Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2002015

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 16 juillet 2020 et 13 janvier 2023, Mme A B, représentée par la SELARL Christiane Imbert - Gargiulo - Mickaël Pavia, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération en date du 17 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt une somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'une publicité insuffisante ;

- la délibération méconnaît les articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas démontré que les membres du conseil municipal ont fait l'objet d'une convocation régulière ;

- le rapport de présentation du PLU qui ne justifie pas le zonage et le classement de la zone N est insuffisant en méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- une contradiction existe entre le rapport de présentation et le règlement du PLU dès lors que le règlement de la zone N1 limite les constructions à celles nécessaires à l'exploitation agricole ou forestière alors que le rapport de présentation autorise les extensions des constructions existantes ;

- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le classement en zone naturelle, N1f2, de la parcelle cadastrée section BE n° 230 et le classement en zone agricole, Af2, des parcelles cadastrées section BE n° 231, 232 et 233 ne se justifient pas puisque :

* les parcelles avaient fait l'objet d'un classement en zone 3ND dans laquelle l'habitat en faible densité était autorisé ;

* les parcelles, non bâties, sont desservies par un chemin et sont situées dans un secteur comprenant un nombre significatif de constructions ;

* ce classement est contraire aux objectifs fixés par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) dès lors que ce document a pour objectif de maintenir la vitalité et l'attractivité de la commune par la création de nouveaux logements pour répondre notamment aux besoins des personnes âgées et répartir les nouvelles constructions entre l'habitat individuel et collectif.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 décembre 2022, la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme B une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Antolini,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me d'Audigier, représentant la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions à fin d'annulation :

1. Par la délibération critiquée du 17 février 2020, le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. Mme B, en sa qualité de propriétaire concernée par les effets de cette révision, demande l'annulation de cette délibération.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-33 du code de l'urbanisme : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 153-19 du même code : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Selon les dispositions de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I.- Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-11 de ce code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête () / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé () ".

3. La méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure, et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique, que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'attestation du 25 octobre 2019 établie par la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt et des indications figurant en page 3 du rapport du commissaire-enquêteur, que l'arrêté prescrivant l'ouverture de l'enquête publique a été affiché en mairie pendant toute la durée de l'enquête, du 12 novembre 2019 au 17 décembre 2019, et était également accessible par voie numérique. En outre, cet arrêté a fait l'objet d'une publication dans le quotidien La Provence et l'hebdomadaire Les Petites Affiches du Vaucluse le 31 octobre 2019, puis le 14 novembre 2019. Si la publication en date du 31 octobre 2019 a été mise en place seulement douze jours avant le début de l'enquête publique, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, cette seule circonstance, alors que l'enquête publique qui s'est tenue du 12 novembre 2019 au 17 décembre 2019 a donné lieu à la présentation de 53 observations formulées par le public et alors que les autres formalités de publicité ont été respectées, ne suffit pas révéler une information insuffisante de l'ensemble des personnes intéressées ou une irrégularité de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance de la publicité de l'avis d'enquête publique doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Aux termes de l'article L. 2121-11 de ce code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion () ".

6. Pour contester la régularité des convocations des membres du conseil municipal à la séance au cours de laquelle la délibération en litige a été adoptée, la requérante se borne à soutenir que rien n'établit l'existence même des convocations et leur régularité. Elle n'apporte ce faisant aucun commencement de preuve de l'irrégularité qu'elle allègue.

7. En tout état de cause, si la délibération en litige ne mentionne pas que le conseil municipal s'est réuni sur convocation régulière adressée à ses membres, le maire ainsi que quatre membres du conseil municipal ont certifié, dans des attestations en date du 14 décembre 2020, que leur convocation mentionnant l'ordre du jour, et notamment l'approbation du projet de révision du PLU, leur a bien été adressée trois jours francs avant la réunion du conseil municipal. Il n'est par ailleurs pas allégué qu'un ou plusieurs élus se seraient plaints d'un défaut de convocation ou de la réception d'une convocation irrégulière, alors qu'il ressort de la délibération elle-même et de la liste d'émargement établie que sur 21 conseillers en exercice, 15 d'entre eux étaient bien présents lors de la séance, dont trois représentés. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10 et L. 2121-11 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date d'approbation de la révision du PLU en litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ". Aux termes de l'article R. 151-1 du même code dans sa rédaction applicable : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141- 3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci ". Selon les dispositions de l'article R. 151-2 de ce code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 () Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". Enfin, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ".

9. La requérante soutient que le rapport de présentation est insuffisant en ce qui concerne la délimitation de la zone N. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation définit au paragraphe IV.9 " Présentation du zonage et de l'esprit du règlement " de son Titre IV " Parti d'aménagement et justification du zonage " les zones naturelles du plan local d'urbanisme en précisant que " peuvent être classés en zone naturelle et forestière (zone N), les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison notamment de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; de l'existence d'une exploitation forestière ; ou de leur caractère d'espaces naturels ; soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". En outre, le rapport décrit, dans le même titre, au sein du paragraphe IV.8.2 " Protéger les milieux naturels remarquables, afin de limiter les incidences sur l'environnement " ces zones naturelles en identifiant 11 secteurs pour lesquels les délimitations sont justifiées. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d'urbanisme, qui n'étaient pas tenus de justifier le zonage retenu pour chaque parcelle, ont ainsi justifié la délimitation des zones conformément aux dispositions précitées. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

10. En quatrième lieu, la requérante soutient qu'il existe une contradiction entre le rapport de présentation et le règlement de la zone N1 du PLU.

11. D'une part, le rapport de présentation indique, au paragraphe IV.6.1 dénommé " Les bâtiments d'habitation au sein de la zone agricole et naturelle " du titre IV, que " Les anciennes zones constructibles du PLU (1er version) ou formant un ensemble urbain continu, au tissu bâti très marqué et au sol relativement artificialisé (jardins et couvert végétal assez important selon les secteurs = Plaine de Sylla, Sud du Village, etc.), ont été classées au sein d'une zone spécifique N1. Compte tenu du caractère assez urbain de ces secteurs, les possibilités d'extension et d'annexes sont plus importantes, car moins impactantes sur les milieux agricoles et naturels ". En outre, ce document précise, qu'en conséquence, le règlement autorise en zone naturelle les extensions en contiguïté des bâtiments d'habitation d'une surface de plancher minimale de 70 m² sans création de logement, dès lors que cette extension ne compromet pas l'activité agricole environnante ou la qualité paysagère du site et qu'elle n'a pas pour effet d'augmenter de plus de 30% la surface de plancher existante à la date d'approbation du PLU, dans la limite de 150 m² au sein de la zone N et de 300 m² au sein des secteurs N1.

12. D'autre part, l'article I.2 du titre IV, portant sur les zones agricoles et naturelles, du règlement du PLU de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt limite la constructibilité en zone N aux installations nécessaires à l'exploitation forestière, mais autorise l'extension en contiguïté des bâtiments d'habitation d'une surface de plancher minimale de 70 m² sans création de logement, dès lors que cette extension ne compromet pas l'activité agricole environnante ou la qualité paysagère du site et qu'elle n'ait pas pour effet d'augmenter de plus de 30% la surface de plancher existante à la date d'approbation du PLU, avec les mêmes limites de 150 m² au sein de la zone N et de 300 m² au sein des secteurs N1.

13. Dans ces conditions, les contenus respectifs du règlement du PLU de la commune et du rapport de présentation, qui sont identiques, ne sont pas contradictoires quant aux possibilités de réaliser une extension d'un bâtiment d'habitation dans les zones naturelles, contrairement à ce que soutient Mme B. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Selon les dispositions de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

15. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-22, ou en zone agricole, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts.

16. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section BE n° 230 à 233 sont situées au sein du secteur des Grès, au sud du village, formant une zone d'habitat diffus, caractérisée par la présence d'un bâti de faible densité, et en partie boisée ou jardinée. Ce secteur a notamment été décidé pour réduire l'enveloppe constructible disponible sur le territoire de la commune et s'insérer dans le paysage local. En outre, la circonstance que les parcelles bénéficieraient d'un accès à la voie publique est sans incidence sur la légalité du classement contesté, tout comme le classement antérieur des parcelles, en l'absence de droit au maintien d'une réglementation antérieure. Dans ces conditions, eu égard à leurs caractéristiques, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que la commune a classé les parcelles en litige en zone N1f2 et Af2. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles en litige en zone N1f2 et Af2 doit être écarté dans sa première et dans sa deuxième branche.

17. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

18. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables prévoit de " Maintenir la vitalité et l'attractivité de la commune " par l'objectif d'accueillir 270 nouveaux habitants d'ici à 2028 et la construction de 225 logements supplémentaires d'ici à une dizaine d'années. En outre, cette orientation prévoit de rééquilibrer le parc de logements pour répondre aux besoins des habitants actuels et futurs, notamment des personnes âgées, et diversifier le type d'habitat au sein des nouvelles opérations entre l'habitat individuel, groupé et collectif. D'autre part, cette même orientation prévoit de soutenir le développement de l'agriculture en tant qu'activité économique productive et créatrice d'emploi et l'orientation intitulée " Structurer de manière responsable l'espace Saturninois " souhaite développer l'agriculture en tant qu'activité économique productive et créatrice d'emploi. Par ailleurs, l'orientation intitulée " Saint-Saturnin-lès-Apt : des richesses naturelles à préserver " prévoit notamment de protéger les terres agricoles présentant une certaine qualité agronomique, de préserver la qualité paysagère des espaces agricoles de la plaine et de lutter contre le mitage de ces espaces en n'autorisant principalement que les constructions nécessaires à l'activité agricole. Dans ces conditions, Mme B n'est pas fondée à soutenir que le règlement du PLU de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt n'est pas cohérent avec le PADD en classant ses parcelles en zone N1f2 et Af2. Ainsi, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation du classement des parcelles en litige en zone N1f2 et Af2, tel qu'il est invoqué, doit être écarté dans sa troisième et dernière branche.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation contenues dans la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par Mme B, au titre des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés dans cette instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge Mme B une somme de 1 200 euros à verser à la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Saint-Saturnin-lès-Apt.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Antolini, président,

M. Lagarde, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2023

Le président,

J. ANTOLINI

Le conseiller le plus ancien ,

F. LAGARDE

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.