Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2203021

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 novembre 2022, Mme D C, représentée par Me Rothdiener, demande au juge des référés :

1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de la décision du 15 novembre 2022 par laquelle le directeur général de la direction commune des centres hospitaliers d'Auxerre, d'Avallon, de Tonnerre et de Clamecy l'a affectée au centre hospitalier d'Auxerre en qualité de directrice adjointe chargée de la qualité, de la gestion des risques, des relations clientèles et des projets ;

2°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Tonnerre le versement d'une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme C soutient que :

a) la condition d'urgence est remplie dès lors que, d'une part, la décision attaquée entraîne une perte de responsabilités et une réduction manifeste de ses missions, porte atteinte à sa santé mentale " avec un risque avéré de harcèlement moral et/ou de placardisation ", conduit à un changement d'établissement scolaire pour sa fille ainsi qu'un " risque d'aggravation de la santé de cette dernière " et " de rupture de son suivi thérapeutique ", entraîne la perte de son logement de fonction et un changement de résidence administrative et que, d'autre part, l'intérêt public n'impose pas un changement d'affectation ;

b) plusieurs moyens sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :

- la décision attaquée, qui a été prononcée par " le directeur de l'établissement ", et non par le directeur de Centre national de gestion (CNG), a méconnu le 3ème alinéa de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique, les articles 16 et 20 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005, l'article 2 du décret n° 2020-237 du 12 mars 2020 et l'article L. 322-5 du code général de la fonction publique et est par conséquent entachée d'un vice d'incompétence ;

- sa nouvelle affectation a été décidée sans que l'emploi vacant correspondant ne soit publié au Journal officiel de la République française en méconnaissance de l'article 17 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005 ;

-la décision attaquée, qui a été prise sans avoir préalablement recueilli l'avis de la commission administrative paritaire nationale, a méconnu l'article 20 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005 ;

- en ne la mettant pas à même d'obtenir la communication des " auditions des plaignants pouvant démontrer les manquements et les dysfonctionnements allégués ", l'administration l'a privée de la garantie prévue par l'article 65 de la loi du 22 avril 1965 ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait ;

- la décision attaquée est entachée d'une " erreur manifeste d'appréciation sur l'intérêt du service " ;

- la décision attaquée, qui a en réalité le caractère d'une sanction déguisée, est entachée d'un " détournement de la procédure disciplinaire " ;

- la décision attaquée a violé les articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique ;

- la décision attaquée a méconnu les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 décembre 2022, le centre hospitalier d'Auxerre, représenté par la SELARL Houdart et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme C une somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le centre hospitalier d'Auxerre soutient que la condition d'urgence n'est pas remplie et que la requérante ne fait état d'aucun moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 22 novembre 2022 sous le n° 2203022.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code de la santé publique ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- le décret n° 2005-921 du 2 août 2005 portant statut particulier des grades et emplois des personnels de direction des établissements mentionnés à l'article 2 (1° et 2°) de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière ;

- le décret n° 2007-704 du 4 mai 2007 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et modifiant le code de la santé publique ;

- le décret n° 2020-237 du 12 mars 2020 portant déconcentration de certains actes de gestion relatifs aux personnels de direction et aux directeurs des soins de la fonction publique hospitalière ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Boissy, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement convoquées à l'audience du 6 décembre 2022 à 14h30.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les observations de Me Rothdiener représentant Mme C, et de Me Depasse représentant le Centre national de gestion des praticiens hospitaliers.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Le 30 avril 2019, le directeur du centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière (CNG) a affecté Mme C, à compter du 3 juin 2019, en qualité de directrice déléguée du centre hospitalier de Tonnerre et directrice adjointe de la direction commune des centres hospitaliers d'Auxerre, d'Avallon, de Tonnerre et de Clamecy -lesquels ont également constitué, avec le centre hospitalier spécialisé de l'Yonne, un groupement hospitalier de territoire dénommé GH UnYon-. Par un arrêté du 29 mars 2022, le directeur de la direction commune a suspendu Mme C de ses fonctions de directrice déléguée du centre hospitalier de Tonnerre. Cet arrêté du 29 mars 2022 a été rapidement retiré le 7 avril 2022. Par une décision du 15 novembre 2022, le directeur de la direction commune a ensuite affecté Mme C au centre hospitalier d'Auxerre en qualité de directrice adjointe chargée de la qualité, de la gestion des risques, des relations clientèle et des projets. La requérante demande au juge des référés d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de cette décision du 15 novembre 2022.

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne le cadre juridique :

3. En vertu de l'article L. 6143-7 du code de la santé publique, le directeur d'un établissement de santé conduit la politique générale de l'établissement et représente l'établissement dans tous les actes de la vie civile et agit en justice au nom de l'établissement. Il est également compétent pour régler les affaires de l'établissement autres que celles, limitativement énumérées, qui relèvent du directoire. Disposant d'un pouvoir de nomination dans l'établissement, il propose au directeur général du Centre national de gestion la nomination des directeurs adjoints. En outre, le directeur de l'établissement support d'un groupement hospitalier de territoire exerce ces compétences, pour le compte des établissements de santé parties à ce groupement, pour l'ensemble des activités mentionnées à l'article L. 6132-3. Aux termes de l'article L. 6132-3 du même code : " I. - L'établissement support désigné par la convention constitutive assure les fonctions suivantes pour le compte des établissements parties au groupement : / 1° La stratégie, l'optimisation et la gestion commune d'un système d'information hospitalier convergent et interopérable, en particulier la mise en place d'un dossier patient permettant une prise en charge coordonnée des patients au sein des établissements parties au groupement () ; / 2° La gestion d'un département de l'information médicale de territoire () ; 3° La fonction achats () ; 4° La coordination des instituts et des écoles de formation paramédicale du groupement et des plans de formation continue et de développement professionnel continu des personnels des établissements parties au groupement ; / 5° La définition d'orientations stratégiques communes pour la gestion prospective des emplois et des compétences, l'attractivité et le recrutement, la rémunération et le temps de travail des personnels médicaux, odontologiques, pharmaceutiques et maïeutiques, dans les limites des compétences des établissements parties à l'égard de ces personnels (). / II. - L'établissement support du groupement hospitalier de territoire peut gérer pour le compte des établissements parties au groupement des équipes médicales communes, la mise en place de pôles interétablissements tels que définis dans la convention constitutive du groupement ainsi que des activités administratives, logistiques, techniques et médico-techniques () ".

4. Aux termes de l'article L. 6132-1 du code de la santé publique : " I. - Chaque établissement public de santé () est partie à une convention de groupement hospitalier de territoire. Le groupement hospitalier de territoire n'est pas doté de la personnalité morale. / II. - Le groupement hospitalier de territoire a pour objet de permettre aux établissements de mettre en œuvre une stratégie de prise en charge commune et graduée du patient, dans le but d'assurer une égalité d'accès à des soins sécurisés et de qualité. Il assure la rationalisation des modes de gestion par une mise en commun de fonctions ou par des transferts d'activités entre établissements. Dans chaque groupement, les établissements parties élaborent un projet médical partagé garantissant une offre de proximité ainsi que l'accès à une offre de référence et de recours ". Aux termes de l'article R. 6132-1 du même code : " I. - Les agents qui assurent les activités, fonctions et missions mentionnées à l'article L. 6132-3 sont nommés dans leurs fonctions, pour le compte des établissements parties, par le directeur de l'établissement support selon l'organisation et le fonctionnement du groupement prévus par la convention constitutive du groupement () ".

5. Aux termes de l'article 2 du décret n° 2007-704 du 4 mai 2007 : " Le directeur général du centre national de gestion assure en qualité d'autorité investie du pouvoir de nomination et, au nom du ministre chargé de la santé, la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels de direction et des directeurs des soins de la fonction publique hospitalière () et, à ce titre : / 1° La nomination dans les corps des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et les autres actes de gestion de leur carrière () ; 8° L'exercice du pouvoir disciplinaire et de licenciement pour insuffisance professionnelle des personnels de direction () ". En application de l'article L. 412-9 du code général de la fonction publique et du 3° de l'article 2-3 du même décret, les chefs d'établissement prennent les décisions relatives aux changements d'affectation interne concernant les personnels de direction occupant un emploi de directeur adjoint.

6. Aux termes de l'article 20 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005 : " Toute mutation dans l'intérêt du service est prononcée après avis de la commission administrative paritaire nationale par le directeur général du centre national de gestion. / L'emploi sur lequel est affecté un personnel de direction à la suite d'une mutation dans l'intérêt du service ne fait pas l'objet d'une publication de vacance préalable ". Aux termes de l'article 29 du même décret : " Dans le cas où plusieurs établissements sont gérés par une direction commune, la nomination du directeur intervient soit parmi les personnels de direction de ces établissements, par arrêté du directeur général du Centre national de gestion pris sur proposition du directeur général de l'agence régionale de santé (). / Les directeurs adjoints, membres de la direction commune, sont nommés dans cette équipe par arrêté du directeur général du Centre national de gestion sans publication préalable de vacance d'emploi, et sur proposition du directeur concerné () ".

En ce qui concerne la condition relative au doute sérieux :

7. En premier lieu, dans le cas où plusieurs établissements de santé se sont dotés d'une direction commune ou font partie d'un même groupement hospitalier de territoire (GHT), ni le directeur de cette direction commune ni le directeur de l'établissement support de ce GHT ne disposent de la compétence de prononcer l'affectation d'un directeur adjoint qui exerce ses fonctions dans l'un de ces établissements vers un autre établissement partie à ce GHT ou appartenant à cette même direction commune dès lors que le changement d'affectation d'un agent d'un établissement doté de la personnalité morale vers un autre établissement doté de la personnalité morale n'a pas, en l'absence de dispositions législatives voire réglementaires le prévoyant expressément, le caractère d'un simple changement d'affectation interne, au sens de l'article 2-3 du décret n° 2007-704 du 4 mai 2007, mais celui d'une mutation qui, lorsqu'elle est prise dans l'intérêt du service, est adoptée par le directeur général du Centre national de gestion dans les conditions définies à l'article 20 du décret n° 2005-921 du 2 août 2005.

8. Les moyens tiré de ce que M. A, directeur de la direction commune des centres hospitaliers d'Auxerre, d'Avallon, de Tonnerre et de Clamecy, n'était pas compétent pour prononcer la mutation de Mme C du centre hospitalier de Tonnerre vers le centre hospitalier d'Auxerre et de ce que la décision du 15 novembre 2022 n'a pas été précédée de la consultation de la commission administrative paritaire nationale prévue par l'article 20 du décret du 2 août 2005 sont dès lors propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

9. En deuxième lieu, il ressort de l'ensemble des pièces du dossier soumis au juge des référés que, compte tenu de la manière de servir générale de l'intéressée, de ses qualités managériales et des résultats qu'elle a obtenus depuis sa prise de fonctions, la décision de mutation de Mme C, essentiellement fondée sur les perturbations qu'elle aurait provoquées dans " le bon fonctionnement et de la bonne marche du service " au sein du centre hospitalier de Tonnerre et " dans le cadre de la coopération mise en œuvre au sein de la direction commune " apparaît entachée d'une erreur d'appréciation. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation est dès lors propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

10. En dernier lieu, une mutation d'office revêt le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

11. Il apparait, au regard de l'ensemble des éléments de l'instruction, que la décision attaquée a en réalité le caractère d'une mesure disciplinaire déguisée. Le moyen tiré de ce que la décision attaquée est entachée d'un " détournement de la procédure disciplinaire " -laquelle n'appartient, au demeurant, qu'au seul CNG- est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée.

En ce qui concerne la condition relative à l'urgence :

12. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des éléments fournis par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

13. Compte tenu de la nature même de la décision en litige énoncée au point 11 et de ses effets sur la situation de l'intéressée, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative est en l'espèce remplie.

14. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens dirigés contre cette décision, la requérante est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision du 15 novembre 2022.

15. Compte tenu des motifs retenus pour suspendre l'exécution de la décision du 15 novembre 2022, et eu égard à l'office du juge des référés, la présente ordonnance implique en principe nécessairement, sauf à ce que les parties en conviennent autrement, que le directeur de la direction commune, à titre provisoire, réintègre Mme C dans ses fonctions de directrice déléguée du centre hospitalier de Tonnerre.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de Mme C, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demande le centre hospitalier d'Auxerre au titre des frais qu'il a exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier de Tonnerre le versement d'une somme de 1 200 euros au profit Mme C.

ORDONNE :

Article 1er : L'exécution de la décision du 15 novembre 2022 par laquelle le directeur général de la direction commune des centres hospitaliers d'Auxerre, d'Avallon, de Tonnerre et de Clamecy a affecté Mme C au centre hospitalier d'Auxerre en qualité de directrice adjointe chargée de la qualité, de la gestion des risques, des relations clientèles et des projets est suspendue.

Article 2 : Le centre hospitalier de Tonnerre versera à Mme C une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par le centre hospitalier d'Auxerre sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme C, au centre hospitalier d'Auxerre et au centre hospitalier de Tonnerre.

Une copie de cette ordonnance sera transmise, pour information, au Centre national de gestion.

Fait à Dijon le 2 janvier 2023.

Le juge des référés,

L. B

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

Le greffier