Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2101348

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le numéro 2101348 le 15 mai 2021, le 7 février 2022 et le 28 juin 2022, M. J F, représenté par Me Weinkopf, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 17 mars 2021 du préfet de la région Bourgogne Franche-Comté portant refus d'autorisation d'exploiter au titre du contrôle des structures ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de lui délivrer une autorisation d'exploiter dans un délai de trente jours à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de cinquante euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est entachée d'incompétence dès lors qu'il n'est pas justifié d'une délégation de signature régulière et publiée ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que l'autorisation sollicitée ne remet pas en cause la viabilité de l'exploitation du Gaec de Soulangy ; l'administration n'établit pas la surface réelle exploitée par le GAEC de Soulangy ; la décision a pour effet d'attribuer à un seul agriculteur, non titulaire du bail, la surface exploitée au préalable par trois agriculteurs ; le GAEC, qui a reçu congé du bail, ne sera plus en mesure d'exploiter à compter du 11 novembre 2021 ; le préfet a omis de prendre en compte un atelier hors sol d'élevage porcin qui représente une équivalence de SAU de plus de 450 hectares ; la perte de SAU est de seulement 16 % si l'autorisation lui est accordée ;

- la décision méconnaît les objectifs du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Bourgogne dès lors qu'elle ne permet pas d'assurer le renouvellement des générations, de favoriser l'autonomie des exploitations, d'optimiser le parcellaire et d'éviter une concentration excessive au bénéfice direct d'une même personne physique ou morale ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 331-3-2 du code rural et de la pêche maritime dès lors que le préfet aurait dû lui délivrer une autorisation partielle pour tenir compte du caractère prioritaire de sa demande pour une première installation et de la circonstance que le GAEC exploite près du double de la surface minimale de viabilité ;

- par une décision du 1er mars 2022, le préfet de région a retiré la décision contestée et accordé l'autorisation d'exploiter ; cette décision étant contestée et non définitive, il sollicite la jonction des deux dossiers.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 novembre 2021, le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la décision comporte une erreur de calcul dès lors que la perte de surface serait de

48 % au lieu de 52 % ;

- elle n'est pas fondée sur les ordres de priorité du SDREA ; même en se fondant sur les ordres de priorité du SDREA, l'autorisation aurait été refusée ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 mars 2022, le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté conclut au non-lieu à statuer.

Il soutient que :

- en prenant en compte l'élevage porcin du GAEC de Soulangy dont il n'avait pas connaissance, le GAEC dépasse le seuil de la dimension excessive et relève de la catégorie " hors priorité " ; l'exploitation conserve une dimension économique viable après reprise ;

- par décision du 1er mars 2022, il a autorisé M. F à exploiter les parcelles concernées par sa demande et modifié la décision initiale contestée.

Les parties ont été informées par une lettre du 7 février 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 2 mars 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 9 novembre 2022 par une ordonnance du même jour.

II. Par une requête, enregistrée le 28 avril 2022 sous le numéro 2201105, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Soulangy, M. D L et M. E L, représentés par Me Charles, demandent au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 1er mars 2022 du préfet de la région Bourgogne Franche-Comté modifiant l'arrêté du 17 mars 2021 portant refus d'autorisation d'exploiter au titre du contrôle des structures agricoles ;

2°) de débouter le préfet de toutes ses demandes, fins et conclusions contraires ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 900 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté est entaché d'un vice de forme dès lors qu'il n'est pas signé par Mme K ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; il existe une erreur sur la surface agricole utile de l'exploitation du GAEC de Soulangy ; il n'existe aucune rentabilité économique ni financière pour tout élevage porcin depuis vingt ans ; le rendement économique ou financier de 449 hectares de grandes cultures est sans commune mesure supérieur à un atelier hors sol porcin naisseur et engraisseur de 220 truies, 1 660 porcs et 600 porcelets ; il convenait d'omettre l'élevage porcin dans la définition de la dimension économique viable ; la perte des terres louées va augmenter le coût de l'élevage en alimentation ; la pérennité économique de l'exploitation est fragilisée ; faute de pouvoir épandre la totalité du lisier, l'exploitation va devoir acheter de l'engrais minéral à un prix prohibitif ; elle va devoir réduire le nombre de bêtes ; la capacité de remboursement des emprunts bancaires souscrits est remise en cause ;

- l'arrêté méconnaît les dispositions du 2° de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime dès lors que l'autorisation entraîne le démembrement de l'exploitation qui perd toute pérennité économique ;

- le préfet a omis de prendre en compte les liens existant entre M. F et ses parents qui sont eux-mêmes dirigeants d'exploitations agricoles qui dépassent largement le seuil de la dimension excessive ; dans les faits, les grandes cultures vont être conduites comme s'il n'existait qu'une seule structure ; l'autorisation méconnaît les objectifs du code rural et de la pêche maritime et les objectifs du schéma directeur régional des exploitations agricoles.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2022, le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- au surplus, le moyen tiré des conséquences de la décision pour le GAEC de Soulangy est inopérant dès lors que les preneurs se sont vu délivrer deux congés ; il est de jurisprudence constante que la contestation en justice d'un congé n'a pas d'incidence sur les conséquences juridiques qu'il emporte, notamment sur le fait que le bien devient libre au jour d'effet du congé ; le GAEC de Soulangy ne pouvait plus se prévaloir de la qualité de preneur au jour de la décision du 1er mars 2022.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 septembre 2022, M. J F, représenté par Me Weinkopf, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait ;

- l'administration ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation sur les critères de calcul de la surface utile des exploitations ; les allégations des requérants sont péremptoires ;

- le calcul de la surface agricole utile de l'exploitation des requérants est justifié ;

- la surface agricole utile de l'exploitation des requérants après reprise est bien supérieure au seuil de la dimension économique viable de sorte que le moyen tiré de la remise en cause de la viabilité de l'exploitation manque en fait ;

- s'agissant des liens entre M. F et ses parents, les allégations sont péremptoires ; il a le projet de s'installer en tant qu'agriculteur.

Par une ordonnance du 30 juin 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 septembre 2022 à 12 heures.

Par une ordonnance du 9 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été reportée au 30 septembre 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production, région naturelle ou territoire pour l'établissement du schéma directeur régional des exploitations agricoles ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Hascoët,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public,

- et les observations de Me Weinkopf, représentant M. F.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière (SCI) Jean Caby, devenue SCI des Longs champs, a donné à bail rural à M. C L, Mme I L et M. D L des parcelles de terres d'une contenance totale de 116 hectares 60 ares 41 centiares situées sur les communes de Garchizy et Germigny sur Loire, pour une durée de dix-huit années à compter du 11 novembre 1994. Ce bail mis à la disposition du groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Soulangy, a été renouvelé tacitement pour une durée courant jusqu'au 11 novembre 2021. M. B F et Mme H F, devenus propriétaires des terres à la suite d'une réduction de capital de la SCI Les Longs Champs, ont donné congé aux preneurs aux fins de reprise des parcelles par leur fils, M. J F, par un acte du 6 mai 2021 qui a été contesté devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Par un autre acte du même jour, les propriétaires ont également donné congé aux preneurs au motif d'une méconnaissance des dispositions de l'article L. 411-35 du code rural et de la pêche maritime. Par un arrêté du 17 mars 2021, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a refusé l'autorisation d'exploiter sollicitée par M. J F concernant les terres exploitées par le Gaec de Soulangy au motif que l'opération projetée compromettait la viabilité de l'exploitation du preneur en place. Par la requête n° 2101348, M. J F sollicite l'annulation de cette décision. Par un arrêté du 1er mars 2022, le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté a décidé de délivrer à M. F l'autorisation d'exploiter qu'il avait sollicité et a modifié l'arrêté du 17 mars 2021 en conséquence. Par la requête n° 2201105, le GAEC de Soulangy, et MM. L demandent l'annulation de cette deuxième décision.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2101348 et 2201105 présentent à juger des questions connexes concernant l'autorisation d'exploiter les mêmes parcelles agricoles au titre du contrôle des structures et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 1er mars 2022 :

3. En premier lieu, par un arrêté du 23 mars 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial le même jour, le préfet de la région Bourgogne Franche-Comté a donné délégation à Mme K, directrice régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Bourgogne Franche-Comté, pour signer tous actes administratifs relevant de la compétence de sa direction à l'exception de certains actes au nombre desquels ne figure pas la décision contestée. Par un arrêté du 1er décembre 2021, publié au recueil des actes administratifs spécial le même jour, Mme K a donné délégation à Mme A G, directrice régionale adjointe, à l'effet de signer ces actes en cas d'absence ou d'empêchement de Mme K. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 1er mars 2022 a été signé par Mme A G. Il ne ressort pas des pièces du dossier que Mme K n'aurait pas été absente ou empêchée. Par suite, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que l'arrêté est entaché d'un vice de forme en ce qu'il ne serait pas signé, ni qu'il est entaché d'incompétence.

4. En deuxième lieu, aux termes du 3° de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour déterminer la superficie totale mise en valeur, il est tenu compte de l'ensemble des superficies exploitées par le demandeur, sous quelque forme que ce soit et toutes productions confondues, en appliquant les équivalences fixées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les différents types de production. En sont exclus les bois, taillis et friches, à l'exception des terres situées en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique ou à La Réunion et mentionnées à l'article L. 181-4 ainsi que de celles situées à Mayotte et mentionnées à l'article L. 182-12. En sont également exclus les étangs autres que ceux servant à l'élevage piscicole ". Aux termes de l'article L. 312-1 du même code : " () II.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise () Le schéma directeur régional des exploitations agricoles détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, en particulier pour les productions mentionnées à l'article L. 641-5 et pour les ateliers de production hors sol. S'il y a lieu, ces équivalences peuvent être fixées par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole, en tenant compte de la surface agricole utile moyenne des espaces concernés. / () IV.-Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe les critères servant à l'appréciation de la dimension économique et de la viabilité des exploitations concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2. Il précise les critères au regard desquels une opération conduit à un agrandissement ou à une concentration d'exploitations excessifs de nature à diminuer la diversité des productions et le nombre d'emplois des exploitations concernées pour l'application de l'article L. 331-1 et du 3° du I de l'article L. 331-3-1. / V.-Pour l'application du présent article, sont considérées comme concernées par la demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 les exploitations agricoles du demandeur, des autres candidats à la reprise et celle du preneur en place () ".

5. Aux termes du 2) de l'article 5 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Bourgogne (SDREA) alors applicable : " Dimension économique viable des exploitations / Pour l'application, notamment de l'article L. 331-1 1° du code rural et de la pêche maritime et de l'article 3 du présent arrêté, la viabilité des exploitations est appréciée au regard de la dimension économique viable (DEV) des exploitations définies à l'article 1. / () La situation du candidat à la reprise de foncier au regard de la DEV est appréciée après application, pour les cultures dites spécialisées, des équivalences listées en annexe 2. / () ". Aux termes de l'article 1er du SDREA : " () dimension économique d'une exploitation : elle s'apprécie au regard des superficies exploitées, des activités principales envisagées et des productions choisies sur la base des données PBS 2010 annexées au présent arrêté () ".

6. L'annexe 2 du SDREA prévoit des équivalences entre les places destinées aux truies, porcs et porcelets dans les ateliers hors sol de la région et une surface agricole utile moyenne pour tenir compte de la contribution de ces ateliers hors sol à la rentabilité des exploitations. Ainsi, en tenant compte de l'atelier hors sol porcin du GAEC de Soulangy pour déterminer sa dimension économique et en retenant une surface agricole utile de 717,23 hectares après application des équivalences précitées, le préfet n'a commis ni erreur de fait ni erreur d'appréciation mais s'est au contraire borné à appliquer les dispositions du SDREA dont l'illégalité n'est pas invoquée par les requérants par la voie de l'exception. En tout état de cause, les équivalences fixées à l'annexe 2 du SDREA l'ont été après consultation d'organisations professionnelles et les seuls documents produits par les requérants, concernant des crises récurrentes sur le marché porcin ayant conduit à l'octroi d'aides publiques en soutien à la filière et à l'organisation de mesures privées de soutien du marché, ne permettent pas de remettre en cause la pertinence des équivalences ainsi établies.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime : " I.- L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / () 2° Lorsque l'opération compromet la viabilité de l'exploitation du preneur en place () ". Aux termes du 2) de l'article 5 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de la région Bourgogne (SDREA) : " () S'il est à constater la présence d'éventuels preneurs en place sur tout ou partie des parcelles objet de la demande, la viabilité des exploitations les concernant est appréciée au regard de la dimension économique viable des exploitations telle que définie ci-dessus () ".

8. Le GAEC de Soulangy se prévaut de la fragilité de sa situation économique et soutient que l'opération envisagée compromet la viabilité de son exploitation et qu'elle aurait donc dû faire l'objet d'un refus en application du 2) de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime. A la date de la décision litigieuse, les requérants avaient encore la qualité de preneur en place au sens de ces dispositions dès lors qu'ils avaient contesté devant le tribunal paritaire des baux ruraux le congé qui leur avait été délivré et que ce tribunal paritaire n'avait pas encore statué. Ainsi, contrairement à ce que soutient le préfet, le moyen tiré de la méconnaissance du 2) de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime n'est pas inopérant. La décision attaquée retient qu'en dépit de la reprise de 115 hectares, représentant plus de 16 % de la surface agricole utile pondérée du GAEC de Soulangy, le preneur conserve néanmoins une dimension économique de 298,5 hectares par UTA après reprise, supérieure au seuil de la dimension excessive fixé par le SDREA. Comme l'a relevé le préfet, compte tenu des équivalences applicables à l'atelier hors sol porcin du GAEC de Soulangy, sa dimension économique après reprise est supérieure au seuil de la dimension excessive fixé par le 4) de l'article 5 du SDREA à 196 hectares par UTA. Si les requérants font valoir que les terres reprises sont utiles à l'exploitation, et notamment à l'atelier hors sol, pour l'épandage du lisier et l'alimentation des animaux, ils n'établissent pas, par les seuls éléments produits, qu'elles sont indispensables et que l'exploitation va, comme ils le soutiennent, perdre toute pérennité économique du fait de la reprise de ces terres. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime doit être écarté.

9. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime : " Pour l'application du présent chapitre : / 1° Est qualifié d'exploitation agricole l'ensemble des unités de production mises en valeur, directement ou indirectement, par la même personne, quels qu'en soient le statut, la forme ou le mode d'organisation juridique, dont les activités sont mentionnées à l'article L. 311-1 () ". Aux termes de l'article 1er du SDREA : " () installation : action de s'établir sur une ou plusieurs entités de production constituant une entité juridique et économique autonome et indépendante pour y exercer une activité agricole () ".

10. Les requérants font valoir que le préfet aurait dû, compte tenu des liens économiques et juridiques existants entre M. F et ses parents, considérer l'ensemble des surfaces agricoles exploitées par les membres de la famille. Les requérants soutiennent que l'autorisation accordée conduit à un accroissement des exploitations agricoles des parents de M. F alors qu'elles excèdent déjà le seuil de la dimension excessive. Toutefois, alors que M. J F, actuellement salarié agricole au sein de l'exploitation de sa mère, a demandé une autorisation d'exploiter les terres en vue de son installation en tant qu'agriculteur, il ne ressort nullement des pièces du dossier qu'il aurait le projet de créer une société de fait avec ses parents comme le soutiennent les requérants. S'il n'est pas contesté que les parents de M. F sont propriétaires des terres litigieuses, qu'ils possèdent et exploitent des terres contiguës à celles objet de la demande et que M. F a été actionnaire minoritaire de la société civile immobilière qui possédait initialement les terres litigieuses, ces seuls éléments ne permettent pas d'établir que la future exploitation de M. F ne constituerait pas une entité juridique et économique autonome et indépendante des exploitations de ses parents. Les liens économiques et juridiques allégués ne ressortent pas des pièces du dossier. Par suite, le moyen doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 1er mars 2022 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 mars 2021 :

12. Le juge de l'excès de pouvoir ne peut, en principe, déduire d'une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu'il n'y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, tant que cette décision n'est pas devenue irrévocable. Il en va toutefois différemment lorsque, faisant usage de la faculté dont il dispose dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il joint les requêtes pour statuer par une même décision, en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations. Dans cette hypothèse, toutes les parties concernées seront, en cas d'exercice d'une voie de recours, mises en cause et celle à laquelle un non-lieu a été opposé, mise à même de former, si elle le souhaite, un recours incident contre cette partie du dispositif du jugement.

13. A ce titre, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

14. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 17 mars 2021 refusant la délivrance à M. F d'une autorisation d'exploiter a été modifié par l'arrêté du 1er mars 2022 accordant l'autorisation d'exploiter à M. F. Ainsi, le refus de délivrance de l'autorisation d'exploiter a été nécessairement abrogé par l'arrêté du 1er mars 2022. Les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 1er mars 2022 accordant l'autorisation ayant été rejetées par le présent jugement, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 mars 2021 rejetant la demande d'autorisation ont été privées d'objet en cours d'instance et il n'y a plus lieu d'y statuer.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'injonction présentées par M. F et tendant à la délivrance d'une autorisation d'exploiter, ces conclusions étant devenues sans objet.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans l'instance n° 2201105, au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Il y a lieu de mettre la somme de 1 500 euros à la charge du GAEC de Soulangy, de M. D L et de M. E L au titre des frais exposés par M. J F et non compris dans les dépens. Dans l'instance n° 2101348, il n'y a pas lieu de mettre une telle somme à la charge de l'Etat au titre de ces frais.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction de la requête n° 2101348.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2101348 est rejeté.

Article 3 : La requête n° 2201105 est rejetée.

Article 4 : Le GAEC de Soulangy, M. D L et M. E L verseront ensemble une somme de 1 500 euros à M. J F en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. J F, au groupement agricole d'exploitation en commun de Soulangy, à M. D L, à M. E L et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie sera adressée au préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté.

Délibéré après l'audience du 13 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Nicolet, président,

M. Irénée Hugez, premier conseiller,

Mme Pauline Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

P. Hascoët

Le président,

P. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

2 - 2201105

lc