Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2101941

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 20 juillet et 17 décembre 2021 et 28 octobre 2022, l'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) de la Moloise, représentée par la société d'exercice libéral à responsabilité limitée du Parc, Curtil, Gerbeau, Prétot-Gerbeau, Huguenin, Decaux, Geslain, Cunin, Cuisinier, Garinot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision résultant de la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a prononcé une sanction d'un montant de 11 105,60 euros, correspondant au montant total de l'aide à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle prétendait au titre de la campagne 2020 ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Côte-d'Or de procéder au réexamen de la valorisation de l'aide à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle peut prétendre au titre de la campagne 2020 ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il n'est établi ni que la signataire de la lettre de fin d'instruction aurait été compétente pour prononcer une sanction financière à l'égard d'un exploitant agricole, ni que l'éventuelle délégation de compétences aurait donné lieu aux mesures de publicité idoines ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- la sanction prononcée n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, et de l'article premier du règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ;

- aucun procès-verbal de la visite d'instruction du 3 septembre 2020 n'a été dressé, de sorte qu'il n'est pas établi que les opérations de contrôle auraient été effectuées par des agents assermentés au sens des dispositions de l'article D. 615-53 du code rural et de la pêche maritime ;

- le rapport de contrôle ne mentionne ni les personnes présentes lors de ce contrôle, ni l'existence éventuelle d'une information préalable de l'agriculteur, ni les non-conformités constatées, ni signature, en méconnaissance du règlement (UE) n° 809/2014 ;

- les faits sur lesquels repose la sanction litigieuse ne sont pas matériellement établis, dès lors que le préfet n'établit pas que la légumineuse fourragère n'aurait pas été présente de manière prédominante dans le couvert de la parcelle 4-1 entre mai et août 2020 ;

- en considérant que le tournesol était majoritaire sur la parcelle 4-1, le préfet a également commis une erreur d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 19 novembre 2021 et 25 mars 2022, le préfet de la Côte-d'Or conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par l'entreprise requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 12 octobre 2022 que cette affaire était susceptible, à compter du 2 novembre 2022, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 7 novembre 2022 par une ordonnance du même jour.

Les parties ont été informées le 8 novembre 2022, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que la décision du tribunal est susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction tendant à ce que le préfet de la Côte-d'Or octroie à l'EARL de la Moloise le bénéfice de l'aide couplée aux légumineuses fourragères à raison d'une surface déterminée de 88,67 hectares, et tendant à ce que ce préfet produise, auprès du greffe du tribunal la décision explicite qu'il aura prise en exécution du jugement à intervenir.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014 ;

- le règlement d'exécution (UE) n° 809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 5 juin 2019 fixant les conditions d'accès aux soutiens couplés aux productions végétales mis en œuvre, à partir de la campagne 2019, dans le cadre de la politique agricole commune ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B A,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard, rapporteur public,

- et les observations de Me Dandon, représentant l'entreprise agricole à responsabilité limitée de la Moloise.

Considérant ce qui suit :

1. L'entreprise agricole à responsabilité limitée (EARL) de la Moloise, dont l'activité est la culture céréalière biologique et l'élevage, a notamment formé une demande d'aide couplée à la production de légumineuses fourragères, au titre de la politique agricole commune, pour la campagne 2020. Dans ce cadre, elle s'est notamment engagée à cultiver, sur une parcelle de 44,3 hectares un mélange d'oléagineux et de légumineuses fourragères prépondérantes. À l'issue d'un contrôle par télédétection, complété d'un contrôle sur place, l'Agence de services et de paiement l'a informée qu'elle avait constaté, sur la parcelle n° 1 de l'îlot n° 4, d'une surface de 19,25 hectares, une culture de tournesol seul, et non une culture en mélange de légumineuses fourragères prépondérantes et d'oléagineux. Tirant les conséquences de ce contrôle, le préfet de la Côte-d'Or lui a adressé une lettre de fin d'instruction, en date du 6 avril 2021, par laquelle il fixe la réduction de l'aide à la production de légumineuses fourragères, outre la suppression de cette aide pour la parcelle litigieuse, au montant total sollicité, par ailleurs, pour cette aide, égale à 11 105,60 euros et correspondant à un engagement de culture sur une surface de 69,41 hectares. Par une lettre du 21 mai 2021, le préfet de la Côte-d'Or a répondu aux observations formulées le 10 avril 2021 par l'EARL, et confirmé la décision résultant de cette lettre de fin d'instruction. L'EARL de la Moloise demande au tribunal d'annuler la décision résultant de la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a prononcé la réduction d'un montant de 11 105,60 euros, des aides à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle prétendait au titre de la campagne 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

3. En l'espèce, d'une part, si la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021 vise deux règlements communautaires, deux codes, une ordonnance et quatre textes de nature réglementaire, au nombre desquels le règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 et l'arrêté du 9 octobre 2015 relatif aux modalités d'application concernant le système intégré de gestion et de contrôle, l'admissibilité des surfaces au régime de paiement de base et l'agriculteur actif dans le cadre de la politique agricole commune à compter de la campagne 2015, elle ne mentionne nullement la base légale de la réfaction de l'aide aux soutiens couplés, à laquelle elle procède, et notamment pas le règlement délégué (UE) n° 640/2014 de la Commission du 11 mars 2014. D'autre part, si cette même lettre de fin d'instruction mentionne la nature de l'aide litigieuse, la surface initialement déclarée éligible à cette aide, la surface " retenue après instruction et contrôle ", la surface en écart, le taux d'écart, le barème de la sanction applicable, le montant de l'aide à laquelle l'entreprise pouvait prétendre, et le montant retenu après contrôle de cette aide, cette lettre ne mentionne pas le motif de fait qui a conduit à écarter du bénéfice de l'aide une surface de 19,77 hectares. Si, comme le soutient le préfet de la Côte-d'Or en défense, le compte rendu de contrôle, en date du 25 novembre 2020, antérieurement adressé à l'EARL requérante, mentionne ce motif de fait, la lettre de fin d'instruction ne mentionne nullement ce compte rendu de contrôle et il n'est ni soutenu ni allégué qu'il aurait été joint à la lettre de fin d'instruction. Dans ces conditions, l'EARL de la Moloise est fondée à soutenir que cette lettre est, dans les circonstances de l'espèce, insuffisamment motivée.

4. En deuxième lieu, à l'issue du contrôle par télédétection et par photo-interprétation assistée par ordinateur, l'administration a considéré que la parcelle n° 1 de l'îlot n° 4 comportait, non un mélange de légumineuses fourragères prépondérantes et d'oléagineux, en l'espèce de trèfle blanc et de tournesol, comme l'EARL s'y était engagée, mais seulement des tournesols. L'administration a néanmoins diligenté une opération de contrôle sur site, qui a permis à un agent de réaliser trois photographies de la parcelle litigieuse, vraisemblablement prises au même endroit, l'une orientée vers le nord-ouest, la deuxième vers l'ouest et la troisième vers le sud-ouest. Le préfet de la Côte-d'Or a déduit de ces photographies qu'elles confirmaient l'absence de trèfle prépondérant.

5. Toutefois, d'une part, le préfet de la Côte-d'Or n'a pas justifié dans la présente instance, malgré la demande en ce sens du tribunal, du raisonnement qui lui a permis de déduire de la photographie réalisée en télédétection représentant la parcelle litigieuse dans la couleur verte, l'absence de légumineuses fourragères prépondérantes, ni du code couleur utilisé, ni des critères d'interprétation nécessairement spécifiques, s'agissant d'une culture en mélange, ni de l'éventuelle base documentaire permettant de déterminer les critères spécifiques d'identification d'une culture en mélange d'oléagineux et de légumineuses fourragères prépondérantes, par la seule production d'un guide des contrôles mentionnant des règles génériques ou des exemples relatifs à la seule monoculture. En outre, ce préfet doit être regardé comme soutenant lui-même, dans son mémoire en réplique, que l'opération de contrôle sur place du 3 septembre 2020 a été réalisée en raison du caractère insuffisamment probant de la télédétection et de la photo-interprétation. D'autre part, les trois photographies réalisées, dont la date alléguée n'est pas établie et pour lesquels le préfet n'a pas davantage mentionné le lieu exact de prise des clichés, malgré la demande en ce sens du tribunal, ont été prises en bordure de parcelle, et ne permettent d'observer la nature du couvert au ras du sol que sur une profondeur d'au plus deux à trois mètres, eu égard à la densité des tournesols. En outre, la résolution insuffisante des photographies ne permet pas, en l'état de l'instruction, et compte tenu du caractère biologique des cultures donnant lieu à une végétation dense et multiple au niveau du sol, d'identifier la présence ou l'absence de trèfle, de sorte que ces photographies apparaissent non probantes pour déterminer le caractère prépondérant ou non des légumineuses fourragères, alors que l'EARL requérante produit à l'instance des factures d'achat, en début de saison 2020, de semis de trèfle blanc, dont la masse est susceptible de permettre l'ensemencement d'environ 40 à 60 hectares de trèfle en mélange. Dans ces conditions, les éléments produits à l'instance par le préfet de la Côte-d'Or sont insuffisants pour établir la non-conformité alléguée et l'EARL de la Moloise est fondée, pour ce motif, à demander l'annulation de la décision résultant de la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a remis en cause l'aide aux légumineuses fourragères pour la parcelle en litige et prononcé une sanction d'un montant de 11 105,60 euros, correspondant au montant total de l'aide à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle prétendait par ailleurs au titre de la campagne 2020.

6. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, l'EARL de la Moloise est fondée à demander l'annulation de la décision résultant de la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a remis en cause l'aide aux légumineuses fourragères pour la parcelle en litige et prononcé une sanction d'un montant de 11 105,60 euros, correspondant au montant total de l'aide à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle prétendait par ailleurs au titre de la campagne 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

7. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure. ".

8. Eu égard aux motifs du présent jugement, il y a lieu d'enjoindre d'office au préfet de la Côte-d'Or, qui ne fait valoir aucun autre motif de nature à fonder le refus de l'aide litigieuse aux légumineuses fourragères, d'octroyer le bénéfice de cette aide à l'EARL requérante à raison d'une surface déterminée de 88,67 hectares (69,41 + 19,25), dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il y a également lieu d'enjoindre au préfet de la Côte-d'Or de produire, auprès du greffe du tribunal, au plus tard à l'expiration de ce délai, la décision explicite qu'il aura prise en exécution du présent jugement.

Sur les conclusions relatives aux frais de l'instance :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'EARL de la Moloise et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision résultant de la lettre de fin d'instruction du 6 avril 2021, par laquelle le préfet de la Côte-d'Or a remis en cause l'aide aux légumineuses fourragères pour la parcelle en litige et prononcé une sanction d'un montant de 11 105,60 euros, correspondant au montant total de l'aide à la production de légumineuses fourragères, à laquelle elle prétendait par ailleurs au titre de la campagne 2020, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Côte-d'Or d'octroyer à l'EARL de la Moloise le bénéfice de l'aide aux légumineuses fourragères à raison d'une surface déterminée de 88,67 hectares, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Le préfet de la Côte-d'Or produira, auprès du greffe du tribunal, au plus tard à l'expiration de ce délai, la décision explicite qu'il aura prise en exécution du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera à l'EARL de la Moloise une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de l'EARL de la Moloise est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'entreprise agricole à responsabilité limitée de la Moloise et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la Côte-d'Or.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Nicolet, président,

Mme Zeudmi Sahraoui, première conseillère,

M. Hugez, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022.

Le rapporteur,

I. A

Le président,

Ph. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Le greffier,

lc