Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 décembre 2023, le 29 septembre 2025 et le 19 novembre 2025, la société Bouygues Télécom et la société Cellnex France, représentées par Me Hamri, demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 9 octobre 2023 par lequel le maire de la commune d’Hérouville-Saint-Clair s’est opposé à la déclaration préalable de travaux souscrite pour l’implantation d’un relais de radiotéléphonie ;
2°) d’enjoindre au maire de la commune d’Hérouville-Saint-Clair de procéder à une nouvelle instruction de leur demande et de prendre une nouvelle décision, dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
3°) de mettre à la charge de la commune d’Hérouville-Saint-Clair une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- il n’est pas justifié de la compétence de la signataire de l’arrêté attaqué ;
- le motif fondé sur la méconnaissance de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme est entaché d’une erreur de droit ;
- le motif fondé sur la méconnaissance de l’article UE 10 du règlement du plan local d’urbanisme est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation ;
- le motif fondé sur la méconnaissance de l’article UE 12 du règlement du plan local d’urbanisme est entaché d’une erreur d’appréciation ;
- le motif fondé sur la méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et communications électroniques est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation ;
- les motifs invoqués par la commune à l’appui de sa demande de substitution ne sont pas de nature à justifier légalement la décision attaquée.
Par des mémoires en défense enregistrés le 26 août 2025 et le 5 novembre 2025, la commune d’Hérouville-Saint-Clair, représentée par Me Soublin, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérantes une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
- aucun des moyens de la requête n’est fondé ;
- les motifs tirés de la méconnaissance des articles UE 4 et UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme sont de nature à justifier légalement l’arrêté attaqué.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code des postes et communications électroniques ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Kremp-Sanchez, conseillère,
- les conclusions de Mme Remigy, rapporteure publique,
- et les observations de Me Schwartz, représentant la commune d’Hérouville-Saint-Clair.
Considérant ce qui suit :
La société Cellnex France a déposé, le 13 septembre 2023, un dossier de déclaration préalable de travaux pour l’installation d’une antenne de radiotéléphonie sur la parcelle cadastrée section BP n° 134, située 1280 rue d’Epron à Hérouville-Saint-Clair (Calvados). Par un arrêté du 9 octobre 2023, dont les sociétés requérantes demandent l’annulation, le maire de la commune s’est opposé à la réalisation de ces travaux.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 9 octobre 2023 :
Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourrait suffire à la justifier est entaché d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.
Pour s’opposer à la déclaration préalable de travaux souscrite par les sociétés requérantes, le maire de la commune d’Hérouville-Saint-Clair s’est fondé sur plusieurs motifs tenant à la méconnaissance de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme, des articles UE 10 et 12 du règlement du plan local d’urbanisme et de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques.
En premier lieu, si l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme prévoit que les autorisations d’urbanisme doivent respecter les préoccupations définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement, il ne permet pas à l'autorité administrative de refuser une autorisation, mais seulement de l'accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l'urbanisme, telles que celles relatives à l'implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Dès lors, le moyen tiré de ce que le motif tenant à la méconnaissance de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme est entaché d’erreur de droit doit être accueilli.
En deuxième lieu, le lexique du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Hérouville-Saint-Clair, dans sa version applicable au litige, précise que « la hauteur des constructions est mesurée à partir du sol naturel jusqu’au faîtage ou acrotère de terrasse ». L’article UE 10 prévoit qu’en zone UEp et UEt, « en limite des zones destinées à l’habitat, la hauteur maximale des constructions et fixée à 10 mètres, dans les autres cas, la hauteur maximale est fixée à 18 m ».
Il résulte de la lecture combinée de ces dispositions que les règles de hauteur maximale énoncées par le règlement du plan local d’urbanisme n’ont vocation à s’appliquer qu’à celles des constructions qui sont dotées d’un faîtage ou d’un acrotère de terrasse. Dès lors, le projet litigieux, qui consiste en l’édification d’un pylône tubulaire et l’installation, sur ce support, d’une antenne de radiotéléphonie, n’entre pas dans le champ d’application de l’article UE 10. Par suite, le moyen tiré de ce que le motif tenant à la méconnaissance de ces dispositions est entaché d’erreur de droit doit être accueilli.
En troisième lieu, aux termes de l’article UE 12 du règlement du plan local d’urbanisme : « Il doit être aménagé sur les parcelles des parkings suffisants pour assurer le stationnement des véhicules, y compris les cycles, correspondant aux besoins des constructions et installations ».
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé dans une zone industrielle et commerciale dotée de nombreux espaces de stationnement et comporte déjà une construction à usage de bureaux ainsi qu’un parking. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que les emplacements situés à proximité du terrain d’assiette ne suffiraient pas à assurer la satisfaction des besoins de stationnement du projet d’implantation d’une antenne de radiotéléphone qui n’implique, comme le soutiennent les sociétés requérantes, aucune présence permanente sur site. Par suite, le moyen tiré de ce que le motif tenant à la méconnaissance de l’article UE 12 du règlement du plan local d’urbanisme est entaché d’erreur d’appréciation doit être accueilli.
En quatrième lieu, en vertu du principe d’indépendance des législations, il n’appartient pas à l’autorité chargée de la délivrance des autorisations d’urbanisme de veiller au respect de la réglementation des postes et communications électroniques, laquelle relève d’une police spéciale, mais seulement de se prononcer sur la conformité du projet aux règles d’urbanisme en vigueur. Dès lors, le moyen tiré de ce que le motif tenant à la méconnaissance de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques est entaché d’erreur de droit doit être accueilli.
Il résulte de tout ce qui précède qu’aucun des motifs de l’arrêté attaqué du 9 octobre 2023 n’est de nature à justifier légalement la décision de refus d’autorisation d’urbanisme.
En ce qui concerne la substitution de motifs :
L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.
La commune soutient que les motifs tirés de la méconnaissance des articles UE 4 et UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme et de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme sont de nature à justifier légalement la décision attaquée.
Aux termes de l’article UE 4.2.2 du règlement du plan local d’urbanisme : « Les aménagements réalisés sur tout terrain devront être tels qu’ils garantissent l’écoulement des eaux pluviales dans le réseau collecteur. (…) ».
Il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que le projet, qui consiste en l’édification d’un pylône ancré dans un massif de béton enterré de moins de 3 m2 et entouré d’une clôture grillagée, soit susceptible de faire obstacle à l’écoulement des eaux pluviales dans le réseau collecteur. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article UE 4 n’est pas susceptible de justifier légalement la décision attaquée.
En outre, si l’article UE 11 du règlement du plan local d’urbanisme dispose que « toute réalisation de clôtures délimitant la parcelle est interdite », il ressort des pièces du dossier que la clôture prévue par le projet n’entoure que l’ouvrage à construire, et non la totalité de la parcelle. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de cet article n’est pas susceptible de justifier légalement la décision attaquée.
Enfin, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ».
Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet est situé au sein d’une vaste zone industrielle et commerciale, qui ne présente pas, quand bien même elle ferait partie d’une opération d’aménagement d’ensemble, d’intérêt particulier. En outre, la seule circonstance que le projet soit situé à proximité d’une zone d’habitat pavillonnaire et d’une zone naturelle ne suffit pas à établir qu’il y porterait atteinte. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-27 n’est pas susceptible de justifier légalement la décision attaquée.
Il résulte de tout ce qui précède que la demande de substitution de motifs doit être rejetée.
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est susceptible d’entraîner l’annulation de l’arrêté attaqué. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 9 octobre 2023 doivent être accueillies.
Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :
Le présent jugement implique nécessairement que le maire de la commune d’Hérouville-Saint-Clair prenne une décision de non-opposition à la déclaration préalable de travaux souscrite par les sociétés requérantes. Il y a lieu de lui enjoindre d’y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, sans qu’il soit nécessaire, à ce stade, d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais d’instance :
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Hérouville Saint-Clair une somme globale de 1 500 euros à verser aux sociétés requérantes au titre des frais exposés et non-compris dans les dépens. En revanche, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’il soit fait droit à la demande présentée par la commune d’Hérouville Saint-Clair au même titre.
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté du 9 octobre 2023 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d’Hérouville Saint-Clair de notifier aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France une décision de non-opposition à déclaration préalable de travaux dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.
Article 3 : La commune d’Hérouville Saint-Clair versera une somme globale de 1 500 euros aux sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Les conclusions de la commune d’Hérouville Saint-Clair tendant au bénéfice de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la société Bouygues Télécom, à la société Cellnex France et à la commune d’Hérouville-Saint-Clair.
Délibéré après l'audience du 10 février 2026, à laquelle siégeaient :
- Mme Macaud, présidente,
- Mme Fanget, conseillère,
- Mme Kremp-Sanchez, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 mars 2026.
La rapporteure,
SIGNÉ
M. KREMP-SANCHEZ
La présidente,
SIGNÉ
A. MACAUD
La greffière,
SIGNÉ
E. BLOYET
La République mande et ordonne au préfet du Calvados en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
E. BLOYET