrêté du 19 août 2021, soit postérieurement à l'enregistrement de leur requête, un nouveau permis de construire sur le terrain situé au

85 avenue de Verdun, il ressort des pièces du dossier que ce permis de construire autorise un projet différent de celui initialement autorisé par l'arrêté du 11 juin 2020, retiré par la décision attaquée du 10 septembre 2020. Dans ces conditions, le présent litige n'a pas perdu son objet.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la lettre du 11 décembre 2020 :

3. Aucune décision administrative ne saurait résulter des seules correspondances des avocats représentant les personnes publiques dans leurs relations avec les autres personnes publiques ou avec les personnes privées dès lors que n'est pas jointe à ce courrier la décision de la personne publique elle-même. En l'espèce, la lettre du 11 décembre 2020 du conseil de la ville de Deauville informant les requérants des motifs pour lesquels leur recours gracieux a été rejeté, et qui n'est accompagnée d'aucune décision, ne saurait être regardée comme une décision administrative susceptible de recours gracieux. Les conclusions tendant à l'annulation de cette lettre sont, par suite, irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 10 septembre 2020 :

4. Aux termes du second alinéa de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

5. Un permis de construire n'a d'autre objet que d'autoriser la construction d'immeubles conformes aux plans et indications fournis par le pétitionnaire. La circonstance que ces plans pourraient ne pas être respectés ou que ces immeubles risqueraient d'être ultérieurement transformés et affectés à un usage non conforme aux règles d'urbanisme n'est pas par elle-même, sauf le cas d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date de la délivrance du permis, de nature à affecter la légalité de celui-ci. Il en résulte qu'il n'appartient pas à l'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire de donner à cette demande un objet différent de celui qu'a entendu lui donner son auteur et, ce faisant, de la " requalifier ", sauf dans le cas d'éléments établissant l'existence, à la date de la décision statuant sur la demande de permis, d'une fraude du pétitionnaire quant à la définition de cet objet.

6. Il ressort de la décision attaquée du 10 septembre 2020 que le maire de Deauville a procédé au retrait du permis de construire délivré le 11 juin 2020 aux époux B au motif que les éléments portés à sa connaissance postérieurement à la délivrance du permis de construire conduisent à requalifier le projet de construction d'une " maison d'amis " en projet de construction d'une maison avec création d'un établissement recevant du public et que le dossier de permis de construire ne comprenait aucun élément permettant de s'assurer de la conformité du projet aux règles de sécurité et d'accessibilité conformément aux articles L. 111-7, L. 111-8 et L. 123-1 du code de la construction et de l'habitation. Toutefois, il ressort du dossier de permis de construire, déposé par M. et Mme B le 24 février 2020, que le projet en cause avait pour objet la construction d'une " maison d'amis ", la restructuration d'une maison existante, la démolition d'un appentis et la création de cinq places de stationnement. Les pétitionnaires ont, en outre, indiqué, dans la notice d'insertion, que la restructuration de la maison d'habitation porte principalement sur le prolongement de la charpente et un ravalement de la façade et précisé, dans ce même document, que l'opération comprend la création d'une maison indépendante après la démolition d'un appentis et la création d'une nouvelle clôture sur rue avec création d'un portail et d'un portillon permettant l'accès sur le terrain à cinq places de stationnement, la surface de plancher créée étant de 168,50 m². Aucune pièce du dossier de demande de permis de construire ne mentionnant la création d'un établissement recevant du public, c'est à tort que le maire de Deauville a requalifié le projet et retiré le permis de construire délivré aux époux B au motif que le projet consistait, d'après les éléments portés à sa connaissance postérieurement à la délivrance du permis, à créer un établissement recevant du public.

7. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. La commune de Deauville fait valoir, dans ses mémoires en défense communiqués aux requérants, que la décision attaquée de retrait du permis de construire est légalement justifiée par les motifs, d'une part, que la construction projetée méconnaît l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et, d'autre part, que la demande de permis de construire des époux B est entachée de fraude.

9. En premier lieu, la caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. La circonstance que, à la suite de la délivrance du permis de construire, les plans et indications fournis par le pétitionnaire ne sont pas respectés ou que l'immeuble a été transformé et affecté à un usage non conforme aux documents et règles générales d'urbanisme ne suffit pas à caractériser l'existence d'une fraude, sauf à ce que les éléments au dossier permettent de considérer que cette méconnaissance a été prévue en amont de la délivrance du permis.

10. Si la commune de Deauville fait valoir que de nombreux témoignages écrits et concordants du voisinage ainsi que des photographies établissent que l'habitation actuelle a été utilisée pour accueillir des mineurs âgés de quatre à douze ans dans le cadre de l'association Beth Habad et qu'un autocollant au nom de l'association Gan Israël est affichée sur la porte d'entrée de la maison, ces éléments ne sauraient suffire pour établir que les pétitionnaires ont sciemment, pour échapper à l'application de la règlementation relative aux établissements recevant du public, déposé un dossier de permis de construire une " maison d'amis " pour tromper l'administration sur la nature réelle du projet. En outre, si les époux B ont déposé une demande d'un permis de construire, le 29 juin 2020, pour un changement de destination d'une partie du rez-de-chaussée de la maison existante afin de créer une salle de réunions d'associations, soit un établissement recevant du public ainsi qu'ils l'ont déclaré, cette circonstance ne saurait révéler une manœuvre frauduleuse des pétitionnaires pour l'obtention du permis de construire une " maison d'amis ", la demande de permis de construire l'établissement recevant du public ayant, au demeurant, été déposée quelques jours seulement après l'obtention du permis du 11 juin 2020. En l'absence d'éléments de nature à caractériser la fraude alléguée, ce motif ne saurait justifier la légalité de la décision attaquée du 10 septembre 2020.

11. En second lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ". Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Le risque pour la sécurité publique au sens des dispositions précitées concerne aussi bien ceux auxquels les occupants de la construction ou les tiers peuvent être exposés que ceux que peut subir la construction elle-même. En outre, en vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction ou d'aménagement est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ou le permis d'aménager ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modification substantielle nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction ou de l'aménagement aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

12. La commune de Deauville fait valoir que la parcelle d'assiette du projet des époux B se situe en zone bleu du plan de prévention des risques d'inondation de la Basse Vallée de la Touques et que le projet crée un risque d'atteinte à la sécurité des occupants. Il ressort du plan de prévention des risques d'inondation que, dans la zone bleue, qui concerne les secteurs urbains, péri-urbains et les hameaux qui sont exposés à un risque d'inondation faible ou moyen et où un développement peut être admis sous respect de certaines prescriptions, le plancher du

rez-de-chaussée des constructions, extensions, annexes doit être implanté au minimum à 0,2 mètres au-dessus du niveau de référence ou à 1 mètres au-dessus du terrain naturel sur les secteurs impactés, en l'absence de niveau de référence. Il ressort en outre des plans présents dans le dossier de permis de construire la " maison d'amis " que la cote NGF des plus hautes eaux est de 4,80 mètres et que le niveau de l'entrée du bâtiment créé sera implanté à 5 mètres NGF. En tout état de cause, le permis de construire délivré le 11 juin 2020 prévoit expressément, en son article 2, qu'en application du plan de prévention des risques d'inondation de la Basse Vallée de la Touques, l'autorisation est accordée sous réserve de plusieurs prescriptions dont l'implantation du plancher du rez-de-chaussée des constructions, extensions au minimum à 20 cm au-dessus du niveau de référence. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet autorisé serait exposé à d'autres risques qui justifieraient d'autres prescriptions au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le motif tiré de ce que le projet autorisé méconnaît les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ne saurait justifier la décision du 10 septembre 2020 procédant au retrait dudit permis.

13. Il résulte de ce qui a été dit aux points 10 et 12 du présent jugement que la demande de la commune de Deauville tendant à ce que le tribunal procède à une substitution de motifs doit être rejetée.

14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que les époux B sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Deauville du 10 septembre 2020 procédant au retrait du permis de construire délivré le 11 juin 2020.

Sur les frais de l'instance :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Deauville la somme de 1 500 euros à verser aux époux B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants une somme au titre des frais exposés par la commune de Deauville pour la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Deauville du 10 septembre 2020 est annulé.

Article 2 : La commune de Deauville versera à M. et Mme B la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Deauville sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et Mme A F et à la commune de Deauville.

Délibéré après l'audience du 7 février 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Macaud, présidente,

- Mme Absolon, première conseillère,

- Mme Créantor, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023.

La rapporteure,

Signé

V. CREANTOR

La présidente,

Signé

A. MACAUD

La greffière,

Signé

A. GODEY

La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,