Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2201811

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 12 juillet 2022, 19 juillet 2022 et 27 novembre 2023, M. C D et Mme A B épouse D demandent au tribunal d'annuler l'arrêté du 30 mai 2022 par lequel le maire de Courlon-sur-Yonne a accordé à cette commune un permis de construire en vue de l'édification d'une halte-garderie et d'un restaurant scolaire sur une parcelle cadastrée SB 250, située allée du 8 mai 1945.

Ils soutiennent que :

- ils justifient d'un intérêt pour agir et leur requête n'est pas tardive ;

- le dossier de permis de construire est entaché d'inexactitudes et d'insuffisances, dès lors que c'est à tort que le pétitionnaire a indiqué, dans le formulaire normalisé de demande de permis de construire, qu'il s'agit d'une " construction nouvelle " ; qu'il n'est pas précisé que le bâtiment se situe dans les abords d'un monument historique ; que les plans ne représentent pas la construction déjà édifiée sur la parcelle n° 250 ; enfin, que la notice juridique est ambigüe sur la situation juridique de cette construction édifiée depuis neuf ans ;

- la construction, toujours recouverte d'une toiture terrasse, ne respecte pas le jugement du tribunal du 26 décembre 2014 ni l'arrêt de la cour administrative d'appel de Lyon du 3 mai 2018, alors que le permis de construire initial est toujours valable ;

- le maire aurait dû apprécier la légalité de l'opération par rapport aux règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa réalisation, en 2013 ;

- le bâtiment doit s'implanter à une distance de 8 mètres par rapport aux tiers, conformément à l'avis de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, de sorte qu'il ne respecte pas les prescriptions des articles R. 424-5-1 et R. 111-49 du code de l'urbanisme, ni celles de l'article CO 8 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 octobre 2023, la commune de Courlon-sur-Yonne, représentée par le cabinet d'avocats Garbarini et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D la somme de 7 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, faute pour M. D de justifier d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- aucun des moyens invoqués n'est fondé.

Par un mémoire distinct enregistré le 11 octobre 2023, la commune de Courlon-sur-Yonne, représentée par le cabinet d'avocats Garbarini et Associés, demande au tribunal de condamner M. D, sur le fondement des dispositions de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme, à lui verser une indemnité de 10 000 euros en réparation des préjudices résultant pour elle du recours juridictionnel engagé par l'intéressé.

Elle soutient que :

- le recours présente un caractère abusif en ce que M. D est dépourvu d'intérêt pour agir à l'encontre du permis de construire en litige et qu'il se prévaut d'une lecture erronée des décisions de justice rendues précédemment, lesquelles l'ont débouté de sa demande contentieuse ;

- elle subit un préjudice direct en lien avec ce comportement abusif, dès lors que le comportement du requérant entrave le développement de la commune et le respect de ses engagements auprès de ses administrés.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2023, M. C D et Mme A B épouse D concluent au rejet des conclusions indemnitaires de la commune de Courlon-sur-Yonne.

Ils soutiennent que :

- l'exercice de leur recours ne traduit pas un comportement abusif, dès lors qu'il est recevable, la construction étant située à proximité de leur domicile, et qu'en dépit du jugement rendu en leur faveur par le tribunal en 2014, le vice retenu n'a pas été régularisé ;

- la réalité des préjudices allégués n'est pas établie, alors qu'au demeurant, son recours n'est pas suspensif et permettait à la commune de réaliser les travaux.

La procédure a été communiquée au préfet de l'Yonne, qui n'a pas produit d'observations.

Un mémoire présenté pour M. et Mme D a été enregistré le 10 juillet 2023 et n'a pas été communiqué, en l'absence d'éléments nouveaux utiles à la solution du litige.

Par une ordonnance du 29 novembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la construction de l'habitation ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Viotti, conseillère,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique,

- les observations de M. D.

Une note en délibéré a été enregistrée le 19 mai 2024 pour M. D.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 11 octobre 2013, le maire de Courlon-sur-Yonne a délivré à cette commune un premier permis de construire en vue de l'édification d'une halte-garderie et d'un restaurant scolaire, sur un terrain situé allée du 8 mai 1945. Statuant sur un recours présenté par M. et Mme D, le tribunal a, par jugement n° 1400762 du 26 décembre 2014, annulé cet arrêté en tant qu'il autorisait une construction comportant, pour partie, une toiture terrasse plate, en méconnaissance de l'article UA 11 du règlement du plan d'occupation des sols communal. Entre-temps édifiée, la construction a fait l'objet d'un permis de construire modificatif délivré par le maire le 17 août 2015. Par un jugement n° 1502805 du 28 juin 2016, le tribunal a rejeté le recours formé à son encontre par M. et Mme D. Ce jugement a été confirmé par la cour administrative d'appel de Lyon dans un arrêt n° 16LY03047 rendu le 3 mai 2018. La commune de Courlon-sur-Yonne a ensuite déposé une nouvelle demande de permis de construire portant sur ce même bâtiment, à laquelle le maire a fait droit par un arrêté du 30 mai 2022, dont M. et Mme D demandent l'annulation.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire comprend : / a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; / b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. 431-33-1 ; / c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. / Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Selon l'article R. 431-5 de ce code : " La demande de permis de construire précise : / () d) La nature des travaux ; () ". L'article R. 431-7 du même code prévoit que : " Sont joints à la demande de permis de construire : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Le projet architectural défini par l'article L. 431-2 et comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 431-8 à R. 431-12 ". Aux termes de l'article R. 431-8 de ce code : " Le projet architectural comprend une notice précisant : / 1° L'état initial du terrain et de ses abords indiquant, s'il y a lieu, les constructions, la végétation et les éléments paysagers existants ; () ".

3. La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis voire inexacts, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire que dans le cas où ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. Contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D, le plan cadastral et la vue aérienne annexés à la demande de permis font apparaître que la construction faisant l'objet de celle-ci est déjà édifiée sur la parcelle cadastrée SB 250, ce que rappelle du reste expressément la notice descriptive. Dans la mesure où le permis sollicité vise à la régulariser dans son ensemble, la commune de Courlon-sur-Yonne n'a commis aucune erreur en indiquant qu'il s'agissait, du point de vue de la législation de l'urbanisme, d'une " construction nouvelle " dans le formulaire normalisé de demande. Après avoir indiqué que le bâtiment avait été autorisé par un premier permis de construire accordé le 11 octobre 2013 puis modifié le 7 mai 2015, la notice architecturale indique à tort, certes, que le permis modificatif " a été annulé par le tribunal administratif de Dijon " alors que, comme il a été rappelé au point 1, le jugement n° 1502805 du 28 juin 2016, lui-même confirmé en appel, en a au contraire reconnu la légalité. Toutefois, cette erreur est restée sans incidence sur l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable, dès lors que la demande porte, en tout état de cause, sur l'ensemble du projet. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la commune de Courlon-sur-Yonne a entretenu une " ambiguïté " sur " l'état juridique " de la construction, dont la description n'est, en tout état de cause, pas exigée du pétitionnaire par les dispositions précitées. Enfin, si la notice architecturale se borne à relever que la construction se situe " dans le prolongement de l'axe de l'église ", sans préciser que l'église Saint-Loup est classée à l'inventaire des monuments historiques, cette lacune est compensée par la notice de sécurité jointe au dossier au titre de la législation des établissements recevant du public, qui le mentionne expressément. De surcroît, il ressort des visas de l'arrêté en litige que l'architecte des Bâtiments de France a été consulté. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de demande de permis de construire doit être écarté en toutes ses branches.

5. En deuxième lieu, l'autorité administrative compétente pour délivrer le permis de construire est tenue de statuer sur la demande dont elle est saisie en faisant application de la réglementation en vigueur à la date à laquelle elle prend sa décision et non celle en vigueur à laquelle la construction a été effectivement édifiée. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent M. et Mme D, une construction irrégulièrement édifiée peut être régularisée par une nouvelle autorisation si la règle relative à l'utilisation du sol qui était méconnue par l'autorisation initiale a été entretemps modifiée, ou si cette règle ne peut plus être regardée comme méconnue par l'effet d'un changement dans les circonstances de fait.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La délivrance antérieure d'une autorisation d'urbanisme sur un terrain donné ne fait pas obstacle au dépôt par le même bénéficiaire de ladite autorisation d'une nouvelle demande d'autorisation visant le même terrain. Le dépôt de cette nouvelle demande d'autorisation ne nécessite pas d'obtenir le retrait de l'autorisation précédemment délivrée et n'emporte pas retrait implicite de cette dernière ". Aux termes de l'article R. 424-17 de ce code : " Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de trois ans à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue / Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. () ". Aux termes de l'article R. 424-19 de ce code : " En cas de recours devant la juridiction administrative contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de recours devant la juridiction civile en application de l'article L. 480-13, le délai de validité prévu à l'article R. 424-17 est suspendu jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable () ".

7. Si M. et Mme D soutiennent que le permis de construire du 11 octobre 2013, régularisé le 17 août 2015, n'était pas devenu caduc le 30 mai 2022, cette circonstance, à la supposer avérée, ne faisait pas obstacle à ce que la commune de Courlon-sur-Yonne dépose une nouvelle demande d'autorisation visant le même terrain et portant sur le même projet, ni, a fortiori, que le maire y fasse droit, si, ainsi qu'il a été dit, la réglementation applicable le permet.

8. En quatrième lieu, l'autorité de chose jugée s'attachant au dispositif d'un jugement, devenu définitif, annulant un permis de construire ainsi qu'aux motifs qui en sont le support nécessaire fait obstacle à ce que, en l'absence de modification de la situation de droit ou de fait, un permis de construire entaché des mêmes illégalités soit à nouveau accordé.

9. Par son jugement n° 1400762 du 26 décembre 2014 devenu définitif, le tribunal a annulé l'arrêté du 11 octobre 2013 par lequel le maire de Courlon-sur-Yonne avait délivré à cette commune un permis de construire une halte-garderie avec restaurant, au motif que ce bâtiment comportait une toiture terrasse plate, en méconnaissance de l'article UA 11 du règlement du plan d'occupation des sols communal. Ce permis avait été instruit au regard des dispositions du plan d'occupation des sols de la commune alors applicables, lequel est cependant devenu caduc au 1er janvier 2016 par l'effet des dispositions de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme, tandis que le permis de construire litigieux a été délivré, quant à lui, au regard des dispositions du règlement national d'urbanisme remis en vigueur. L'évolution de la législation applicable caractérise ainsi un changement dans les circonstances de droit qui permettait au maire de Courlon-sur-Yonne d'autoriser, sans méconnaître l'autorité absolue de la chose jugée par le tribunal, une construction identique à celle qui faisait l'objet du permis de construire annulé. N'y faisait pas davantage obstacle la circonstance que, par un arrêt n° 16LY03047 du 3 mai 2018, la cour administrative d'appel de Lyon ait validé la légalité du permis modificatif du 17 août 2015.

10. En dernier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 424-5-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque la demande porte sur un projet qui doit faire l'objet d'une étude de sécurité en application de l'article R. 114-1, elle est rejetée si l'autorité compétente constate, par arrêté motivé pris après avis de la sous-commission départementale pour la sécurité publique de la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité, que l'étude remise ne remplit pas les conditions et les objectifs définis par l'article R. 114-2 ". Aux termes de l'article R. 114-2 de ce code, anciennement l'article R. 111-49 : " L'étude de sécurité publique comprend : 1° Un diagnostic précisant le contexte social et urbain et l'interaction entre le projet et son environnement immédiat ; / 2° L'analyse du projet au regard des risques de sécurité publique pesant sur l'opération ; / 3° Les mesures proposées, en ce qui concerne, notamment, l'aménagement des voies et espaces publics et, lorsque le projet porte sur une construction, l'implantation, la destination, la nature, l'architecture, les dimensions et l'assainissement de cette construction et l'aménagement de ses abords, pour : / a) Prévenir et réduire les risques de sécurité publique mis en évidence dans le diagnostic ; / b) Faciliter les missions des services de police, de gendarmerie et de secours. / L'étude se prononce sur l'opportunité d'installer ou non un système de vidéoprotection. / Dans les cas où une étude de sécurité publique est exigée en raison de travaux ou aménagements sur un établissement recevant du public existant, le diagnostic prévu au 1° ne porte que sur l'interaction entre le projet et son environnement immédiat. Si une étude a été réalisée depuis moins de quatre ans pour le même établissement, elle est jointe au dossier de demande de permis de construire, la nouvelle étude ne portant alors que sur la partie de l'établissement donnant lieu à modification de plus de 10 % de l'emprise au sol ou modifiant les accès sur la voie publique ".

11. D'autre part, aux termes de l'article GN 1 de l'arrêté du 25 juin 1980 portant approbation des dispositions générales du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) : " § 1. Les établissements sont classés en types, selon la nature de leur exploitation : / a) Etablissements installés dans un bâtiment : () N Restaurants et débits de boissons ; () R Etablissements d'éveil, d'enseignement, de formation, centres de vacances, centres de loisirs sans hébergement ; () § 2. a) En outre, pour l'application du règlement de sécurité, les établissements recevant du public sont classés en deux groupes : / - le premier groupe comprend les établissements de 1re, 2e, 3e et 4e catégories ; / - le deuxième groupe comprend les établissements de la 5e catégorie. / b) L'effectif des personnes admises est déterminé suivant les dispositions particulières à chaque type d'établissement. Il comprend : / - d'une part, l'effectif des personnes constituant le public ; / - d'autre part, l'effectif des autres personnes se trouvant à un titre quelconque dans les locaux accessibles ou non au public et ne disposant pas de dégagements indépendants de ceux mis à la disposition du public. Toutefois, pour les établissements de 5e catégorie, ce dernier effectif n'intervient pas pour le classement. () / § 3. Pour la suite du présent règlement, le terme : "établissement", employé sans autre qualification de sa nature, a le sens "d'établissement recevant du public". / §4. Pour la suite du présent règlement, les expressions "local destiné au sommeil", "local réservé au sommeil" et "hébergement" désignent les seuls locaux destinés au sommeil du public la nuit ". Selon l'article PE 2 de cet arrêté, les établissements " N " et " R " appartiennent à la 5e catégorie lorsque l'effectif des personnes admises est respectivement inférieur à 200 et 100. Enfin, aux termes de l'article CO 8 dudit arrêté, placé dans le Livre II du règlement de sécurité, applicable aux établissements des quatre premières catégories : " § 1. Si les façades des bâtiments abritant l'établissement recevant du public et un tiers sont séparées par une aire libre de moins de 8 mètres, la façade de l'un d'eux doit être PF de degré une heure, les baies éventuelles étant obturées par des éléments PF de degré une demi-heure. / En aggravation de ces dispositions, lorsque le bâtiment comporte par destination des locaux réservés au sommeil au-dessus du premier étage, la façade ci-dessus doit être CF de degré une heure et les baies doivent être obturées par des éléments PF de degré une demi-heure. / § 2. Les dispositions du paragraphe 1 ne sont pas exigées lorsque l'établissement est séparé du bâtiment tiers par une aire libre de 4 mètres de large au moins et répond simultanément aux conditions suivantes : / - le plancher bas du niveau le plus haut accessible au public est à moins de 8 mètres du sol ; / - il ne comporte pas par destination de locaux réservés au sommeil au-dessus du premier étage. / § 3. Les dispositions du paragraphe 1 ne sont jamais applicables aux parois de façade d'un établissement qui limitent un escalier protégé, ces dernières devant répondre aux exigences de l'article CO 53 ".

12. En l'espèce, il ressort de l'avis de la sous-commission départementale de sécurité et d'accessibilité que la construction projetée accueillera un établissement recevant du public de type " N " et " R " relevant de la 5e catégorie. Ainsi, M. et Mme D ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance des règles de distance par rapport aux tiers telles qu'imposées par l'article CO 8 de l'arrêté du 25 juin 1980 précité, lequel s'applique uniquement aux établissements du premier groupe, c'est-à-dire ceux relevant des 1ère, 2ème, 3ème et 4ème catégories. En outre, si la sous-commission départementale de sécurité mentionne dans son avis que le bâtiment " est distant de tous tiers par un espace libre de plus de huit mètres ", il ne ressort pas des pièces du dossier que ce constat soit erroné et que le service instructeur en ait été induit en erreur, dans la mesure où la halte-garderie est effectivement construite à une distance de plus de huit mètres par rapport aux locaux occupés par les tiers, notamment la maison d'habitation implantée sur la parcelle cadastrée SB 253, cela nonobstant la végétation. Si les requérants soutiennent que, par rapport à la parcelle SB 251, la construction ne respecte pas cette distance, il est constant que seul un garage, ouvrage dépourvu de toute vocation à " abriter un tiers " au sens de l'article CO 8 précité, est implanté avec un moindre recul. En tout état de cause, les requérants ne se prévalent d'aucune règle ou principe imposant que le bâtiment en litige soit édifié à plus de huit mètres des limites séparatives. Enfin, M. et Mme D, qui se bornent à contester le respect de cette distance de retrait, ne soumettent au tribunal aucun élément démontrant que l'étude de sécurité publique ne remplit pas les conditions et les objectifs définis par l'article R. 114-2 précité du code de l'urbanisme. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article CO 8 de l'arrêté du 25 juin 1980 susvisé et des articles R. 424-5-1 et R. 114-2 du code de l'urbanisme doivent être écartés.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. et Mme D ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 30 mai 2022.

Sur les conclusions de la commune de Courlon-sur-Yonne présentées sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme :

14. Aux termes de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme : " Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part du requérant et qui causent un préjudice au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l'auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel ".

15. Eu égard à leur qualité de voisins, aux caractéristiques de la construction autorisée et aux précédents contentieux initiés, il ne résulte pas de l'instruction que le droit de M. et Mme D à former un recours contre le permis de construire accordé à la commune de Courlon-sur-Yonne aurait été mis en œuvre dans des conditions qui traduiraient de leur part un comportement abusif au sens des dispositions précitées. Par suite, les conclusions indemnitaires présentées par la commune de Courlon-sur-Yonne doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Courlon-sur-Yonne au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Courlon-sur-Yonne sur le fondement de l'article L. 600-7 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Courlon-sur-Yonne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C D, à Mme A B épouse D, à la commune de Courlon-sur-Yonne ainsi qu'au préfet de l'Yonne.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. David Zupan, président,

Mme Valérie Zancanaro, première conseillère,

Mme Océane Viotti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

La rapporteure,

O. VIOTTILe président,

D. ZUPAN

La greffière,

C. CHAPIRON

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

No 2201811