Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2022871

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 1er juillet 2020, 6 août 2020, 14 décembre 2020 et 29 mars 2021 au greffe du tribunal administratif de Toulouse et attribués au tribunal administratif de Nîmes par une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat du 4 avril 2022, M. C A, représenté par la SELAS Cabinet Lapuelle, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération en date du 30 janvier 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Fonsorbes a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme (PLU), ensemble la décision rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à la commune de modifier en conséquence son document d'urbanisme ou, à défaut, de reprendre la procédure d'élaboration de ce document ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fonsorbes, une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il invoque à titre principal l'illégalité interne de la délibération et à titre subsidiaire son illégalité externe en soutenant que :

- la requête est recevable ;

- la délibération est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section CB n° 24 et n° 30 ne répond pas aux objectifs mentionnés à l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme puisque :

* cette parcelle est issue de la division d'une unité foncière bâtie et formait auparavant le jardin d'une habitation,

* le réseau d'assainissement s'est modernisé et dessert désormais cette parcelle qui n'est pas enclavée,

* cette parcelle n'a aucun potentiel agricole et se rattache à la zone déjà urbanisée,

* ce classement ne répond pas aux objectifs du SCOT,

* la logique de phasage de l'urbanisation précisée dans le rapport de présentation n'est pas opposable, alors que 120 logements doivent être créés chaque année.

- la délibération est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le maintien en zone 2AU des parcelles cadastrées section BA n° 25 à 27 ne répond pas aux objectifs mentionnés aux articles L. 151-9 et R. 151-17 du code de l'urbanisme puisque ce secteur, dépourvu d'intérêt environnemental, est en dent creuse d'une zone urbanisée déjà totalement équipée ; dès lors également qu'il est incohérent avec le rapport de présentation du PLU et le PADD qui entendent privilégier l'urbanisation des poches urbaines et limiter l'étalement urbain et qu'il ne répond pas aux objectifs du SCOT de privilégier le développement des centres-bourgs en continuité du tissu urbain ;

- la délibération est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le maintien en zone 2AU de la parcelle cadastrée section BW n° 1 ne répond pas aux objectifs mentionnés aux articles L. 151-9 et R. 151-20 du code de l'urbanisme puisqu'elle est au centre d'un secteur pavillonnaire classé en zone UBa ; dès lors également qu'il est incohérent avec le rapport de présentation du PLU et le PADD qui entendent privilégier l'urbanisation des poches urbaines et limiter l'étalement urbain et dès lors enfin qu'il ne répond pas aux objectifs du SCOT de privilégier le développement des centres-bourgs en continuité du tissu urbain ; la logique de phasage de l'urbanisation précisée dans le rapport de présentation n'est pas opposable, alors que 120 logements doivent être créés chaque année ;

- la procédure suivie est irrégulière en l'absence de note de synthèse adressée aux conseillers municipaux ;

- la délibération est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires enregistrés les 29 septembre 2020, 22 février 2021 et 22 avril 2021, la commune de Fonsorbes, représentée par la SCP Courrech et associés, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit sursis à statuer en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que soit mise à la charge de M. A une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'est pas assorti de précisions suffisantes et manque en tout état de cause en fait ;

- les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Fonsorbes ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Foucart, représentant M. A, et celles de Me Deguillaume, représentant la commune de Fonsorbes.

Considérant ce qui suit :

1. Par la délibération critiquée du 30 janvier 2020, le conseil municipal de la commune de Fonsorbes a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. M. A, en sa qualité de propriétaire concerné par les effets de cette révision, demande l'annulation de cette délibération et de la décision rejetant le recours gracieux qu'il a formé à son encontre.

2. Il résulte des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. En se bornant à soutenir que ni les visas ni le corps de la délibération en litige ne font référence à une note de synthèse, le requérant ne conteste pas utilement les pièces produites par la commune de A qui démontrent que la convocation par courriel des conseillers municipaux à la séance au cours de laquelle cette délibération a été adoptée comportait bien une note de synthèse en pièce jointe et un ordre du jour rappelant en point 3 l'approbation de la révision du PLU. Si le requérant critique désormais dans ses dernières écritures le caractère succinct de cette note de synthèse, il ressort néanmoins de cette dernière, qui n'a pas à justifier de manière détaillée le bien-fondé des propositions soumises aux élus, qu'elle reprenait, au travers du rapport figurant dans le projet de délibération joint en annexe, les principales étapes du projet devant être débattu, les objectifs précis poursuivis et un résumé technique des pièces soumises au débat comme les conclusions du commissaire enquêteur. Il ressort enfin du rapport d'information du Brigadier-chef principal de la commune que, le 14 janvier 2020, ont été remis aux élus un CDROM contenant le dossier complet du PLU et ses annexes ainsi qu'une note de synthèse faisant suite aux observations du commissaire enquêteur et tirant le bilan de l'enquête publique, et une feuille explicative. Dans ces conditions, cette note de synthèse était adaptée à la nature et à l'importance de l'affaire et a ainsi permis aux élus intéressés d'appréhender le contexte, de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leur décision. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que les dispositions sus rappelées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales auraient été méconnues.

4. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Pour contester l'inclusion partielle en zone agricole de son terrain cadastré section CB, parcelle n° 24, M. A se prévaut de ses caractéristiques et de sa localisation. Il ressort des photos aériennes versées au débat que le terrain en cause se situe au sein d'un vaste compartiment de terrain à vocation clairement agricole, formant une inclusion dans une urbanisation se dispersant vers le nord. Alors que cet espace agricole est mité par des groupes de constructions isolées en quelques points de ce secteur, et notamment au nord, la parcelle n° 24 ne peut être regardée comme dépourvue de potentiel agricole du seul fait qu'elle est contiguë à la dernière de ces constructions, la plus en amorce de mitage. Ni la circonstance que cette parcelle pourrait être desservie par l'ensemble des réseaux publics, ni celle qu'elle est désormais à cheval sur une zone constructible, ne font enfin obstacle à son rattachement à la vaste zone agricole en continuité de laquelle elle s'insère.

5. Si M. A conteste également l'inclusion de sa parcelle cadastrée section BD n° 30 en zone Aa, il ressort de la photo aérienne qu'il verse au débat que ce terrain est situé dans un très vaste compartiment composé de terres agricoles qui n'est mité que par quelques constructions sans continuité avec le développement de l'urbanisation de la commune. La seule circonstance que le précédent document d'urbanisme classait ce terrain en zone d'urbanisation future, qu'il est proche d'infrastructures routières et que, en désaccord avec le commissaire enquêteur, les auteurs du plan ont retenu que ce secteur mité serait une zone servant de tampon entre l'urbanisation et les zones agricoles n'est pas de nature à remettre en cause sa vocation clairement agricole.

6. Contrairement à ce que soutient M. A, la volonté des auteurs du plan de densifier l'existant et notamment les poches d'urbanisation pour affirmer les limites urbaines, retranscrite tant dans le rapport de présentation que dans le PADD, n'est pas de nature à s'opposer au classement en zone agricole de la parcelle en cause qui se rattache nettement à un espace cultivé de grande superficie que le plan entend également protéger puisqu'il veut étendre les espaces agricoles et réduire de 15 hectares les espaces urbains. La circonstance que le Scot applicable confirme l'absence d'enjeu environnemental de ce secteur et son inclusion dans les secteur d'extension possible de la commune n'est pas davantage de nature à remettre en cause la pertinence du classement en zone agricole de ce vaste espace, alors que, contrairement à ce qui est soutenu, les auteurs du plan peuvent tout à fait prendre en compte leur besoins progressifs de logements dans le temps pour définir prioritairement l'urbanisation de certains secteurs. Il ne ressort enfin d'aucune des pièces du dossier que ce classement en zone agricole aurait pour seul mobile de faire échec à des projets privés ou qu'il serait dépourvu d'intérêt général. M. A n'est dès lors pas fondé à se prévaloir d'un détournement de pouvoir.

7. Aux termes de l'article R. 121-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle est entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

8. Pour contester l'inclusion en zone d'urbanisation future de son terrain cadastré section BA, parcelles n° 25 à 27, M. A se prévaut de sa localisation au sein d'une zone urbanisée pourvue de l'ensemble des réseaux publics et de l'incohérence avec le principe de densification de l'urbanisation existante affichée par les auteurs du plan dans le rapport de présentation et dans le PADD, qui figure également dans le Scot.

9. Si le secteur d'assiette des parcelles en litige apparaît effectivement densément bâti, les pièces du dossier ne permettent pas d'apprécier la suffisance du maillage en réseaux publics critiquée par la commune. Contrairement à ce qui est soutenu, les dispositions sus rappelées ne font enfin pas obstacle à ce qu'une commune dotée d'un réservoir de parcelles non bâties supérieur à ses besoins décide de phaser son urbanisation en commençant par les parcelles les plus proches du centre-ville. Eu égard au réservoir de poches non urbanisées dont dispose la commune, de la configuration du secteur en cause en périphérie de l'urbanisation et des besoins en logements de la commune qui entend réduire de 15 hectares les espaces urbains, le classement en zone 2AU des parcelles en cause n'apparaît entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation. La circonstance que l'urbanisation du secteur de Cantegraille, justifiée dans les OAP n° 1, 9 et 10, permettrait une densification moindre est sans incidence sur le classement des parcelles en cause dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité de ces zonages. Ces secteurs, qui ne révèlent aucune contradiction avec le principe densification affirmé dans le rapport de présentation, le PADD et le SCoT, relèvent au demeurant d'une logique différente s'agissant des OAP n° 9 et 10 dédiés à des activités, ou qui maintient, s'agissant de l'OAP n° 1 relative à un secteur dédié au logement, l'intention première de la commune d'urbaniser un secteur anthropisé situé en entrée de ville.

10. De la même manière, le classement en secteur 2AU de la parcelle cadastrée section BW n° 1 n'apparaît pas davantage entaché d'une erreur manifeste d'appréciation alors qu'elle se situe dans un secteur d'urbanisation distendue dont l'urbanisation en priorité ne ressort pas des pièces du dossier.

11. Il résulte de ce qui vient d'être dit aux points précédents que M. A n'est pas fondé à soutenir qu'en rattachant les parcelles n° 24 et 30 à une zone agricole et les parcelles n° 25 à 27 et n° 1 à une zone 2AU, les auteurs du plan ont entaché leur délibération d'erreur manifeste d'appréciation ou commis une erreur de droit. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées.

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Fonsorbes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. A au titre des frais non compris dans les dépens qu'il a exposés. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. A la somme que demande la commune de Fonsorbes sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions que la commune de Fonsorbes présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetée.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Fonsorbes.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Antolini, président,

M. Lagarde, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 janvier 2023.

Le président,

J. B

Le conseiller le plus ancien

F. LAGARDELa greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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