Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2203162

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 6 décembre 2022 et le 7 avril 2023, Mme D A, représentée par Me Gourinat, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d'annuler la décision du 18 octobre 2022 par laquelle le maire de Chablis a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa pathologie, prioritairement en retenant un moyen de légalité interne et, subsidiairement, en retenant un moyen de légalité externe ;

2°) d'enjoindre à la commune de Chablis de reconnaître la maladie ainsi que les arrêts et soins prescrits depuis le 23 décembre 2019 comme étant imputables au service ;

3°) de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Chablis au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

4°) à titre subsidiaire, et avant dire droit, d'organiser une mesure d'expertise judiciaire concernant l'imputabilité au service de la pathologie.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d'une contradiction de motifs révélant une erreur de droit ; contrairement à ce qui est indiqué dans les motifs de la décision, la dépression ne fait pas partie des maladies énumérées par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale ; en retenant que la pathologie figure au tableau, le maire ne pouvait légalement refuser de reconnaître le caractère imputable de la maladie en retenant qu'elle n'était pas essentiellement et directement causée par l'exercice de ses fonctions ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que sa pathologie est essentiellement et directement causée par l'exercice de ses fonctions ;

- à titre subsidiaire, la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du conseil médical du 9 septembre 2022 qu'un vote aurait eu lieu ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que trois médecins ont pris part au vote, à supposer qu'il ait eu lieu, en méconnaissance de l'article 3 de l'arrêté du 4 août 2004 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il est impossible de s'assurer que le Dr Grisouard, président de séance, n'a pas pris au vote en méconnaissance de l'article 3 de l'arrêté du 4 août 2004 ;

- il n'est pas établi que le secrétariat du conseil médical aurait informé le médecin de médecine professionnelle et préventive compétent ; il n'est pas établi que le médecin de prévention a remis un rapport, ce qui l'a privée d'une garantie ;

- la décision est insuffisamment motivée dès lors qu'elle n'indique pas les dispositions légales sur lesquelles l'autorité a entendu se fonder en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-1 et du 6° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 10 février 2023, le 3 mai 2023 et le 26 mars 2024, la commune de Chablis, représentée par la SCP d'avocats Vignet associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est fondé sur les alinéas 7, 8 et 9 de l'article L. 461-1 du code de sécurité sociale et il est sollicité une substitution de motifs ;

- les autres moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées par une lettre du 4 avril 2024 que cette affaire était susceptible, à compter du 19 avril 2024, de faire l'objet d'une clôture d'instruction à effet immédiat en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative.

La clôture de l'instruction a été fixée au 24 avril 2024 par ordonnance du même jour.

Par des lettres du 24 avril 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la méconnaissance du champ d'application de la loi dès lors que la pathologie de Mme A a été diagnostiquée avant l'entrée en vigueur du code général de la fonction publique. Les parties ont alors également été informées que le tribunal était susceptible de substituer d'office à l'article L. 822-20 du code général de la fonction publique la base légale constituée par l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction en vigueur à la date du 23 décembre 2019, dès lors que cette substitution n'a pas pour effet de priver Mme A des garanties qui lui sont reconnues par la loi et que le maire, qui s'est fondé sur l'absence de lien de causalité direct et essentiel, n'a pas fait usage d'un pouvoir d'appréciation différent dans l'application de ces dispositions.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 2019-301 du 19 avril 2019 ;

- le décret n° 2022-350 du 11 mars 2022 ;

- l'arrêté du 4 août 2004 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Pauline Hascoët,

- les conclusions de M. Thierry Bataillard rapporteur public,

- et les observations de Me Gourinat, représentant Mme A et de Me Deiler, représentant la commune de Chablis.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D A, adjointe technique principale de 2ème classe au sein de la commune de Chablis, exerçait les fonctions d'agent territorial spécialisé des écoles maternelles au sein de l'école maternelle des Ferrières. Elle a été placée en congé de longue maladie à compter du 23 décembre 2019. Par un arrêté du 18 octobre 2022 dont Mme A demande l'annulation, le maire de Chablis a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de sa maladie.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, la décision attaquée, qui vise le code général de la fonction publique, le décret du 30 juillet 1987 et le décret du 19 avril 2019, mentionne le sens de l'avis du conseil médical du 9 septembre 2022 et indique qu'au vu de l'avis du conseil médical et des conclusions de l'expertise médicale du 28 janvier 2022, la maladie dont souffre Mme A n'est pas d'origine professionnelle car elle figure au tableau des maladies professionnelles mais n'est pas essentiellement et directement causée par l'exercice de ses fonctions. Par suite, cette décision, qui comporte les considérations de droit et de fait sur lesquelles elle se fonde, est suffisamment motivée.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 37-6 du décret du 30 juillet 1987 : " Le conseil médical est consulté par l'autorité territoriale : / () 3° Lorsque l'affection résulte d'une maladie contractée en service telle que définie au IV de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 précitée dans les cas où les conditions prévues au premier alinéa du même IV ne sont pas remplies ". Aux termes de l'article 5-1 de ce décret : " Le conseil médical réuni en formation plénière est consulté pour avis en application : / () 4° Du quatrième alinéa de l'article 32 et des articles 37, 37-6 , 37-8 du présent décret () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 4 août 2004 susvisé : " La commission de réforme prévue par l'article 31 du décret du 26 décembre 2003 susvisé : / 1. Donne son avis, dans les conditions fixées par le titre II du présent arrêté, sur la mise à la retraite pour invalidité des agents affiliés à la Caisse nationale des retraites des agents des collectivités locales ; / 2. Exerce, à l'égard des agents des collectivités locales relevant de la loi du 26 janvier 1984 susvisée et des agents des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée, les attributions prévues respectivement à l'article 57 et aux articles 41 et 41-1 desdites lois ; / 3. Intervient, dans les conditions fixées par le décret du 11 janvier 1960 susvisé, pour apprécier l'invalidité temporaire des agents relevant du régime de sécurité sociale prévu par ce décret ; / 4. Intervient dans l'attribution de l'allocation temporaire d'invalidité prévue à l'article L. 417-8 du code des communes, au III de l'article 119 de la loi du 26 janvier 1984 et à l'article 80 de la loi du 9 janvier 1986 susvisés ; / 5. Est consultée chaque fois que des dispositions législatives et réglementaires le prévoient expressément ".

4. D'une part, Mme A ne peut utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale alors que l'avis consultatif a été rendu par le conseil médical réuni en formation plénière conformément aux dispositions précitées du décret du 30 juillet 1987.

5. D'autre part, aux termes de l'article 7 du décret du 30 juillet 1987 : " () Chaque membre du conseil médical peut donner pouvoir à un autre membre. Les avis sont émis à la majorité des membres présents et représentés. En cas d'égalité des votes, le président a voix prépondérante () ".

6. Le recours pour excès de pouvoir a pour objet, non de sommer le défendeur de justifier a priori de la légalité de la décision en litige, mais de soumettre au débat des moyens sur lesquels le juge puisse statuer. Mme A fait valoir qu'il ne ressort pas du procès-verbal de la séance du conseil médical qu'un vote aurait eu lieu, sans faire état d'aucun élément pouvant faire douter de ce que l'avis a été rendu à la majorité des membres présents et représentés. En outre, elle ne peut utilement faire valoir que trois médecins auraient pris part au vote et que le président de séance a pris part au vote alors que les dispositions précitées prévoient précisément que le président a voix prépondérante.

7. Mme A fait encore valoir qu'il n'est pas établi que le médecin de prévention a été informé de la réunion du conseil médical et qu'il n'est pas établi qu'il aurait remis un rapport. Toutefois, elle ne fait de nouveau état d'aucun élément pouvant faire douter de la régularité de la procédure suivie devant le conseil médical alors que la commune justifie avoir adressé un courrier au médecin de prévention l'informant de la demande de reconnaissance de sa maladie comme imputable au service formée par Mme A et lui demandant de rédiger un rapport. La commune justifie également avoir informé le médecin de prévention par courrier électronique de la date du conseil médical. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

8. En premier lieu, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut, toutefois, substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du fondement légal sur lequel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

9. Les droits des agents publics en matière d'accident de service et de maladie professionnelle sont réputés constitués à la date à laquelle l'accident est intervenu ou la maladie diagnostiquée. Mme A a été placée en congé de maladie à compter du 23 décembre 2019. Par suite, les dispositions du code général de la fonction publique, qui sont entrées en vigueur le 1er mars 2022, ne sont pas applicables à sa situation. Si le maire de Chablis s'est fondé à tort sur les dispositions de l'article L. 822-20 du code général de la fonction publique, il y a lieu de substituer à ce fondement les dispositions de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983, dans leur rédaction en vigueur à la date du 23 décembre 2019, dès lors que cette substitution n'a pas pour effet de priver Mme A des garanties qui lui sont reconnues par la loi et que le maire, qui s'est fondé sur l'absence de lien de causalité direct et essentiel n'a pas fait usage d'un pouvoir d'appréciation différent dans l'application de ces dispositions.

10. En deuxième lieu, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. La décision attaquée mentionne que le congé pour invalidité temporaire imputable au service est refusé au motif que la maladie dont souffre Mme A figure au tableau des maladies professionnelles mais n'est pas essentiellement et directement causée par l'exercice de ses fonctions. Or, ce motif est entaché d'une contradiction et d'une erreur de droit comme le fait valoir Mme A, dès lors que, d'une part, la maladie dont elle souffre ne figure pas au tableau des maladies professionnelles et, d'autre part, que le critère tiré du lien de causalité essentiel et direct n'est pas applicable aux maladies figurant au tableau. Toutefois, la commune de Chablis demande au tribunal d'opérer une substitution de motifs en faisant valoir que la demande devait être rejetée au motif que la maladie, qui ne figure pas au tableau des maladies professionnelles, n'est pas essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions.

12. Aux termes de l'article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 susvisée dans sa rédaction applicable au litige : " I.-Le fonctionnaire en activité a droit à un congé pour invalidité temporaire imputable au service lorsque son incapacité temporaire de travail est consécutive à un accident reconnu imputable au service, à un accident de trajet ou à une maladie contractée en service définis aux II, III et IV du présent article. () / IV.-Est présumée imputable au service toute maladie désignée par les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale et contractée dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice par le fonctionnaire de ses fonctions dans les conditions mentionnées à ce tableau. / () Peut également être reconnue imputable au service une maladie non désignée dans les tableaux de maladies professionnelles mentionnés aux articles L. 461-1 et suivants du code de la sécurité sociale lorsque le fonctionnaire ou ses ayants droit établissent qu'elle est essentiellement et directement causée par l'exercice des fonctions et qu'elle entraîne une incapacité permanente à un taux déterminé et évalué dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat () ".

13. Une maladie contractée par un fonctionnaire, ou son aggravation, doit être regardée comme imputable au service si elle présente un lien direct avec l'exercice des fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie en cause, sauf à ce qu'un fait personnel de l'agent ou toute autre circonstance particulière conduisent à détacher la survenance ou l'aggravation de la maladie du service.

14. Mme A impute ses troubles anxio-dépressifs à une situation de stress professionnel et de harcèlement qu'elle aurait vécue à son retour de congé de maladie à l'automne 2019. Elle fait valoir que la commune de Chablis a exigé d'elle à plusieurs reprises le rattrapage d'heures de service, que des retenues sur sa rémunération ont été réalisées sans qu'elle obtienne d'explications précises et qu'en décembre 2019, compte tenu de son désaccord quant à de nouvelles retenues opérées sur sa rémunération en raison d'heures non effectuées, la collectivité a brutalement décidé de changer son planning pour mettre fin à l'annualisation de son temps de travail. Elle fait encore valoir que sa situation a ultérieurement été évoquée dans plusieurs comptes-rendus des séances du conseil municipal et dans le bulletin d'information de la commune, que la commune a mis fin à l'annualisation de son temps de travail en mai 2020, qu'elle a rencontré des difficultés à obtenir la communication de son dossier et à recevoir la rémunération qui lui était due.

15. Le Dr B, psychiatre, a relevé dans un rapport d'expertise daté du 28 janvier 2022 l'existence d'une " pathologie dépressive caractérisée avec inhibition à tous les modes, tristesse pathologique, effondrement narcissique, absence de projections dans le futur et mécanismes de défense sensitifs et phobiques ". Il retient un " lien direct et exclusif entre les manifestations cliniques et les conflits professionnels survenus dans le cadre de son travail " en relevant que cette personne n'avait donné lieu à aucune décompensation ni manifestation clinique avant les faits relatés et la décompensation dépressive. Un courrier de la psychologue clinicienne qui la suit, daté du 19 mai 2021, fait également état d'éléments déclenchants comprenant notamment des difficultés professionnelles qui ont entraîné des symptômes anxieux et notamment une importante restriction comportementale. Il ressort ainsi des différents certificats médicaux, rapports d'expertise et courriers de la psychologue que Mme A revient régulièrement sur des évènements survenus dans le contexte professionnel.

16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier adressé par Mme A au comité technique, que son arrêt de travail du 23 décembre 2019 fait suite aux différents échanges survenus entre le 5 décembre et le 23 décembre 2019 entre Mme A et son employeur concernant la récupération d'heures de service non effectuées par Mme A. Comme le tribunal l'a jugé dans un jugement n° 2002375 du 1er février 2022, la commune de Chablis était fondée, compte tenu du cycle annuel de travail de Mme A qui comportait des semaines avec une quotité d'heure variable, à vérifier le respect de ses obligations annuelles de service sur la période effectivement travaillée de l'année. En faisant état de ce que son employeur lui a indiqué qu'elle n'avait pas effectué un certain nombre d'heures de travail, lui a demandé d'effectuer des heures de service pour compenser ce déficit et de ce qu'il a décidé de mettre fin à l'annualisation de son temps de travail au motif qu'elle refusait que des sommes soient prélevées sur sa rémunération en raison des heures de service non fait, Mme A ne fait pas état d'éléments de nature à faire présumer l'existence d'un harcèlement. Elle n'établit pas davantage l'existence de conditions pathogènes de travail. Si elle indique encore que Mme C, directrice générale des services de la commune de Chablis, lui aurait dit qu'elle été " payée à ne rien faire " et " inutile " à la collectivité, ces allégations contestées en défense ne sont étayées par aucun élément de preuve. La commune produit au contraire des échanges de messages SMS ne faisant état d'aucune hostilité de Mme C à l'encontre de Mme A. Par ailleurs, Mme A évoque des circonstances postérieures à son arrêt de travail, intervenues pendant qu'elle était en congé de maladie, tenant à ce que sa situation a été évoquée au conseil municipal et, par suite, dans les comptes rendus des séances du conseil municipal qui sont diffusés dans le bulletin d'information municipal, à ce qu'il lui aurait été difficile d'obtenir communication de son dossier et à faire valoir ses droits à un complément de rémunération en raison de l'inaction de la commune de Chablis. Toutefois, les comptes rendus du conseil municipal se bornent à faire état des difficultés rencontrées dans l'application de l'annualisation du temps de travail de Mme A et de la requête déposée par celle-ci. Les autres allégations sont insuffisamment précises et ne sont étayées par aucun élément de preuve. En outre, elles ne révèlent pas en elles-mêmes l'existence d'une situation pathogène pouvant être en lien avec sa pathologie alors qu'elles sont bien postérieures à l'arrêt de travail initial. Ainsi, les difficultés dont fait état Mme A, lorsqu'elles peuvent être tenues pour établies, relèvent de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique et ne peuvent suffire à démontrer l'existence d'un lien direct et certain entre la maladie dont elle souffre et les conditions d'exercice de son activité professionnelle.

17. De surcroît, Mme A a évoqué elle-même auprès du Dr B que les facteurs déclenchant de ses troubles dépressifs étaient initialement des difficultés familiales, liées notamment à l'état de santé de sa mère. Le médecin psychiatre qui suit Mme A évoque dans des certificats médicaux du 2 novembre 2020 et du 2 janvier 2023 un premier épisode dépressif datant du début de l'année 2018 lié à des facteurs de stress familiaux, avec une rémission en septembre 2018, puis un deuxième épisode dépressif plus sévère, lié à des facteurs de stress familiaux, qui a justifié un arrêt de travail du 28 juin 2019 au 3 novembre 2019 et le maintien préventif d'une médication à compter de novembre 2019. Ainsi, le troisième épisode dépressif survenu en décembre 2019 se situe dans la continuité du précédent épisode. En outre, le Dr B a relevé dans son rapport d'expertise que " les mécanismes de défense mis en évidence, les troubles du caractère, les envahissements émotionnels et l'obnubilation par le conflit professionnel permettent de suspecter () l'existence d'une personnalité pathologique de type paranoïaque décompensée à l'occasion de ces troubles dépressifs ". Ainsi, ces circonstances qui révèlent un état antérieur de la patiente sont de nature à détacher la survenance de la maladie du service. C'est donc sans erreur d'appréciation que le maire de Chablis a refusé de reconnaître l'imputabilité au service de la pathologie de Mme A. Il y a lieu de procéder à la substitution de motif sollicitée dès lors qu'elle ne prive la requérante d'aucune garantie procédurale et qu'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif.

18. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'ordonner une expertise, les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées. Doivent également être rejetées par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Chablis, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par Mme A et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme à la charge de Mme A au titre des frais exposés par la commune de Chablis et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Chablis sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A et à la commune de Chablis.

Délibéré après l'audience du 14 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Philippe Nicolet, président,

M. Irénée Hugez, premier conseiller,

Mme Pauline Hascoët, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2024.

La rapporteure,

P. Hascoët

Le président,

P. Nicolet

La greffière,

L. Curot

La République mande et ordonne au préfet de l'Yonne en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,