Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 et 21 juillet 2023, le 26 décembre 2024, et les 13 mai, 15 juin, 7 juillet et 9 septembre 2025, M. A... B... doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la grille tarifaire du port de Deauville pour l’année 2023 et le contrat de délégation de service public conclu entre le département du Calvados et la société Ports du Calvados pour la gestion et l’exploitation des ports départementaux du Calvados ;
2°) à titre subsidiaire, d’annuler les redevances mises à sa charge à compter de l’entrée en vigueur du nouveau contrat de concession ;
3°) de condamner solidairement le département du Calvados et la société Ports du Calvados à lui payer la somme de 16 902 euros, assortie des intérêts au taux légal ou, à défaut, de condamner la société Ports du Calvados à lui payer la somme de 2 895 euros, assortie des intérêts au taux légal ;
4°) de mettre à la charge du département du Calvados et de la société Ports du Calvados une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- sa requête n’est pas tardive dès lors qu’il a exercé un recours gracieux contre la grille tarifaire, qu’aucun délai n’est opposable en ce qui concerne l’exception d’illégalité d’un acte administratif, et que la fraude dont est entaché le contrat de délégation de service public fait obstacle à l’application du délai de deux mois ;
- il a intérêt à agir en qualité d’usager du service public ;
- il a produit le contrat attaqué ;
- le contrat est entaché d’illégalité dès lors que le dossier soumis au conseil départemental pour l’approbation du projet de délégation de service public avec constitution d’une société d’économie mixte à opération unique (SEMOP) ne comprenait pas la grille tarifaire ;
- la grille tarifaire est illégale dès lors que les formalités préalables à l’édiction de droits de port prévues par le code des transports n’ont pas été accomplies ; les tarifs litigieux constituent un droit de port et non une redevance domaniale ; l’illégalité de la grille tarifaire entraîne celle du contrat en raison de leur indissociabilité ;
- le contrat est entaché d’un détournement de procédure et de fraude ; le recours à une SEMOP a pour objet de contourner l’application des règles du droit public et d’augmenter le tarif des redevances appliquées aux usagers du service public portuaire ; la société Ports du Calvados est une société écran du département du Calvados qui conserve le contrôle de la gestion des ports ;
- l’augmentation des tarifs portuaires méconnaît l’article 6 du contrat de concession, qui prévoit la reprise des contrats d’amarrage passés avec les usagers ;
- l’augmentation des tarifs portuaires est illégale dès lors qu’il n’est pas justifié d’une amélioration du service rendu ;
- compte tenu de la nullité des tarifs, il est fondé à obtenir la restitution des sommes versées depuis leur entrée en vigueur, pour un montant de 16 902 euros ; à défaut, il est fondé à obtenir l’application des anciens tarifs et la restitution des sommes versées en surplus, pour un montant de 2 895 euros.
Par des mémoires en défense enregistrés les 20 mars 2024, 27 janvier 2025, 1er juin 2025, 28 juillet 2025 et 25 septembre 2025, le département du Calvados, représenté par Me de la Brosse, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il fait valoir que :
- les conclusions tendant à l’annulation du contrat de délégation de service public sont tardives ;
- le requérant est dépourvu d’intérêt à agir contre le contrat de délégation de service public ;
- les conclusions tendant à l’annulation de la grille tarifaire sont tardives ;
- les conclusions tendant à la restitution des redevances acquittées sont irrecevables car elles méconnaissent le principe d’immutabilité de l’objet du litige ; elles sont également tardives ;
- le moyen tiré de l’illégalité de la grille tarifaire est inopérant à l’appui d’un recours en contestation de la validité du contrat dès lors que les clauses tarifaires sont divisibles du reste du contrat ;
- le moyen tiré de l’illégalité du choix du mode de gestion concessif est inopérant à l’appui d’un recours en contestation de la validité du contrat ; d’une part, le moyen tiré du détournement de procédure ne peut être dirigé que contre la délibération approuvant le principe du recours à la délégation de service public ; d’autre part, les collectivités territoriales disposent d’une liberté de choix dans la détermination du mode de gestion de leurs services publics ;
- le moyen tiré de l’insuffisante information des élus en amont de l’approbation du projet de délégation de service public n’est pas fondé ; la modification des tarifs a été approuvée par le conseil départemental ;
- le moyen tiré de l’absence d’accomplissement des formalités de publicité prévues par le code des transports n’est pas fondé ; les tarifs litigieux constituent des redevances d’occupation domaniale et non des droits de port, qui sont des redevances pour service rendu ;
- la méconnaissance des stipulations du contrat d’amarrage, à la supposer établie, ne peut être utilement invoquée à l’encontre du contrat de délégation de service public.
Par des mémoires en défense enregistrés les 21 mars 2024, 27 janvier 2025, 27 mai 2025 et 17 juillet 2025, la société Ports du Calvados, représentée par Me Salmon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- la requête est irrecevable en l’absence de production de la décision attaquée ;
- les conclusions tendant à la restitution des redevances acquittées sont irrecevables car elles portent sur un litige distinct ;
- le moyen tiré de l’absence de transmission de la grille tarifaire aux élus du conseil départemental est inopérant dès lors que ceux-ci se sont vu remettre un rapport leur permettant d’apprécier les éléments essentiels du contrat ; il n’est en outre pas fondé dès lors que les tarifs portuaires ont été discutés lors de la séance, ce qui impliquait que les élus aient eu connaissance du contenu de la grille tarifaire ; enfin, il est insusceptible d’entraîner l’annulation du contrat dès lors que le vice, à le supposer établi, est régularisable ;
- le moyen tiré de l’absence d’accomplissement des formalités de publicité prévues par le code des transports est sans incidence sur la validité du contrat ; le requérant n’a été privé d’aucune garantie et le vice allégué est sans incidence sur la décision relative aux tarifs ; la redevance litigieuse ne constitue pas une redevance pour service rendu mais une redevance d’occupation domaniale non soumise à publicité préalable ;
- la critique du recours à une SEMOP ne saurait prospérer dès lors que le recours à cette catégorie de société respecte l’ensemble des dispositions législatives et réglementaires ; cette critique vise en réalité à remettre en cause le principe même de la SEMOP ; les personnes publiques disposent d’une liberté de choix du mode de gestion des services publics ;
- l’usager n’a aucun droit au maintien du montant de la redevance, qui pouvait donc être augmenté.
Par un courrier du 27 novembre 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à l’annulation, pour excès de pouvoir, du contrat de concession, en raison de l’existence d’une voie de recours parallèle.
Des observations présentées par M. B... ont été enregistrées les 27 et 30 novembre 2025.
Des observations présentées pour le département du Calvados ont été enregistrées le 1er décembre 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la commande publique ;
- le code général de la propriété des personnes publiques ;
- le code des transports ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Kremp-Sanchez, conseillère,
- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,
- et les observations de M. B..., de Me Marroni, représentant le département du Calvados, et de Me Salmon, représentant la société Ports du Calvados.
Une note en délibéré présentée par M. B... a été enregistrée le 5 décembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Par un contrat conclu le 23 décembre 2022, le département du Calvados a délégué à la SEMOP Ports du Calvados la gestion et l’exploitation des sept ports départementaux de Courseulles-sur-Mer, Dives-Cabourg-Houlgate, Grandcamp-Maisy, Honfleur, Isigny-sur-Mer, Port-en-Bessin-Huppain et Trouville-Deauville. Par un courriel du 2 février 2023, la société Ports du Calvados a adressé aux usagers du service public portuaire de Trouville-Deauville la grille tarifaire applicable pour l’année 2023. Par un courrier du 24 avril 2023, M. B..., qui est propriétaire d’un bateau amarré dans le port de Deauville, a exercé un recours gracieux contre cette nouvelle grille. Par la présente requête, il demande au tribunal d’annuler, pour excès de pouvoir, la grille tarifaire pour l’année 2023 ainsi que le contrat de concession, ou, à défaut, d’annuler les redevances mises à sa charge depuis l’entrée en vigueur du contrat et de condamner la société Ports du Calvados à lui restituer les sommes perçues.
Sur les conclusions à fin d’annulation du contrat de concession :
Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini.
Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la légalité d’un contrat ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours de pleine juridiction. Par suite, les conclusions à fin d’annulation, pour excès de pouvoir, du contrat de délégation de service public conclu le 23 décembre 2022 sont irrecevables.
Au surplus et en tout état de cause, à supposer que M. B... ait entendu exercer un recours de pleine juridiction en contestation de la validité du contrat, il est constant que l’avis d’attribution de celui-ci, qui mentionne à la fois sa conclusion et les modalités de sa consultation auprès des services du département du Calvados et constitue de ce fait une mesure de publicité appropriée, a été publié au Journal officiel de l’Union européenne et au Bulletin officiel des annonces des marchés publics le 28 décembre 2022. Dès lors, un tel recours aurait été tardif et, par conséquent, également irrecevable, comme le soutiennent d’ailleurs le département du Calvados et la société Ports du Calvados.
Sur les conclusions à fin d’annulation de la grille tarifaire pour l’année 2023 :
Indépendamment du recours de pleine juridiction dont disposent les tiers à un contrat administratif pour en contester la validité, un tiers à un contrat est recevable à demander, par la voie du recours pour excès de pouvoir, l’annulation des clauses réglementaires contenues dans un contrat administratif qui portent une atteinte directe et certaine à ses intérêts. Revêtent un caractère réglementaire les clauses d’un contrat qui ont, par elles-mêmes, pour objet l’organisation ou le fonctionnement d’un service public.
En premier lieu, la légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours en contestation de la validité du contrat mentionné au point 2. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 et 4 que les conclusions tendant à l’annulation du contrat de concession sont irrecevables. Dans ces conditions, le requérant ne peut utilement invoquer, à l’appui du recours en excès de pouvoir contre les clauses réglementaires du contrat, les vices propres de la délibération approuvant le projet de contrat et autorisant le président du conseil départemental à le signer. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisante information des membres du conseil départemental ne peut qu’être écarté.
En deuxième lieu, aux termes de l’article 58 du contrat de concession conclu le 23 décembre 2022, relatif à l’équilibre financier : « Le concessionnaire (…) doit rechercher la couverture de ses charges prioritairement à l’aide des produits perçus sur les usagers par une tarification appropriée des services rendus et par les revenus tirés du domaine délégué (…). En contrepartie des dépenses qu’il s’engage à faire en exécution de la présente convention et des dépenses mises à sa charge au titre de la présente convention, le concessionnaire est autorisé à percevoir le produit des redevances prévues au code des transports et au code de la propriété des personnes publiques, ainsi que celles correspondant à toute prestation de services qu’il serait amené à fournir dans le cadre de sa mission ». L’article 59 du même contrat, relatif aux tarifs, stipule : « Le concessionnaire fixe ses tarifs et redevances diverses selon les dispositions du code des transports. L’établissement, la modification, la suppression et les conditions d’application des taux encadrés, des tarifs encadrés et des redevances encadrées diverses perçues au profit du concessionnaire sont approuvés par l’autorité concédante après avis des conseils portuaires concernés. La grille tarifaire des tarifs encadrés (…) est jointe en annexe. (…) Les tarifs non encadrés incluent notamment les tarifs de vente de carburant ou des prestations spécifiques réalisées sur devis ».
D’une part, une redevance acquittée en contrepartie d’une autorisation d’occupation du domaine public, qui ouvre droit, à titre accessoire, à des prestations de service, et qui est déterminée de manière globale et forfaitaire en fonction des caractéristiques de l’occupation du domaine, indépendamment de l’utilisation effective des services, revêt le caractère d’une redevance domaniale et non, fût-ce pour partie, d’une redevance pour service rendu.
D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 5321-1 du code des transports : « Un droit de port peut être perçu dans les ports maritimes relevant de l'Etat, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, à raison des opérations commerciales ou des séjours des navires et de leurs équipages qui y sont effectués ». L’article L. 5321-3 du même code dispose en son premier alinéa : « Les redevances composant le droit de port institué à l'article L. 5321-1 sont constatées, recouvrées et contrôlées selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges que les droits de douane. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à ces mêmes droits ». Aux termes de l’article R. 5321-1 de ce code : « Le droit de port est dû à raison des opérations commerciales ou des séjours des navires et de leurs équipages effectués dans le port. Les éléments constitutifs du droit de port comprennent, dans les conditions définies au présent code, les redevances suivantes : / (…) 3° Pour les navires de plaisance, une redevance d'équipement des ports de plaisance et une redevance sur les déchets des navires, lorsque les coûts de réception et de traitement des déchets de ces navires ne sont pas déjà couverts par une taxe ou une redevance. (…) ». L’article R. 5321-11 de ce code dispose : « Les taux des redevances mentionnées à l'article R. 5321-1 sont fixés, dans les ports maritimes ne relevant pas de la compétence de l'Etat, par la personne publique dont relève le port, le cas échéant, sur proposition du concessionnaire. (…) ». Enfin, aux termes de l’article R. 5321-16 du même code : « Les redevances mentionnées à l'article R. 5321-1 sont versées aux organismes suivants : (…) / 3° Dans les autres ports relevant des collectivités territoriales ou de leurs groupements, la personne publique dont relève le port ou, si le contrat de concession le prévoit, le concessionnaire ».
Enfin, aux termes de l’article R. 5314-8 du code des transports, relatif aux tarifs dans les ports maritimes : « Les tarifs et conditions d'usage des outillages publics sont institués selon la procédure définie aux articles R. 5314-5 et R. 5314-6. Lorsqu'ils sont concédés, ils figurent en annexe au cahier des charges ».
Il ressort des pièces du dossier que la grille tarifaire du port de Deauville-Trouville pour l’année 2023 comporte, s’agissant des navires de plaisance, plusieurs types de redevances : une redevance d’amarrage, calculée en fonction des dimensions du bateau et de la durée de son stationnement dans le port ; une redevance de stationnement au port à sec ou dans l’aire technique, calculée selon les mêmes modalités ; des redevances pour l’utilisation des infrastructures de manutention des navires ; et des tarifs correspondant à des prestations de services diverses telles que la mise à disposition de personnel. D’une part, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que les redevances d’amarrage et de stationnement, qui sont déterminées de manière globale et forfaitaire en fonction des caractéristiques de l’occupation du domaine, à savoir l’espace occupé par les navires et la durée de cette occupation, présentent, contrairement à ce que soutient le requérant, le caractère de redevances domaniales, la circonstance que le paiement de ces redevances ouvre droit à des prestations de service accessoires mises à la charge du concessionnaire par le contrat de délégation de service public n’étant pas de nature à remettre en cause cette qualification. D’autre part, les tarifs d’utilisation des infrastructures de manutention des navires et les tarifs des prestations de service ne sont pas dus à raison des opérations de séjour des navires dans le port mais trouvent leur contrepartie dans l’usage des outillages publics et les services rendus par le concessionnaire du port. Dans ces conditions, et alors, au surplus, qu’il ne ressort pas des stipulations du contrat de concession citées au point 7, ni d’aucune autre pièce du dossier, que l’autorité concédante ait entendu instaurer des droits de port, les tarifs litigieux ne sauraient être qualifiés comme tels. Dans ces conditions, le requérant ne peut utilement invoquer la méconnaissance des formalités relatives aux droits de port prévues par les articles R. 5321-11 et R. 5321-14 du code des transports. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.
En troisième lieu, l’article 6 du contrat de concession signé le 23 décembre 2022, qui se borne à prévoir la substitution du concessionnaire à l’autorité concédante et aux précédents concessionnaires dans l’ensemble des contrats en cours à la date de démarrage de l’exploitation, le 1er janvier 2023, n’a ni pour objet, ni pour effet, de faire obstacle à l’entrée en vigueur des nouveaux tarifs annexés au contrat, alors, au surplus, que le contrat d’occupation d’un poste d’amarrage dont est titulaire le requérant est annuel et était échu au 31 décembre 2022. Par suite, le moyen ne peut qu’être écarté.
En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance sauf lorsque l'occupation ou l'utilisation concerne l'installation par l'Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l'usage du domaine public routier ». L’article L. 2125-3 du même code dispose : « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ».
Il ressort des écritures de M. B... que sa contestation de la grille tarifaire vise essentiellement les redevances d’amarrage et de stationnement. Dès lors que celles-ci présentent, ainsi qu’il a été dit au point 11, le caractère de redevances domaniales, le requérant ne saurait utilement soutenir que l’augmentation de leur montant ne trouve pas de contrepartie dans l’amélioration des services rendus, le principe d’équivalence entre le montant de la redevance et le coût de la prestation ne s’appliquant qu’aux redevances pour service rendu. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que les montants de redevance décidés pour 2023 soient disproportionnés par rapport aux avantages de toute nature que les titulaires de contrats de mise à disposition d’un poste d’amarrage retirent de l’occupation du domaine public. Enfin, l’autorité gestionnaire dispose, en cette qualité, de la possibilité d’ajuster les montants des redevances applicables pour la délivrance d’un nouveau titre d’occupation du domaine public, notamment, comme en l’espèce, à l’occasion de la signature d’un nouveau contrat de mise à disposition d’un poste d’amarrage.
En dernier lieu, aucun principe ni aucun texte de portée générale n’impose aux collectivités publiques responsables d'un service public d’en assurer la gestion en régie ; elles peuvent, dès lors que la nature de ce service n'y fait pas par elle-même obstacle, décider de confier sa gestion à un tiers. A cette fin, sauf si un texte en dispose autrement, elles doivent en principe conclure avec un opérateur, quel que soit son statut juridique et alors même qu'elles l'auraient créé ou auraient contribué à sa création ou encore qu'elles en seraient membres, associées ou actionnaires, un contrat de délégation de service public ou, si la rémunération de leur cocontractant n'est pas substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service, un marché public de services.
Ainsi, le département du Calvados pouvait avoir recours à une délégation de service public pour gérer le service public portuaire, ce mode de gestion étant d’ailleurs déjà celui de l’ensemble des ports départementaux avant la création de la SEMOP Ports du Calvados en 2022. Contrairement à ce que soutient le requérant, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que le recours à la délégation de service public avec création d’une SEMOP aurait permis au département de contourner l’application des règles du droit public, la seule augmentation des tarifs portuaires n’étant pas de nature, à cet égard, à caractériser un détournement de pouvoir ou de procédure. Par suite, le moyen ne peut être qu’écarté.
Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir, que M. B... n’est pas fondé à demander l’annulation de la grille tarifaire applicable aux ports du Calvados pour l’année 2023.
Sur les conclusions aux fins d’annulation et de restitution des redevances acquittées :
Les conclusions présentées à titre subsidiaire et tendant à l’annulation et à la restitution des redevances acquittées par le requérant depuis l’entrée en vigueur du contrat de concession et des nouveaux tarifs, le 1er janvier 2023, constituent, comme le soutiennent le département du Calvados et la société Ports du Calvados, une demande distincte qui ne présente pas un lien suffisant avec l’objet du présent litige. Par suite, ces conclusions sont irrecevables et doivent être rejetées.
Sur les frais du litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Calvados et de la société Ports du Calvados, qui ne sont pas, dans la présente instance, parties perdantes, la somme que M. B... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du requérant une somme de 1 000 euros à verser à chacun des défendeurs au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête présentée par M. B... est rejetée.
Article 2 : M. B... versera une somme de 1 000 euros au département du Calvados et à la société Ports du Calvados en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., au département du Calvados et à la société Ports du Calvados.
Délibéré après l'audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
- Mme Rouland-Boyer, présidente,
- Mme Fanget, conseillère,
- Mme Kremp-Sanchez, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2025.
La rapporteure,
SIGNÉ
M. KREMP-SANCHEZ
La présidente,
SIGNÉ
H. ROULAND-BOYER
La greffière,
SIGNÉ
E. BLOYET
La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
E. BLOYET