Tribunal Administratif de Caen — Décision N° TA14-2100488

Vu les procédures suivantes :

I - Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 2100488 les 4 mars et 14 juin 2021, Mme D A, représentée par Me Garet, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 janvier 2021 par laquelle le préfet de la Manche a implicitement rejeté sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Manche de procéder à un nouvel examen de sa demande dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre des frais liés au litige.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'un défaut de motivation ;

- elle méconnaît les articles 6 quinquiès et 11 de la loi du 13 juillet 1983 dès lors qu'elle a été victime d'actes de harcèlement moral, ce qui lui ouvre droit au bénéfice de la protection fonctionnelle.

Par un mémoire enregistré le 20 avril 2021, le préfet de la Manche conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

II - Par une requête et un mémoire enregistrés sous le n° 210119 le 1er juin 2021 et le 23 juin 2022, Mme D A demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 21 décembre 2020 par laquelle le directeur départemental adjoint de la protection des populations de la Manche lui a attribué un complément indemnitaire annuel, d'un montant de 290 euros, correspondant à 20 % du taux de référence ;

2°) d'enjoindre à l'administration de prendre une nouvelle décision lui accordant, au titre de l'année 2020, un complément indemnitaire annuel d'un montant de 1.450 euros, correspondant au taux de référence du barème pour les attachés principaux d'administration sur poste de groupe 2.

Elle soutient que :

- aucun compte-rendu de l'entretien professionnel, réalisé le 3 mars 2020, n'a été établi en dépit de ses demandes réitérées, de sorte que la décision en litige n'est pas fondée ;

- aucun entretien ne lui a été proposé par le directeur départemental de la protection des populations de la Manche au moment de la notification qui lui a été faite des montants alloués au titre du RIFSEEP ;

- la décision du 21 septembre 2020 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant du complément indemnitaire annuel qui lui a été versé, correspondant à 20 % du taux de référence, n'est pas en adéquation avec sa manière de servir ;

- la décision en litige constitue une sanction disciplinaire déguisée, dès lors qu'elle est intervenue à la suite du courrier qu'elle avait adressé au mois d'août 2020 au directeur départemental de la protection des populations de la Manche en vue de l'alerter sur les actes de harcèlement moral dont elle était victime de la part du directeur adjoint.

Par un mémoire enregistré le 18 mai 2022, le préfet de la Manche conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Une note en délibéré présentée pour le préfet de la Manche a été enregistrée le 9 septembre 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Blondel, rapporteur public,

- et les observations de M. C, représentant le préfet de la Manche dans le dossier 2101199.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n°s 2100488 et 2101199 présentées par Mme D A ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

2. Attachée principale d'administration de l'Etat, Mme A a occupé les fonctions de secrétaire générale au sein de la Direction départementale de la protection des populations de la Manche à Saint Lô du 1er septembre 2017 au 31 décembre 2020. Par une lettre du 5 novembre 2020, reçue le 9, elle a sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle auprès du préfet de la Manche en raison des agissements de harcèlement moral dont elle indique avoir été victime de la part du directeur adjoint de la Direction départementale de la protection des populations. Cette demande a fait l'objet d'une décision implicite de rejet, intervenue le 9 janvier 2021, dont elle sollicite l'annulation. En outre, par une décision du 21 décembre 2020, le directeur départemental adjoint de la protection des populations de la Manche lui a attribué un complément indemnitaire annuel, pour l'année 2020, d'un montant de 290 euros. Mme A a formé à l'encontre de cette décision un recours gracieux qui a été implicitement rejeté le 23 avril 2021. Mme A sollicite l'annulation de la décision du 21 décembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 9 janvier 2021 rejetant implicitement la demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle :

En ce qui concerne la motivation de la décision attaquée

3. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande () ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait de son absence de motivation. Celle-ci ne se trouve entachée d'illégalité qu'en l'absence de communication de ses motifs dans le délai d'un mois à compter de la demande qui en est faite par l'intéressé.

5. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que Mme A a demandé la communication des motifs de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle, intervenue le 9 janvier 2021, par un courrier du 21 janvier 2021, dont le préfet de la Manche indique, sans être contesté, l'avoir reçu le 29. Par un courrier du 22 février 2021, celui-ci a communiqué à Mme A les motifs de sa décision de rejet. Après avoir rappelé les dispositions de l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, il a relevé que si les éléments du dossier traduisaient une situation professionnelle et managériale dégradée, ils ne caractérisaient pas pour autant des actes de harcèlement moral justifiant l'octroi de la protection fonctionnelle. Le courrier du 22 février 2021 comporte donc l'énoncé des considérations de droit et de fait qui ont fondé la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de cette décision doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la décision attaquée

6. Aux termes du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983, applicable au litige : " La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l'intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ". Si la protection résultant de ce principe n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. En particulier, les agissements de harcèlement moral sont de ceux qui permettent à l'agent public qui en est l'objet d'obtenir le bénéfice de la protection fonctionnelle.

7. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. () ". Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement, notamment lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.

8. En l'espèce, Mme A soutient qu'elle a été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral de la part de son supérieur hiérarchique, le directeur départemental adjoint, consistant en des ingérences répétées dans son travail, un processus de mise à l'écart et un comportement hostile à son égard. Elle indique que ces agissements, révélés notamment par un courriel du directeur départemental adjoint du 7 octobre 2020, jugé menaçant et constitutif d'une agression, ont conduit, à compter de l'arrivée de celui-ci dans le service, à une dégradation de ses conditions de travail et à une altération de son état de santé.

9. En premier lieu, Mme A a versé aux débats un certain nombre de courriels émanant du directeur départemental adjoint, dont elle estime qu'ils établissent les faits de brimade et de dénigrement qu'elle dénonce. Toutefois, ces courriels, rédigés en termes courtois, qui ne révèlent aucune volonté de dénigrer le travail accompli par Mme A, s'inscrivent dans le cadre d'une relation professionnelle normale entre un agent et son autorité hiérarchique. Certes, le courriel du 7 octobre 2020, qui a été l'élément déclencheur de la demande de protection fonctionnelle, traduit une forte tension, exprimée en termes vifs, à l'égard de Mme A, en réaction à l'envoi par celle-ci d'un courrier mettant en cause le directeur départemental adjoint. Il ne révèle pas, pour autant, une situation excédant le cadre de tensions conflictuelles susceptibles de survenir à l'occasion de relations professionnelles. En outre, alors que Mme A indique dans ses écritures que le directeur départemental adjoint aurait fait preuve d'actes de harcèlement envers elle en raison de son arrivée tardive le lundi, liée à l'éloignement géographique de son domicile, les éléments qu'elle produit se rapportent en réalité à des échanges qu'elle a eus avec le directeur départemental, dont il ne ressort par ailleurs aucun signe de brimade ou de harcèlement. De même, contrairement à ce qu'indique la requérante, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que le règlement intérieur aurait été modifié par le directeur départemental adjoint en vue de la contraindre à être présente dans le service le lundi matin. Il n'est pas non plus établi que la baisse du montant du complément indemnitaire annuel, que Mme A a perçu au titre de l'année 2020, représentant 20 % du taux de référence du barème RIFSEEP, révélerait des actes de brimade constitutifs de harcèlement moral à son égard.

10. En deuxième lieu, le fait que Mme A n'aurait pas été mise en copie de certains courriels adressés par le directeur départemental adjoint à d'autres agents ne saurait davantage caractériser une intention de son supérieur hiérarchique de la mettre à l'écart du service ou de la priver de ses attributions. D'une part, il ressort des propos tenus par Mme A au directeur départemental le 28 septembre 2020 que d'autres chefs de service se plaignaient de tels oublis. D'autre part, un certain nombre des messages en cause ont été envoyés pendant les congés de Mme A, traduisant davantage un souci de préserver ses périodes de repos, alors que l'intéressée indiquait par ailleurs être très sollicitée durant ses congés. En outre, à supposer que le directeur départemental adjoint ait pris en charge certaines des missions de Mme A sans l'en informer au préalable, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ait été animé d'une volonté de la déposséder de ses attributions, compte tenu du contexte général de sous-effectif du service et de la charge de travail très lourde que Mme A indiquait supporter. Ces interventions, qui s'inscrivent dans le cadre du pouvoir hiérarchique du directeur départemental adjoint, apparaissent davantage procéder d'une volonté d'accompagnement et d'appui de l'agent pour la bonne marche du service. En particulier, il ressort du compte rendu de l'entretien du 28 septembre 2020, intervenu entre Mme A et le directeur départemental, que la direction souhaitait mettre en œuvre un travail collectif au sein du service et qu'elle entendait, plus particulièrement, exercer auprès de Mme A un relais, en vue de pallier l'absence de suppléant sur son poste. Dans ces conditions, si certains des témoignages produits par Mme A font état d'une immixtion du directeur départemental adjoint dans ses dossiers et d'une volonté de mise à l'écart de celle-ci, ces attestations ne suffisent pas à elles-seules à laisser présumer des faits de harcèlement moral dont elle aurait été personnellement victime.

11. En troisième lieu, il ressort tant des témoignages qu'elle produit que de ses propres déclarations que Mme A met plus généralement en cause l'attitude de la direction à l'égard d'un ensemble d'agents et notamment des chefs de service dont elle faisait partie. Il ressort, en effet, des pièces du dossier que le service connaissait, depuis plusieurs années, un contexte organisationnel et relationnel dégradé. Les témoignages produits par Mme A font état de l'attitude jugée autoritaire de la direction envers les agents, de tensions ainsi que de dysfonctionnements affectant le service de comptabilité lié à un manque d'effectifs dont pâtissait le secrétariat général, et notamment Mme A, compte tenu du surcroît de travail qui en résultait.

12. Par suite, Mme A ne démontre pas avoir été victime, à titre personnel, des actes de harcèlement moral qu'elle impute au directeur départemental adjoint, et ce d'autant plus que les certificats médicaux produits au dossier ne font état d'aucun lien entre l'état de santé de Mme A et les faits reprochés au directeur adjoint.

13. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A ne peut être regardée comme soumettant au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements constitutifs de harcèlement moral à son encontre. Par suite, dès lors que la protection fonctionnelle dont elle revendique le bénéfice n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir entre un agent et son supérieur hiérarchique dans le cadre du service, le préfet de la Manche a pu, sans entacher sa décision d'une erreur d'appréciation, estimer que l'intéressée ne justifiait pas à raison de ces faits d'un droit à la protection fonctionnelle.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du 21 décembre 2020 fixant le montant du complément indemnitaire annuel :

14. Aux termes de l'article 4 du décret du 20 mai 2014 : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 () ". Aux termes de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984, applicable au litige : " () l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct () ". Aux termes du point III.3 de la circulaire, publiée, du 6 octobre 2020 du secrétariat général du service des ressources humaines du ministère de l'agriculture et de l'alimentation fixant les modalités et les principes généraux de la modulation du complément indemnitaire annuel pour la campagne 2020 : " la fixation du CIA doit être cohérente avec les conclusions de l'entretien professionnel. Le CIA étant versé en fin d'année, il reconnaît notamment l'atteinte des objectifs fixés lors de l'entretien professionnel de l'année N-1, constatée lors de l'entretien professionnel de l'année N ".

15. Mme A soutient que la décision en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le montant du complément indemnitaire annuel qui lui a été versé n'est pas en adéquation avec sa manière de servir.

16. Il ressort des pièces du dossier qu'à compter de son arrivée, en septembre 2017, au secrétariat général de la Direction départementale de la protection des populations de la Manche, Mme A a fait l'objet d'évaluations très satisfaisantes de la part de ses supérieurs hiérarchiques. Dans le cadre de l'entretien professionnel réalisé en 2019 au titre de l'année 2018, le directeur de l'époque avait évalué ses capacités à un niveau très bon à excellent. De même, par un avis établi le 14 février 2020, au titre de la candidature de Mme A à un poste du secrétariat général de la Manche, le directeur départemental a évalué les compétences de Mme A à un niveau très satisfaisant, relevant un travail remarquable, des efforts considérables pour acquérir l'ensemble des compétences requises, une réactivité permanente, une recherche de qualité ainsi qu'un sens du travail en équipe. Celui-ci a également indiqué, le 22 juillet 2020, dans le cadre d'une appréciation portée sur le mérite de Mme A à l'avancement, les efforts soutenus dont elle avait fait preuve pour assurer sa mission alors qu'elle était confrontée, depuis plusieurs années, à un important manque de personnels et de compétences au sein de son service. Il a également noté les qualités humaines, le dynamisme et les capacités importantes de travail mis en œuvre sur les projets menés au cours de la crise sanitaire. Il a porté une appréciation similaire sur son travail, le 17 juillet 2020, dans le cadre du bilan du coaching réalisé par celle-ci. Si le préfet de la Manche indique, dans son mémoire en défense, qu'au cours de l'entretien professionnel qui s'est déroulé au mois de mars 2020 au titre de l'année 2019, le directeur départemental avait fait part à Mme A des difficultés qu'elle rencontrait dans la gestion du service, en raison du défaut de paiement de certaines factures générant d'importants intérêts de retard, ces affirmations sont fermement contestées par la requérante qui fait valoir, sans être sérieusement contredite, que de tels propos ne sont corroborés par aucun élément probant, et ce d'autant plus qu'aucun compte-rendu d'entretien, qui en ferait état, n'a été établi par la direction. A cet égard, si par deux courriels, en date du 18 septembre 2020 et du 23 octobre 2020, le directeur départemental a insisté auprès de Mme A sur les retards de paiement précédemment évoqués, ces retards ne peuvent être regardés, contrairement à ce que soutient le préfet de la Manche, comme étant exclusivement imputables à Mme A. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courriel du 15 octobre 2019 produit en défense, que le service dont était en charge Mme A était, depuis plusieurs années, affecté par d'importants dysfonctionnements structurels, dus notamment à un sous-effectif en personnel mettant les agents dans l'incapacité d'accomplir l'ensemble de leurs missions et conduisant notamment à des retards de paiement de certaines factures. Ces difficultés, reconnues par la direction, ont conduit celle-ci à apporter son appui à Mme A en confiant au directeur départemental adjoint la mission de l'assister dans la gestion de son service et d'organiser, dans ce cadre, un suivi hebdomadaire des dossiers. Elles doivent donc être regardées comme mettant en cause l'ensemble du service et non Mme A seule.

17. Dans ces conditions, et nonobstant le fait que le montant du complément indemnitaire annuel peut varier d'une année à l'autre, il ne ressort pas des pièces du dossier que la fixation de celui-ci, au titre de l'année 2020, à 20 % du taux de référence, est justifiée en l'espèce au regard de la manière de servir et de l'engagement professionnel de Mme A, et ce alors même que ce seuil correspond à un niveau jugé satisfaisant. Mme A est dès lors fondée à soutenir que la décision par laquelle lui a été attribué un complément indemnitaire annuel d'un montant limité à 290 euros est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 21 décembre 2020 doit être annulée en tant qu'elle limite à 290 euros le montant du complément indemnitaire annuel alloué à Mme A.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Dans l'instance n° 2100488, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme A par voie de conséquence du rejet des conclusions à fin d'annulation de la décision du 9 janvier 2021 rejetant implicitement sa demande tendant au bénéfice de la protection fonctionnelle.

20. Dans l'instance n° 2101199, eu égard au motif d'annulation mentionné aux points 16 et 17, le présent jugement n'implique pas qu'il soit enjoint à l'administration d'octroyer à Mme A la somme qu'elle réclame au titre du complément indemnitaire annuel. Il implique seulement que le directeur départemental de la protection des populations de la Manche prenne une nouvelle décision d'attribution du complément indemnitaire annuel, après réexamen de la situation de Mme A, dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans l'instance n° 2100488 la partie perdante, la somme que Mme A sollicite au titre des frais liés au litige.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2100488 de Mme A est rejetée.

Article 2 : La décision du directeur départemental adjoint de la protection des populations de la Manche du 21 décembre 2020 est annulée en tant qu'elle limite à 290 euros le montant du complément indemnitaire annuel attribué à Mme A pour l'année 2020.

Article 3 : Il est enjoint au directeur départemental de la protection des populations de la Manche de prendre une nouvelle décision d'attribution du complément indemnitaire annuel, après réexamen de la situation de Mme A, dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir.

Article 4 : Le surplus des conclusions est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A et au ministre de la transformation et de la fonction publiques

Copie en sera adressé au préfet de la Manche.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Mondésert, président,

M. Berrivin, premier conseiller,

Mme Silvani, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2022.

La rapporteure,

signé

C. B

Le président,

signé

X. MONDÉSERTLa greffière,

signé

A. LAPERSONNE

La République mande et ordonne au ministre de la transformation et de la fonction publiques en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

la greffière,

A. Lapersonne

Nos 2100488 et 2101199