Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2003699

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 3 décembre 2020 et des mémoires enregistrés les 2 septembre 2021 et 9 mai 2022, la société Immaldi et compagnie, représentée par Me Nelken, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 4 octobre 2020 par laquelle le maire d'Aigues-mortes a implicitement rejeté sa demande de permis de construire valant permis de démolir, tendant à la démolition de deux bâtiments à usage d'hôtel et de restaurant et la construction d'un bâtiment à usage commercial et dominante alimentaire sur des parcelles cadastrées AV n° 24 et n° 25, situées 873, route de Nîmes ;

2°) d'enjoindre au maire d'Aigues-mortes de poursuivre l'instruction de la demande de permis de construire susvisée dès la notification du jugement à intervenir ;

3°) d'enjoindre à la commission nationale d'aménagement commercial (CNAC) de réexaminer le recours qu'elle a formé contre l'avis défavorable rendu par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) du Gard sur son projet le 3 août 2020 dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Aigues-mortes le versement de la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article R. 431-3 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle est fondée sur l'absence de production de pièces dont la communication ne pouvait être exigée au regard de cet article ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir, le maire d'Aigues-mortes s'étant fondé sur l'absence de production de ces pièces dans l'unique but de ne pas faire droit à sa demande de permis de construire ;

- l'avis implicite défavorable rendu par la CNAC est illégal en ce qu'il confirme l'avis défavorable lui-même illégal rendu le 3 août 2020 par la CDAC du Gard sur son projet, dès lors que :

* il n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire ;

* l'ordre du jour de la réunion de la CDAC n'a pas été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture dix jours au moins avant qu'elle ne se réunisse, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 752-25 du code de commerce ;

* la composition de la CDAC par des personnes qualifiées représentant le tissu économique en vertu des dispositions de l'article L. 751-2 du code de commerce méconnaît l'article 14, point 6 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur ;

* le projet de la demande de permis de construire est conforme aux prescriptions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) Sud-Gard et au plan local d'urbanisme ; le plan de prévention des risques inondation (PPRI) en cours d'élaboration ne lui est pas opposable ; en tout état de cause la CDAC du Gard ne pouvait se fonder sur les motifs tirés de la méconnaissance de ces textes par le projet pour rendre un avis défavorable dès lors qu'ils ne figurent pas dans les critères énoncés à l'article L. 752-6 du code de commerce ;

* le projet est conforme aux critères énoncés par l'article L. 752-6 du code de commerce, contrairement à ce qu'a retenu la CDAC qui a entaché son avis d'une erreur d'appréciation.

Par des mémoires en défense enregistrés les 30 juin 2021 et 15 avril 2022, la commune d'Aigues-mortes, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société Immaldi et compagnie en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à enjoindre à son maire de

reprendre l'instruction de la demande de permis construire déposée par la société requérante dès lors que le délai d'instruction a expiré et que, même en cas d'annulation de la décision portant refus d'instruction, le maire sera tenu de rejeter la demande de permis de construire compte tenu de l'avis défavorable rendu par la CNAC sur le projet ;

- les conclusions tendant à déclarer l'avis de la CNAC illégal et à lui enjoindre de

réexaminer le recours formé contre l'avis défavorable rendu par la CDAC du Gard sur le projet sont irrecevables en ce qu'elles constituent des conclusions nouvelles soulevées pour la première fois le 2 septembre 2021, soit après l'expiration du délai de recours contentieux ;

- les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mouakil, représentant la commune d'Aigues-mortes.

Considérant ce qui suit :

1. Le 3 juin 2020, la société Immaldi et compagnie a déposé une demande de permis de construire valant permis de démolir deux bâtiments à usage d'hôtel et de restaurant et autorisant la construction d'un bâtiment à usage commercial et dominante alimentaire sur des parcelles cadastrées AV n° 24 et n° 25, situées 873, route de Nîmes, à Aigues-Mortes. Le 29 juin 2020, le service instructeur de la commune d'Aigues-Mortes a sollicité la production de pièces manquantes auprès de la société Immaldi et compagnie. Parallèlement, par délibération du 30 juin 2020, le conseil municipal d'Aigues-mortes a saisi la CDAC du Gard dans les conditions prévues par l'article L. 752-4 du code de commerce. Le 3 août 2020, la CDAC du Gard a rendu un avis défavorable sur le projet, lequel a été confirmé par avis implicite de la CNAC le 31 septembre 2020. Enfin, par courrier du 12 octobre 2020, la commune d'Aigues-mortes a informé la société Immaldi et compagnie de ce que son maire avait rejeté la demande de permis de construire susvisée, compte tenu de son caractère incomplet, par décision tacite du 4 octobre 2020. La société Immaldi et compagnie demande l'annulation de cette dernière décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

2. En vertu de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-38 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

Sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme :

3. Aux termes de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme, " La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R.* 431-33-1 ; c) Les informations prévues aux articles R. 431-34 et R. 431-34-1. Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente. ". L'article R. 431-6 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose que : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : a) L'étude d'impact ou la décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'évaluation environnementale lorsque le projet relève du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement () k) Dans le cas d'un projet de construction ou extension d'un établissement recevant du public de plus de 100 personnes ou d'un immeuble de grande hauteur à proximité d'une canalisation de transport, dans la zone de dangers définie au premier tiret du b de l'article R. 555-30 du code de l'environnement, l'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation du point de vue de la sécurité des personnes prévue à l'article R. 555-31 du même code () ". Aux termes de l'article R. 555-31 du code de l'environnement : " I. - L'analyse de compatibilité, mentionnée au premier tiret du b de l'article R. 555-30, présente la compatibilité du projet avec l'étude de dangers relative à la canalisation concernée. La compatibilité s'apprécie à la date d'ouverture de l'établissement recevant du public ou d'occupation de l'immeuble de grande hauteur. L'analyse fait mention, le cas échéant, de la mise en place par le maître d'ouvrage du projet en relation avec le titulaire de l'autorisation de mesures particulières de protection de la canalisation () " Enfin, l'article R. 451-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le dossier joint à la demande comprend : () b) Un plan de masse des constructions à démolir ou, s'il y a lieu, à conserver () ".

4. La société Immaldi et compagnie soutient que le maire d'Aigues-mortes a refusé d'instruire sa demande de permis de construire en se fondant sur l'absence de production de pièces qui ne font pas partie de celles dont la communication peut être exigée à l'appui d'une demande de permis de construire au regard des dispositions de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme.

5. En premier lieu, si la société Immaldi et compagnie soutient que la commune d'Aigues-mortes lui a demandé à tort de produire un plan de masse coté des bâtiments à démolir, il ne résulte pas des mentions du courrier de notification de la décision attaquée, ni d'aucune autre pièce du dossier, que le maire se serait fondé sur l'absence de production de cette pièce pour rejeter sa demande. En tout état de cause, compte tenu de ce que le projet en litige implique la démolition de deux bâtiments, cette pièce fait bien partie de celles dont la production pouvait être exigée, en application des dispositions précitées de l'article R. 451-2 du code de l'urbanisme, et la société Immaldi et compagnie ne conteste pas ne pas l'avoir transmise.

6. En deuxième lieu, la rubrique 41 a) du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement concerne les aires de stationnement ouvertes au public de cinquante unités en plus. En l'espèce, il est constant que le projet déposé par la société Immaldi et compagnie implique la création de 70 aires de stationnement ouvertes au public. Il s'ensuit que, conformément aux dispositions précitées des articles R. 431-4 et R. 431-6 a) du code de l'urbanisme, le maire d'Aigues-mortes pouvait légalement refuser d'instruire la demande de permis de construire de la société Immaldi dès lors que celle-ci n'avait pas produit d'étude d'impact ou de décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas dispensant le projet d'une telle étude, ce qu'elle ne conteste pas. La société requérante fait valoir que, dans son courrier du 29 juin 2020, la commune d'Aigues-mortes a sollicité la production d'une étude d'impact ou d'une décision de dispense d'étude d'impact concernant la conformité du projet à la loi sur l'eau, pièce qui n'est pas visée par les dispositions de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme. Toutefois, il résulte des mentions de ce courrier que les services de la commune ont d'abord sollicité la production d'une étude d'impact ou d'une décision de dispense d'une telle étude en mentionnant les dispositions de l'article R. 431-6 a) du code de l'urbanisme, puis qu'ils ont indiqué à la société Immaldi et compagnie qu'une autre étude d'impact ou une décision de dispense d'une telle étude pouvait être nécessaire en fonction de la soumission du projet au champ d'application de la loi sur l'eau, de telle sorte que deux études d'impact ou décisions de dispense différentes étaient visées. Par suite, la société Immaldi et compagnie avait été informée de la nécessité de produire l'étude d'impact ou la décision de dispense d'étude d'impact prévue par les dispositions de l'article R. 431-6 a) du code de l'urbanisme et elle n'est pas fondée à soutenir que le maire d'Aigues-mortes aurait méconnu les dispositions de l'article R. 431-4 de ce code en refusant d'instruire sa demande de permis de construire compte tenu de l'absence de production de cette pièce.

7. En dernier lieu, il résulte des mentions du courrier de notification de la décision litigieuse qu'elle est notamment fondée sur l'absence de production par la société Immaldi et compagnie de l'analyse de compatibilité du projet avec une canalisation de transport visée par les articles R. 431-6 k) et R. 555-31 du code de l'environnement. La société requérante fait valoir que le courrier du 29 juin 2020 sollicitant la production de cette pièce n'indique pas quelle canalisation était concernée, de telle sorte qu'elle ne pouvait produire cette pièce. Elle soutient également que la société Trapil, gestionnaire du réseau d'oléoduc auquel appartient la canalisation en question, a été saisie par la commune d'Aigues-mortes sur la nécessité d'une telle analyse de compatibilité et qu'elle n'a rendu son avis que le 1er juillet 2020, ce qui implique que la commune ne pouvait lui imposer la production de cette pièce dès le 29 juin 2020. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la liste des servitudes d'utilité publique annexée au plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Aigues-mortes, à laquelle la société requérante renvoie elle-même, que figurent dans cette liste les servitudes relatives à la construction et à l'exploitation de pipelines par la TRAPIL qui ont pour origine l'oléoduc situé à Espiguette-Noves, soit à 50 mètres environ du terrain d'assiette du projet. La société Immaldi disposait donc de suffisamment d'éléments pour connaître la canalisation justifiant que soit produite l'analyse de compatibilité précitée, rien ne faisant d'ailleurs obstacle à ce qu'elle demande des précisions auprès de la commune d'Aigues-mortes à ce sujet. En outre, si la commune d'Aigues-mortes a saisi la société Trapil pour avis, cet avis n'avait nullement vocation à trancher la question de la nécessité d'une analyse de compatibilité, question qui relève de la compétence de l'autorité communale en charge du traitement de la demande de permis de construire. La commune d'Aigues-mortes n'avait donc pas à attendre que la société Trapil rende son avis pour exiger la production de cette pièce auprès de la société requérante. En tout état de cause, dès lors que la société Immaldi et compagnie ne conteste pas ne pas avoir produit l'analyse de compatibilité susvisée, elle n'est pas fondée à soutenir que le maire d'Aigues-mortes aurait méconnu les dispositions précitées de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme en refusant d'instruire sa demande de permis de construire compte tenu de l'absence de production de cette pièce.

Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir :

8. En dernier lieu, il résulte de ce qui a été dit précédemment que, pour considérer que la demande de permis de construire déposée par cette société présentait un caractère incomplet et refuser de l'instruire, le maire d'Aigues-mortes s'est fondé sur l'absence de production par la société Immaldi et compagnie de l'étude d'impact ou de la décision de dispense d'une telle étude et de l'analyse de compatibilité prévues par les dispositions des a) et k) de l'article R. 431-6 du code de l'urbanisme. Il a donc légalement appliqué les dispositions de l'article R. 431-4 du code de l'urbanisme, sans que ne puisse être soutenu qu'il se serait en réalité fondé sur ces motifs dans l'unique but de ne pas instruire la demande de permis de construire de la société Immaldi et compagnie et qu'il aurait ainsi entaché sa décision d'un détournement de pouvoir. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit donc être écarté.

Sur les moyens relatifs à la légalité des avis de la commission départementale de l'aménagement commercial du Gard et de la commission nationale d'aménagement commercial :

9. Il ressort des pièces du dossier que la décision dont la société Immaldi et compagnie demande l'annulation dans la présente instance constitue une décision de refus d'instruire sa demande de permis de construire, et que celle-ci a été prise au seul motif que cette demande présentait un caractère incomplet. Bien que la commune d'Aigues-mortes ait saisi, en parallèle, la CDAC du Gard pour qu'elle rende un avis sur le projet de la société Immaldi et compagnie, laquelle a ensuite contesté cet avis devant la CNAC, la décision attaquée n'est donc pas prise sur le fondement de ces avis. Il s'ensuit que la société requérante ne peut utilement en exciper l'illégalité pour contester la décision du maire d'Aigues-mortes du 4 octobre 2020. Les moyens relatifs à la légalité des avis de la CDAC du Gard et de la CNAC doivent donc être écartés.

10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception de non-lieu à statuer et la fin de non-recevoir soulevées en défense. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter les conclusions à fin d'injonction de la requête.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Aigues-mortes, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par la société Immaldi et compagnie au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Immaldi et compagnie la somme de 1 200 euros à verser à la commune d'Aigues-mortes au titre des frais qu'elle a engagés et non compris dans les dépens. La présente instance n'ayant donné lieu à aucuns dépens, les conclusions de la commune d'Aigues-mortes tendant à leur remboursement doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Immaldi et compagnie est rejetée.

Article 2 : La société Immaldi et compagnie versera à la commune d'Aigues-mortes une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la commune d'Aigues-mortes est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Immaldi et compagnie et à la commune d'Aigues-mortes.

Délibéré après l'audience du 14 février 2023 où siégeaient :

- M. Antolini, président,

- M. Lagarde, premier conseiller,

- Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 7 mars 2023.

La rapporteure,

L. A

Le président,

J. AntoliniLa greffière,

A. Olszewski

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.