Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2002479

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 août 2020 et le 25 mars 2021, l'association pour la protection de l'environnement et de la ruralité (APER), représentée par Me Durand, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Blauvac a adopté le plan local d'urbanisme (PLU), ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux tendant au retrait de cet acte ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Blauvac le versement de la somme de 2 400 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt à agir : son objet social est précis et son champ d'action ne concerne que la communauté de commune Ventoux Sud ; l'article 13 des statuts prévoit que le conseil d'administration agit en justice ; l'association a été créée en 2016 ;

- la délibération est entachée d'un défaut d'information des personnes publiques associées et des conseillers municipaux en ce que les deux rapports de présentation transmis sont différents, s'agissant des années et des " coups partis " de consommation foncière pris en compte, et que les diagnostics retenus pour leur élaboration sont erronés ; la méthode retenue pour établir le diagnostic tenant à la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers est erronée ; ce diagnostic est erroné ; il est aussi inexact sur le chiffre de la consommation foncière depuis 2005 ; l'analyse du résiduel foncier disponible est viciée ;

- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est incohérent avec le rapport de présentation au regard du nombre de logements à construire entre 2019 et 2031 et du foncier disponible pour la réalisation de 33 logements ;

- le PLU est incohérent avec le PADD et l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Développement harmonieux " en raison de la méconnaissance du principe d'équilibre ;

- le PLU est incohérent avec les objectifs du PADD au regard de l'ouverture à l'urbanisation de terres agricoles pour créer la zone AUB ;

- le schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l'Arc Comtat Ventoux est incohérent avec les objectifs d'urbanisation fixés par le PADD ;

- le classement de sa parcelle en zone naturelle est entaché d'un détournement de pouvoir et de procédure.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 février 2021, la commune de Blauvac, représentée par Me Coque, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de l'APER en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, l'association n'a pas intérêt à agir dès lors qu'elle a été créée postérieurement à la délibération attaquée, en l'absence de délibération de l'assemblée générale autorisant le président à ester en justice et compte-tenu du caractère trop général de ses statuts ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par l'APER ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Blauvac ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Bahaj, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coque, représentant la commune de Blauvac.

Considérant ce qui suit :

1. Par la délibération du 18 novembre 2019, le conseil municipal de la commune de Blauvac a adopté le PLU communal. L'APER demande l'annulation de cette délibération ainsi que de la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'elle a formé le 16 janvier 2020 tendant au retrait de cet acte.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". L'article R. 151-4 du même code, dans sa version alors en vigueur dispose que " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; () ".

3. Il ressort des avis émis par le syndicat mixte Comtat-Ventoux et le conseil départemental de Vaucluse que la méthode retenue par les auteurs du document d'urbanisme pour établir le diagnostic tenant à la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers était erronée et a été de ce fait modifiée à l'issue de l'enquête publique. Toutefois, la requérante n'établit pas que l'analyse menée selon cette méthode a abouti à des conclusions inexactes de nature à fausser les partis d'aménagement retenus par les auteurs du document d'urbanisme ni même qu'elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information du public ou qu'elle a été nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise à l'issue de l'enquête publique.

4. Par ailleurs, en se bornant à produire une copie d'écran du site internet " Géoinformations " faisant état d'informations générales sur la consommation des espaces au cours de l'année 2015 sans aborder précisément les données relatives à la situation de la commune de Blauvac ainsi qu'un extrait d'un rapport et d'un tableau qu'elle a elle-même établis, l'APER ne démontre pas que la consommation foncière arrêtée par les auteurs du document d'urbanisme à 13,13 hectares, a été volontairement sous-estimée dans le rapport de présentation modifié annexé à la délibération approuvant le PLU et devrait être fixée à 29,36 hectares. Par suite, le rapport de présentation doit être regardé comme satisfaisant aux dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-4 du code de l'urbanisme.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

6. Il ressort des indications mentionnées dans l'annexe 1 jointe à la délibération attaquée que le rapport de présentation du PLU en litige a été modifié à l'issue de l'enquête publique afin de reprendre la méthode retenue pour analyser la consommation foncière, ce qui a conduit à la rectification des années de référence prises en compte - la période de 2010 à 2019 au lieu de la période de 2005 à 2017 - ainsi que du chiffrage de la consommation foncière - 13,13 hectares au lieu de 14,52 hectares. Cette modification fait suite, comme indiqué au point 3, aux avis du syndicat mixte Comtat-Ventoux et du conseil départemental de Vaucluse et a reçu un avis favorable du commissaire-enquêteur. Contrairement à ce qui est soutenu par l'APER qui ne procède à aucune analyse précise des effets de cette modification sur les principales orientations du PLU, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette modification qui n'emporte pas de conséquences notables sur le parti d'aménagement retenu a été de nature à remettre en cause l'économie générale du projet.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () ". L'article L. 151-5 du même code, dans sa version alors applicable : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 de ce code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. L'APER ne peut pas utilement se prévaloir d'une incohérence entre le PADD et le rapport de présentation tenant au nombre de logements à construire pendant la période courant de 2019 à 2031 et au foncier disponible pour la réalisation de 33 logements dès lors que le code de l'urbanisme n'impose un rapport de cohérence qu'entre le règlement et le PADD.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". L'exigence de cohérence au sein du PLU entre les OAP, d'une part, et le PADD, d'autre part, implique seulement, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le PLU, que les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une OAP à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ces OAP et ce projet.

10. Le PADD du PLU approuvé par la délibération attaquée fixe comme première orientation, la valorisation du cadre de vie local, avec comme objectifs, d'une part, la protection de l'exceptionnel patrimoine naturel du territoire en préservant les milieux terrestres - trame verte - et en renforçant la trame bleue et, d'autre part, la valorisation des paysages locaux et du patrimoine bâti en s'appuyant sur l'économie agricole et touristique, en confortant l'activité agricole et en protégeant les paysages qui en découlent, et en développant un tourisme vert s'appuyant sur le patrimoine local. Il prévoit comme seconde orientation, la promotion d'un développement urbain harmonieux dont l'objectif est, d'une part, la prise en compte des besoins des habitants en matière de logements, services publics et transports en poursuivant la lutte contre les feux de forêt, en tenant en compte des besoins inhérents aux habitations existantes, et, d'autre part, le développement du hameau de Saint-Estève pour accueillir de nouveaux foyers en promouvant un développement démographique et un bâti raisonné, en limitant la consommation foncière et en urbanisant en priorité les parcelles communales ou ayant perdu leur vocation agricole et en respectant le cadre de vie du site.

11. Les OAP relatives à l'échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et à l'aménagement sectoriel du hameau de Saint-Estève précisent qu'il est prévu d'ouvrir à l'urbanisation entre 2019 et 2027 les zones UB et AUB situées dans ce hameau dans le cadre d'un projet d'aménagement d'ensemble et que ces zones revêtent un intérêt stratégique dès lors qu'elles permettent de répondre à l'intégralité des besoins en matière de logements individuels semi-groupés tout en confortant les équipements collectifs et en permettant l'accueil d'activités économiques.

12. Les orientations en cause s'inscrivent en cohérence avec le PADD et plus particulièrement avec l'orientation n° 2 " Promouvoir un développement urbain harmonieux " et son objectif 2.2 " Développer le hameau de Saint-Estève pour accueillir de nouveaux foyers sur Blauvac ". Par ailleurs, contrairement à ce qui est soutenu par la requérante, la volonté d'urbaniser exclusivement le hameau de Saint-Estève ne méconnait pas le principe d'équilibre énoncé à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme dès lors que l'objectif 2.2 du PADD explique clairement que si le SCoT de l'Arc Comtat Ventoux prévoit bien que 4 hameaux sont englobés dans l'enveloppe d'urbanisation préférentielle - le village, Saint-Estève, Le Vas et Les Gauchers - et que 90% des nouvelles constructions doivent se trouver dans cette enveloppe, justifiant ainsi tant l'abandon de tout développement des hameaux de La Chevalière et de Cascavelle que du hameau de La Lauze dont l'extension est rendue impossible par le risque d'incendie, l'urbanisation prioritaire du hameau de Saint-Estève apparaît plus pertinente. Il ressort en effet de cet objectif 2.2 que l'extension du hameau des Vas apparaît moins cohérente puisqu'il est concerné aussi bien par un risque d'inondation que par la trame bleue du ruisseau de La Nesque et sa ripisylve, alors au surplus que ses abords nord et nord-ouest sont cultivés et qu'il sera éloigné de l'école communale. Il en ressort également que le village et le hameau des Gauchers peuvent être plus difficilement étendus puisqu'ils sont soumis à des enjeux écologiques et un risque de feu de forêt. Le PADD en conclut ainsi naturellement que le développement du seul hameau de Saint-Estève est préférable puisqu'il n'est pas concerné par des risques naturels, qu'il est desservi par les transports en commun et l'ensemble des réseaux publics, qu'il accueille l'école et qu'il est composé de parcelles planes bien desservies par le maillage viaire. Il s'ensuit que le moyen tiré d'une incohérence entre ces différents documents d'urbanisme doit être écarté.

13. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, dans sa version alors en vigueur : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ".

14. Le document d'orientations générales (DOG) du SCoT de l'Arc Comtat Ventoux prévoit 5 grands principes de l'urbanisation pour conforter les centralités et limiter l'urbanisation diffuse dont le premier principe " Réinvestir le tissu existant " a pour objet de lutter contre l'étalement urbain et d'assurer une extension mesurée de l'urbanisation. A ce titre, les possibilités de constructions nouvelles et le développement urbain doivent s'inscrire pour une part significative d'au moins 90% dans les enveloppes d'urbanisation préférentielles (EUP) définies sur la base des agglomérations (centres villes, centres bourgs, quartiers d'habitat périphérique immédiat en continuité des noyaux denses, cœurs de village), de certains quartiers périphériques d'habitats pavillonnaires et de certains hameaux constituant une urbanisation historique avec une forme urbaine dense représentant des lieux de vie pour le territoire. Il indique, en outre, s'agissant des hameaux identifiés en EUP, qu'ils conservent seulement des capacités d'extensions mesurées des constructions existantes et de développement modéré de constructions nouvelles dans des périmètres limités sous réserve de préserver le caractère naturel, agricole ou forestier notamment des espaces environnants, étant précisé par ailleurs, concernant les limites des EUP, que l'épaisseur du trait de l'enveloppe laisse une marge d'interprétation de l'ordre de 150 mètres aux communes pour définir la limite entre espaces urbains et espaces naturels ou agricoles. Contrairement à ce qui est soutenu par l'APER, il ne ressort pas des pièces communiquées que le PLU en litige ne prévoirait l'intégration que de 51,2% du foncier disponible aux EUP définies par le SCoT en méconnaissance du principe n° 1. Enfin, le syndicat mixte Comtat Ventoux en charge du SCoT de l'Arc Ventoux Comtat a donné un avis favorable au projet le 17 juin 2019 en considérant que " la commune de Blauvac poursuit un projet d'aménagement équilibrant préservation du territoire et développement modéré et organisé afin de faire vivre la commune " et " les grands orientations du SCoT de l'Arc Comtat Ventoux approuvé le 18 juin 2013 ont été prises en compte dans le projet de PLU de Blauvac, notamment en matière d'organisation de l'urbanisation nouvelle concentrée sur un seul hameau, et de préservation de l'espace agricole et naturel " sous réserve de " justifier, dans le rapport de présentation, que le développement envisagé ne peut se localiser à 100% dans l'EUP du hameau de Saint-Estève ". Cet avis relève aussi que l'enveloppe constructible " reste donc globalement cohérente avec l'enveloppe d'urbanisation préférentielle du SCOT : () - le hameau de Saint Estève est légèrement élargi par rapport à l'EUP. / Toutefois, les extensions prévues entrent à la fois dans le cadre des 150 m de marge d'interprétation de la limite de l'EUP, et se situent sur des secteurs agricoles de niveau 2, pouvant accueillir 10% du développement envisagé. / Au regard des points ci-avant, l'enveloppe urbaine du projet de PLU est considérée comme compatible avec l'EUP dans le SCOT ".

15. Par ailleurs, si le principe 3 du DOG du SCoT de l'Arc Comtat Ventoux " Limiter les extensions urbaines nouvelles " prévoit, sous réserve qu'il n'existe plus de possibilités suffisantes dans l'EUP, de limiter à 10% les besoins en développement urbain et en constructions neuves en dehors des EUP, soit par la densification ponctuelle de certains secteurs mités soit par l'extension de l'urbanisation soumise à conditions, il n'est pas établi par la requérante que le PLU en litige autoriserait plus de 10% de constructions en dehors de ces enveloppes. Il ne ressort pas davantage du rapprochement entre le document graphique de la page 10 du DOG et le document graphique du PLU, notamment compte-tenu de la différence d'échelle, que la zone AUB située au nord du hameau de Saint-Estève est localisée en dehors des EUP définie par le SCoT. Par ailleurs, comme indiqué au point précédent, un avis favorable a été émis par le syndicat mixte Comtat Ventoux en charge du SCoT de l'Arc Ventoux Comtat en considérant que " cette extension est justifiée par la nécessité de mise en œuvre des objectifs du SCOT (secteur stratégique pour le PLU) ".

16. Le moyen tiré de ce que le PLU n'est pas compatible avec le SCoT de l'Arc Comtat Ventoux doit ainsi être écarté dans ses deux branches.

17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que l'APER n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 19 novembre 2019 du conseil municipal de la commune de Blauvac approuvant le PLU et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux tendant au retrait de cette délibération. Il y a lieu en conséquence, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, de rejeter sa requête en ce comprises les conclusions tendant au remboursement des frais non compris dans les dépens qu'elle a exposés dans cette instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'APER la somme de 1 200 euros à verser à la commune de Blauvac au titre des frais qu'elle a engagés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'APER est rejetée.

Article 2 : L'APER versera à la commune de Blauvac une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association pour la protection de l'environnement et de la ruralité et à la commune de Blauvac.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022 où siégeaient :

- M. Antolini, président,

- M. A, magistrat honoraire,

- Mme Bourjade, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 octobre 2022.

La rapporteure,

A. B

Le président,

J. ANTOLINILa greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.