Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2100442

Vu la procédure suivante :

Par un déféré et des mémoires enregistrés les 16 février 2021, 19 mai 2021, 2 juillet 2021, 19 août 2021 ainsi qu'un mémoire récapitulatif enregistré le 22 février 2022 et produit à la demande du tribunal en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, le préfet de Saône-et-Loire demande au tribunal d'annuler la décision du 5 novembre 2020 par laquelle la maire de Beaurepaire-en-Bresse a rejeté la demande de M. et Mme C tendant au retrait de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable qui leur a été délivré le 2 décembre 2019 en vue du changement de destination d'un bâtiment implanté rue de la Ferté à l'effet de le transformer en habitation.

Il soutient que :

- son déféré est recevable, dès lors qu'en application de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, il a notifié son recours gracieux et son déféré à l'auteur de la décision attaquée et aux titulaires de la déclaration préalable du 2 décembre 2019 ;

- la décision du 5 novembre 2020 est entachée d'un défaut de motivation ;

- cette décision est dépourvue de caractère exécutoire, faute d'avoir fait l'objet d'une transmission au représentant de l'Etat en application des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales ;

- la maire de Beaurepaire-en-Bresse ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour refuser de procéder au retrait de la décision de non opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019 plus de trois mois après sa signature, dans la mesure où M. et Mme C, seuls bénéficiaires de cette autorisation, n'étaient pas tenus de recueillir préalablement l'accord de M. et Mme B avant d'en solliciter le retrait ;

- il existe une incohérence entre l'arrêté du 20 décembre 2019 par lequel la maire a fait opposition à la déclaration préalable déposée par M. et Mme B et l'arrêté de non-opposition qui leur a été délivré le 10 mars 2020 pour le même projet ;

- la décision de non opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019, cumulée aux demandes d'autorisations d'urbanisme déposées ultérieurement par M. et Mme B, porte préjudice aux époux C, qui sont redevables de la taxe d'urbanisme, cette situation les plaçant dans une situation de vulnérabilité et d'urgence ;

- l'acte de vente conclu entre M. et Mme C et les époux B indiquait expressément que la construction cédée comportait, outre un " logement à rénover " ayant déjà la destination " habitation " au titre de l'article " R. 151-2 " du code de l'urbanisme, une " grange et une écurie " à vocation agricole, lesquelles ne devaient pas nécessairement faire l'objet d'un changement de destination en " habitation " ;

- M. et Mme C n'avaient plus l'usage de cette construction depuis sa vente, en octobre 2018, de sorte qu'il ne leur appartenait pas de déposer une telle déclaration préalable de travaux.

M. A C et Mme E C ont produit un mémoire, enregistré le 17 mars 2021.

Ils font valoir que la destination agricole du bien n'a jamais été dissimulée aux époux B.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2021, la commune de Beaurepaire-en-Bresse, représentée par la SELARLU Amandine Dravigny, conclut au rejet du déféré.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 16 avril 2021, 8 juillet 2021, 3 août 2021 et 4 mars 2022, Mme D B et M. F B, représentés par Me Rémond, concluent au rejet du déféré et à ce que soit mise à la charge de l'Etat le versement de la somme de 2 000 euros ainsi que de M. et Mme C la même somme, au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils font valoir que :

- le déféré est irrecevable, faute pour le préfet d'avoir satisfait aux formalités de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par une ordonnance du 11 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 11 mars 2022.

Un mémoire a été enregistré le 7 mars 2022 pour M. et Mme B et n'a pas été communiqué.

Par un courrier du 22 septembre 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, que, dans le cas où il serait fait droit aux conclusions tendant à l'annulation de la décision du 5 novembre 2020, le tribunal était susceptible de faire usage des pouvoirs d'injonction d'office qu'il tient des dispositions de l'article L. 911-2 du code de justice administrative en enjoignant à la commune de Beaurepaire-en-Bresse de réexaminer la demande de M. et Mme C.

Une réponse à ce moyen d'ordre public a été enregistrée le 26 septembre 2020 pour M. et Mme B.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viotti, conseillère,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de Me Dravigny, représentant la commune de Beaurepaire-en-Bresse et celles de Me Rémond, représentant M. et Mme B.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 octobre 2018, M. et Mme C ont cédé à M. et Mme B une construction comportant " un logement à rénover avec grande cuisine, deux pièces séparées, salle de bains avec wc, une grange et une écurie " ainsi que des dépendances, sur un terrain sis rue de la Ferté dans la commune de Beaurepaire-en-Bresse. Par un arrêté du 2 mai 2019, la maire de Beaurepaire-en-Bresse s'est opposée à la déclaration préalable de travaux déposée par les époux B, devenus propriétaires du bien, pour la modification de deux ouvertures sur la façade Est du bâtiment, au motif que ce projet, qui " fait état de travaux de rénovation d'une maison ", ne respecte pas les dispositions du c) l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme, lequel impose, lorsque les travaux ont pour effet de modifier la façade du bâtiment et qu'ils s'accompagnent d'un changement de destination, la délivrance d'un permis de construire et, en outre, le recours à un architecte pour établir le projet architectural. Le 7 septembre 2019, M. et Mme B ont déposé une seconde déclaration préalable pour un projet identique et, par lettre du 24 septembre 2019, la commune leur a demandé de produire des pièces complémentaires. Le 8 novembre 2019, M. et Mme C, vendeurs du bâtiment concerné, ont déposé, en leurs noms propres, une déclaration préalable en vue d'un changement de destination à l'effet de transformer l'intégralité du bâtiment en habitation. Par arrêté du 2 décembre 2019, la maire de Beaurepaire-en-Bresse ne s'est pas opposée à cette déclaration préalable. Le 14 décembre 2019, M. et Mme B ont complété leur demande déposée le 7 septembre 2019, et, par arrêté du 20 décembre 2019, la maire a fait opposition à cette déclaration préalable, au motif que le dépôt concomitant de deux déclarations préalables ayant pour objet, d'une part, le changement de destination du bâtiment et, d'autre part, la modification de la façade de ce même bâtiment, a pour effet de contourner les dispositions du c) de l'article R. 421-14 du code de l'urbanisme. Puis, par arrêté du 10 mars 2020, la maire de Beaurepaire-en-Bresse ne s'est finalement pas opposée à la déclaration préalable de travaux déposée par M. et Mme B le 7 septembre 2019. Ayant été informés du montant de la taxe d'aménagement mis à leur charge par lettre du 7 décembre 2019 du fait de la décision de non opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019, M. et Mme C ont saisi le préfet de Saône-et-Loire de cette situation par courrier du 12 octobre 2020. Ce dernier les a informés, dans une lettre du 22 octobre 2020, de la possibilité dont ils disposaient de solliciter auprès du maire de Beaurepaire-en-Bresse le retrait de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable qui leur a été délivré le 2 décembre 2019. En conséquence, les époux C ont saisi la maire d'une telle demande par courrier du 28 octobre 2020. Par une décision du 5 novembre 2020, la maire de Beaurepaire-en-Bresse a refusé d'y faire droit. Le 4 janvier 2021, le préfet de Saône-et-Loire a formé à l'encontre de cette décision un recours gracieux, que la maire a rejeté par décision du 18 janvier suivant. Par le présent déféré, le préfet de Saône-et-Loire demande l'annulation de la décision du 5 novembre 2020 par laquelle la maire de Beaurepaire-en-Bresse a refusé de retirer l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019.

Sur la recevabilité du déféré :

2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission ". Selon l'article L. 2131-8 de ce code : " Sans préjudice du recours direct dont elle dispose, si une personne physique ou morale est lésée par un acte mentionné aux articles L. 2131-2 et L. 2131-3, elle peut, dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle l'acte est devenu exécutoire, demander au représentant de l'Etat dans le département de mettre en œuvre la procédure prévue à l'article L. 2131-6. / Pour les actes mentionnés à l'article L. 2131-2, cette demande ne peut avoir pour effet de prolonger le délai de recours contentieux dont dispose le représentant de l'Etat dans le département en application de l'article L. 2131-6. / Lorsque la demande concerne un acte mentionné à l'article L. 2131-3, le représentant de l'Etat dans le département peut déférer l'acte en cause au tribunal administratif dans les deux mois suivant sa saisine par la personne physique ou morale lésée ".

3. Aux termes de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont adressées par pli recommandé avec demande d'avis de réception ou déposées à la mairie de la commune dans laquelle les travaux sont envisagés : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; () ".

4. Enfin, aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre () d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. / La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. / La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux ".

5. L'article R. 600-1 du code de l'urbanisme vise, dans un but de sécurité juridique, à permettre au bénéficiaire d'une autorisation d'urbanisme, ainsi qu'à l'auteur de cette décision, d'être informés à bref délai de l'existence d'un recours contentieux dirigé contre elle.

6. Il ressort des pièces du dossier que le 4 janvier 2021, le préfet de Saône-et-Loire a notifié à M. et Mme C le recours gracieux qu'il a adressé au maire de la commune de Beaurepaire-en-Bresse le même jour à l'encontre de la décision du 5 novembre 2020. En outre, le préfet de Saône-et-Loire a notifié le 16 février 2021 le déféré qu'il a introduit devant le tribunal le jour-même, tant à la commune de Beaurepaire-en-Bresse qu'aux époux C.

7. Si les époux B soutiennent que ces recours auraient dû leur être notifiés, il ressort de l'encadré " identité du déclarant " du formulaire normalisé de déclaration préalable du 8 novembre 2019 que M. et Mme C ont rempli cette déclaration en leurs noms propres et attesté avoir qualité pour ce faire, au sens du a) de l'article R. 423-1 du code de l'urbanisme. Il ne ressort d'aucune des mentions de ce formulaire, ni des pièces qui y ont été jointes, que les époux C auraient agi en qualité de simples mandataires des époux B, propriétaires du bâtiment en cause depuis le 24 octobre 2018. En outre, s'il est constant que M. et Mme C disposaient de l'accord des propriétaires pour y procéder, un tel accord ne rendait pas ces derniers titulaires de l'autorisation au sens de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Par suite, et en tout état de cause, M. et Mme B ne sont pas fondés à soutenir que le recours gracieux formé par le préfet le 4 janvier 2021 ainsi que le déféré introduit le 16 février 2021 auraient dû leur être notifiés.

8. Enfin, la circonstance que le courrier du 12 octobre 2020 par lequel les époux C ont fait part au préfet des difficultés qu'ils rencontraient à propos de la déclaration préalable du 2 décembre 2019 n'ait pas été notifié aux époux B est sans incidence sur la recevabilité du déféré préfectoral introduit le 16 février 2021 à l'encontre de la décision du 5 novembre 2020, laquelle a été prise en réponse à une demande formée par M. et Mme C eux-mêmes et non à la suite d'un recours émanant du préfet qui aurait été saisi au préalable par ces derniers sur le fondement de l'article L. 2131-8 du code général des collectivités territoriales.

9. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la fin de non-recevoir opposée par M. et Mme B ne peut qu'être écartée.

Sur la légalité de la décision du 5 novembre 2020 :

10. Aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

11. D'une part, en vertu des règles générales applicables au retrait des actes administratifs, l'auteur d'une décision créatrice de droits peut procéder à son retrait, pour lui substituer une décision plus favorable, lorsque le retrait est sollicité par le bénéficiaire de cette décision et qu'il n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers. Lorsque ces conditions sont réunies, l'auteur de la décision, saisi d'une demande de retrait par le bénéficiaire, n'est pas tenu d'y procéder, alors même que la décision serait entachée d'illégalité. Il apprécie, sous le contrôle du juge, s'il peut procéder ou non au retrait, compte tenu tant de l'intérêt de celui qui l'a saisi que de celui du service.

12. D'autre part, un acte administratif obtenu par fraude ne crée pas de droits au profit de son bénéficiaire. L'autorité compétente pour le prendre peut en conséquence le retirer ou l'abroger alors même que le délai de retrait serait expiré.

13. Il résulte des écritures en défense de la commune de Baurepaire-en-Bresse que la maire s'est estimée en situation de compétence liée pour refuser de retirer, à la demande des époux C, l'arrêté du 2 décembre 2019 valant non-opposition à la déclaration préalable qu'ils avaient déposée en vue d'un changement de destination à l'effet de transformer en habitation l'intégralité du bâtiment vendu à M. et Mme B en 2018, dans la mesure où cette demande est intervenue plus de trois mois après la signature de l'arrêté du 2 décembre 2019 et que cette décision n'a créé des droits qu'au profit des époux B, de sorte que seuls ces derniers pouvaient solliciter, à tout moment, le retrait de cet acte.

14. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 7, M. et Mme C sont bénéficiaires de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019 au sens des dispositions de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, tandis que M. et Mme B doivent être regardés comme tiers à cette autorisation. Ainsi, les époux C pouvaient valablement, en leur seule qualité de titulaire de la décision de non-opposition à déclaration préalable, en solliciter le retrait, quand bien même le délai de trois mois posé par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme était, à la date de leur demande, expiré. Il appartenait dès lors à la maire de Beaurepaire-en-Bresse d'apprécier si elle pouvait, eu égard aux principes rappelés aux points 11 et 12 du présent jugement, procéder au retrait de cet arrêté. Par suite, en s'estimant en situation de compétence liée pour refuser la demande de M. et Mme C au seul motif qu'ils n'étaient pas bénéficiaires de la déclaration préalable du 2 décembre 2019 et que cette demande était tardive, la maire de la commune de Beaurepaire-en-Bresse a commis une erreur de droit.

15. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'apparaît susceptible, en l'état du dossier, d'entraîner l'annulation de la décision attaquée.

16. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que le préfet de Saône-et-Loire est fondé à demander l'annulation de la décision du 5 novembre 2020.

Sur l'injonction prononcée d'office :

17. Eu égard au motif d'annulation retenu au point 14, le présent jugement implique nécessairement que la maire de Beaurepaire-en-Bresse réexamine la demande de M. et Mme C tendant au retrait de l'arrêté du 2 décembre 2019. Il y a lieu, en vertu de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'enjoindre d'office à la maire de Beaurepaire-en-Bresse d'y procéder dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat ainsi que M. et Mme C, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, versent quelque somme que ce soit à M. et Mme B au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 5 novembre 2020 par laquelle la maire de Beaurepaire-en-Bresse a rejeté la demande de M. et Mme C tendant au retrait de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable qui leur a été délivré le 2 décembre 2019 en vue du changement de destination d'un bâtiment implanté rue de la Ferté à l'effet de le transformer en habitation est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de Beaurepaire-en-Bresse de procéder au réexamen de la demande de M. et Mme C tendant au retrait de l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable du 2 décembre 2019, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. et Mme B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet de Saône-et-Loire, à la commune de Beaurepaire-en-Bresse, à M. A C, à Mme E C, à Mme D B ainsi qu'à M. F B.

Copie en sera adressée au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Délibéré après l'audience du 29 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2022.

La rapporteure,

O. ViottiLe président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne au préfet de Saône-et-Loire, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2100442