Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2023034

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 juillet 2020 au greffe du tribunal administratif de Toulouse et attribuée au tribunal administratif de Nîmes par une ordonnance du président de la section du contentieux du Conseil d'Etat du 4 avril 2022, et un mémoire enregistré le 7 octobre 2020, M. F C, M. B C, Mme A C et Mme E C, représentés par Me Lapuelle, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération en date du 20 février 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Maureville a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, en tant qu'elle classe en zone N les parcelles cadastrées section ZC nos 114, 115, 117, 118 et 119, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération ;

2°) d'enjoindre à la commune de modifier en conséquence son document d'urbanisme ou, à défaut, de reprendre la procédure d'élaboration de ce document ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Maureville une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils invoquent à titre principal l'illégalité interne de la délibération et, à titre subsidiaire, son illégalité externe en soutenant que :

- la requête est recevable ;

- la délibération est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le classement des parcelles cadastrées section ZC nos 114, 115, 117, 118 et 119 en zone naturelle et leur inclusion au sein d'une continuité écologique à préserver ne répond pas aux objectifs mentionnés à l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme puisque :

* les parcelles en litige ne présentent aucun intérêt esthétique ;

* elles ne revêtent aucun caractère naturel ni ne présentent un intérêt écologique, faute d'avoir été identifiées au cours de l'élaboration du PLU comme un réservoir de biodiversité ;

* elles ne recèlent aucune ressource naturelle à préserver ou restaurer et ne font l'objet d'aucune exploitation forestière ;

* elles ne sont pas incluses dans une zone à risque ;

* elles disposent d'un accès à la voie publique et sont raccordées au réseau d'eau potable et d'électricité ;

* les parcelles en litige ne constituent pas un ensemble boisé ;

* ce classement ne répond pas aux objectifs du SCOT ;

* il appartenait aux auteurs du plan local d'urbanisme de maintenir leur classement en zone urbaine ;

- la délibération est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que le classement est incompatible avec le schéma régional de cohérence écologique (SRCE) et avec le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays du Lauragais, ce qui méconnait les articles L. 131-2 et L. 131-4 du code de l'urbanisme dès lors que :

* les parcelles sont situées dans le secteur de " Lourman " qui n'est pas identifié comme un milieu naturel présentant un intérêt écologique majeure ou supportant un corridor écologique à préserver ou à remettre en l'état, ni trame verte ou bleue ; le SRCE pris en compte par le SCOT n'identifie pas l'existence d'une continuité écologique dans ce secteur ; rien ne justifie l'extension de la protection NTVB au-delà des limites physiques du boisement ; les parcelles ne constituent pas un espace boisé ;

* le parti d'aménagement contrevient aux prescriptions du SCOT dès lors que, d'une part, il exclut les parcelles en litige d'une zone d'extension urbaine alors qu'elles sont situées dans le hameau-village de " Lourman " du fait de sa centralité en terme d'offre de services et du nombre d'habitants et dès lors que, d'autre part, il privilégie le développement urbain du centre-bourg au détriment de ce hameau-village ;

- la procédure suivie est irrégulière, d'une part, en l'absence de note de synthèse adressée aux conseillers municipaux, d'autre part, du fait de l'insuffisance des documents joints à la convocation des conseillers municipaux ;

- la délibération est entachée de détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense enregistrés les 15 septembre et 26 janvier 2020, la commune de Maureville, représentée par la SCP Bouyssou et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire des requérants la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient

- le moyen de légalité externe n'est pas fondé dès lors que la commune comptant moins de 3500 habitants, la note de synthèse visée par l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'avait pas à être jointe à la convocation des conseillers municipaux ; en tout état de cause la convocation des conseillers municipaux était accompagnée de l'ordre du jour, de la proposition de délibération du PLU ;

- aucun des autres moyens soulevés n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Maureville ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. D,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Foucard, représentant M. C et autres, et celles de Me Evano, représentant la commune de Maureville.

Considérant ce qui suit :

1. Par la délibération critiquée du 20 février 2020, le conseil municipal de la commune de Maureville a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme. M. C et autres, en leurs qualités de propriétaires concernés par les effets de cette révision, demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur la légalité externe de la délibération du 20 février 2020 :

2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ()". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. D'une part, il n'est pas contesté que la commune de Maureville est une commune de moins de 3500 habitants. Par suite, M. C et autres ne peuvent utilement se prévaloir de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

4. D'autre part il résulte de ces dispositions que les membres du conseil municipal appelés à délibérer sur l'approbation d'un plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et que s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'approbation du plan local d'urbanisme, notamment du rapport du commissaire enquêteur, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au maire de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. M. C et autres allèguent sans l'établir que les conseillers municipaux n'auraient pas été en mesure de disposer, avant la séance du 20 février 2020, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme qu'ils ont approuvé. En outre, il ressort des pièces du dossier qu'à la convocation en date du 11 février 2020 adressée aux membres du conseil municipal, était joint, l'ordre du jour précisant que le conseil municipal serait amené à délibérer sur l'approbation du plan local d'urbanisme. Ainsi les pièces jointes à la convocation des membres du conseil municipal de Maureville comportaient une indication suffisante sur l'objet de cette réunion. Le moyen tiré de l'insuffisante information des conseillers municipaux doit donc être écarté.

Sur la légalité interne de la délibération du 20 février 2020 :

5. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger () ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme dont les dispositions ont été reprises à l'article R. 151-24 de ce code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : a) Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; b) Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; c) Soit de leur caractère d'espaces naturels () ".

6. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts.

7. Le projet d'aménagement et de développement durable prévoit au titre de sa première orientation d'identifier et préserver les éléments environnements existants constitutifs de la trame verte en classant notamment tous les boisements en zone naturelle. L'axe 3 expose la mise en œuvre de la politique d'urbanisation maitrisée et structurée autour du centre-bourg pour maintenir les éléments environnementaux qui fondent l'identité de Maureville. L'orientation n° 1 de cet axe précise que l'objectif est de recentrer l'urbanisation à vocation d'habitat autour du centre-bourg et l'urbanisation à vocation d'activités génératrices d'emploi sur la ZA de Lourman pour favoriser l'accès aux transports en commun. Il y figure l'objectif de stopper l'urbanisation linéaire et de permettre uniquement la densification des hameaux. Le rapport de présentation, au titre de son axe 1, vise notamment à identifier les zones humides comme éléments de biodiversité et de protéger les infrastructures écologiques (bandes enherbées, ripisylves) le long des cours d'eau pour améliorer leur état et limiter les débordements. Il expose enfin le choix d'encadrer l'urbanisation actuelle et à venir en limitant l'étalement et le mitage urbains afin de dessiner un réel centre-bourg autour de l'église et de la mairie alors que l'urbanisation des hameaux ne constitue pas une priorité au niveau de la stratégie de développement souhaitée par la commune.

8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan cadastral, des schémas de synthèse du projet d'aménagement et de développement durables, des vues aériennes, du plan de zonage et de la carte de la trame verte et bleue que les parcelles en litige se situent au lieu-dit " Lourman " dans un secteur identifié par l'un des schémas insérés dans le PADD en tant que " boisement existant " et " ripisylves de la Seillonne " l'inscrivant à ce titre dans la trame verte et bleue de la commune. Elles présentent donc un intérêt écologique qui autorise leur classement en zone naturelle sur le fondement de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Ainsi qu'il a été dit au point précédent, les auteurs du plan local d'urbanisme ont clairement pris le parti de figer une urbanisation linéaire que la commune ne souhaite pas laisser se développer hormis pour le centre-bourg, aux fins de conserver à ce secteur son caractère naturel. Les parcelles en litige sont limitrophes d'un équipement d'intérêt collectif (crèche) et d'une parcelle accueillant une habitation, mais sont éloignées du centre-bourg du village alors que la zone d'habitat est caractérisée par un bâti de faible densité. Si le secteur de " Lourman " comprend un pôle générateur d'activités et d'emplois (ZA de Lourman) desservi par un arrêt de bus, les parcelles en litige sont éloignées de la zone d'activité et en sont séparées par un vaste espace boisé. Par ailleurs, il n'est pas contesté que, en l'absence de clôture, le secteur en litige peut constituer un lieu de passage pour les animaux sauvages tels que les chevreuils et sangliers le long de la RD1, ce que font apparaître les photographies versées au débat par la commune et les courriers échangés entre 2018 et 2019 avec le chef du pôle routier de Revel. En outre, la circonstance que les parcelles en cause étaient classées en zone non-constructible par le document d'urbanisme antérieur sans bénéficier d'une protection au titre des espaces boisés classés ne fait pas obstacle à ce qu'elles soient désormais classées en zone naturelle inconstructible ou à ce qu'elles soient dédiées à assurer une continuité écologique NTVB destinée à maintenir ou à remettre en état le secteur concerné. Dès lors, au regard de leurs caractéristiques et du parti d'aménagement exposé au point précédent, les auteurs du plan local d'urbanisme de Maureville n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation ni méconnus l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme en voulant soustraire pour l'avenir les parcelles en litige à l'urbanisation, en les classant en zone naturelle et en décidant de leur inclusion au sein d'une continuité écologique à préserver.

9. Par ailleurs, l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme prévoyant que le classement en zone naturelle N peut être retenu pour des secteurs équipés ou non, la circonstance que les parcelles bénéficieraient d'une desserte des réseaux et d'un accès à la voie publique est sans incidence sur la légalité du classement contesté en zone N, tout comme le classement antérieur des parcelles en l'absence de droit au maintien d'une règlementation antérieure. Il en est de même de la circonstance que le commissaire enquêteur a considéré que l'une des parcelles pourrait bénéficier d'un zonage différent, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif d'examiner si un autre classement aurait été possible, mais seulement de vérifier que le classement n'est pas illégal.

10. En vertu des dispositions des articles L. 111-1-1 et L. 122-1-15 du code de l'urbanisme dont les dispositions ont été reprises sur ce point aux articles L. 131-4 et L. 142-1 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale. Aux termes de l'article L. 122-1-4 devenu l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques () ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la prescription n° 15 du document d'orientations et d'objectifs du SCOT du Pays Lauragais définit la trame verte et bleue dans l'objectif de " préserver, valoriser et remettre en état les espaces naturels, les continuités écologiques et la biodiversité " et prévoit que " les documents d'urbanisme locaux veilleront à préciser le contour de ces espaces à leur échelle, et pourront les adapter en respectant les principes de compatibilité, de bon fonctionnement écologique et de prise ne compte des enjeux environnementaux ". La prescription 20 de ce document prévoit que " les continuités écologiques sont constituées d'espaces naturels, agricoles et forestiers qui assurent la connexion entre les réservoirs de la trame verte et bleue. Deux types de continuités permettant de relier ces réservoirs peuvent être identifiés : / les corridors bleus suivent le tracé des cours d'eau et intègrent les ripisylves et abords qui y sont associées. / les corridors verts composés de boisements, haies, zones naturelles et/ou agricoles dont la localisation s'appuie sur un maillage bocager existant ou sur des espaces cultivés. Les continuités écologies forment ainsi un réseau permettant les allées et venues des espèces sur le territoire ". Elle prévoit que " Dans le cadre de projets d'urbanisme u d'infrastructures, une attention particulière sera portée à la bonne intégration des continuités écologiques ".

13. La circonstance que les documents graphiques du PLU étendent le zonage NTVB au droit des parcelles en litige afin de permettre l'extension et la restauration des continuités écologiques sans reporter de manière exacte le périmètre concerné par les orientations spatialisées de la trame verte et bleue prévues par le D.O.O ne révèle pas, à elle seule, une incompatibilité entre le PLU par rapport au SCOT, appréciée au regard d'une analyse globale. Il en va de même s'agissant de l'argument tiré de ce que le SRCE, pris en compte par le SCOT, n'identifie pas précisément l'existence d'une continuité écologique au droit des parcelles des requérants dès lors que la compatibilité du parti d'aménagement avec le D.O.O du SCOT doit être appréciée à l'échelle globale du pays Lauragais. Si les requérants allèguent que l'extension de la trame verte et bleue au droit des parcelles en litige n'est pas conforme à un intérêt écologique compte tenu de la réalité du terrain, il ressort toutefois des pièces du dossier que les parcelles possèdent un caractère naturel pour les raisons évoquées au point 8, qu'elles sont densément boisées à plusieurs endroits et situées à proximité du cours d'eau de la Seillonne, participant ainsi à une continuité écologique dont les contours ont été précisés sans contrariété avec la réalité écologique du secteur de Lourman. Enfin, il ressort des pièces du dossier notamment du courrier en date du 18 novembre 2020 que le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du Pays Lauragais a émis un avis favorable au projet de PLU de la commune le 24 juin 2019 en considérant que : " le PLU est compatible avec le SCOT " notamment au regard de " la bonne prise en compte des remarques et conseils du PETR dans le document durant son élaboration, notamment sur les thématiques de la trame verte et bleue ".

14. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la prescription 86 du D.O.O du SCOT du Pays Lauragais identifie " de manière à maîtriser au mieux l'urbanisation future () trois formes habitat dispersé : les écartés, les hameaux et enfin les hameaux villages ". Elle prévoit que " les hameaux-villages sont composés d'une vingtaine de constructions à usage d'habitation au minimum. Ils sont définis par au moins un des critères suivants à savoir : construits autour d'une voirie rayonnante et hiérarchisée : routes, ruelles, chemins / dotés d'un minimum d'espaces publics et d'éléments historiques et patrimoniaux / raccordés à un réseau d'assainissement collectif ".

15. Les requérants se bornent à affirmer que le classement des parcelles en litige en zone N du plan local d'urbanisme ne répond pas aux objectifs du D.O.O du schéma de cohérence territoriale en ce qu'il exclut ces parcelles d'une zone d'extension urbaine alors qu'elles sont situées dans le hameau-village de " Lourman ". Toutefois, et pour les raisons évoquées au point 8 en ce qui concerne le bâti existant, il ne ressort pas des pièces du dossier que le secteur de Lourman concerné puisse être regardé comme une zone d'extension urbaine de la commune de Maureville dès lors qu'il n'est pas démontré que les parcelles en litige sont situées dans un secteur répondant aux critères d'un hameau-village, les deux constructions présentes dans les environs ne pouvant d'ailleurs être regardées comme constituant une zone urbanisée. Ainsi, en affirmant que leurs parcelles font partie d'un hameau-village, les requérants n'apportent aucun commencement de preuve à l'appui de cette allégation. Par ailleurs la branche du moyen tiré de ce que le parti d'aménagement, en privilégiant le développement urbain d'autres secteurs au détriment de la zone de Lourman, méconnait les prescriptions du SCOT ne suffit pas, en l'absence de toute référence précise et identifiable aux espaces ouverts à l'urbanisation concernés, à caractériser une incompatibilité du PLU par rapport au SCOT, appréciée au regard d'une analyse globale. A supposer que les requérants aient entendu critiquer, à cet égard, la délimitation de la zone constructible du centre-bourg, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'un tel classement contrarierait les objectifs imposés par le SCOT, appréciés dans leur globalité. Il en va de même s'agissant de la circonstance au demeurant non établie que la zone de Lourman constituerait " la centralité la plus importante de la commune " en terme d'offre de services, de transport, et du nombre d'habitants par rapport aux infrastructures du centre-bourg. Enfin, comme indiqué au point 13, le pôle d'équilibre territorial et rural (PETR) du Pays Lauragais a émis un avis favorable au projet de PLU de la commune le 24 juin 2019 en considérant que : " le PLU est compatible avec le SCOT " notamment au regard de " la bonne prise en compte des remarques et conseils du PETR dans le document durant son élaboration, notamment sur les thématiques () de développement des hameaux-villages ".

16. Ainsi, le moyen tiré de ce que classement des parcelles en litige en zone N n'est pas compatible avec les objectifs et le D.O.O du schéma de cohérence territoriale SCOT du Pays du Lauragais doit être écarté dans ses deux branches.

17. Selon l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales () prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. ". L'article L. 131-2, mentionne parmi ces documents : " 2° Les schémas régionaux de cohérence écologique prévus à l'article L. 371-3 du code de l'environnement ".

18. Il résulte de ces dispositions qu'un plan local d'urbanisme ne doit tenir compte ou prendre en considération le document mentionné au point précédent qu'en l'absence de SCOT, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Par suite, le moyen tiré des incohérences et contradictions du PLU par rapport au SRCE est inopérant et doit être écarté.

19. La circonstance alléguée qu'un conseiller municipal serait propriétaire du château de Lourman sur une parcelle limitrophe de celles des requérants n'est pas de nature à minorer l'intérêt général qui s'attache au choix opéré par les auteurs du plan alors que, comme il a été dit au point 8, le classement de ces parcelles en zone N présente un intérêt écologique et que les terrains en cause relevaient déjà d'un zonage en secteur non constructible. Les requérants ne sont dès lors pas fondés à soutenir que l'arrêté qu'ils contestent serait entaché de détournement de pouvoir à raison d'un conflit d'intérêt de cet élu. Le moyen doit dès lors être écarté.

20. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 20 février 2020.

Sur les conclusions aux fins d'injonction

21. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de M. C et autres ne nécessite aucune mesure d'exécution. Par suite, ses conclusions aux fins d'injonction ne peuvent être accueillies.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Maureville, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C et les autres requérants demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants, la somme que la commune de Maureville demande au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions que la commune de Maureville présente au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F C, premier dénommé dans la requête, et à la commune de Maureville.

Délibéré après l'audience du 14 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Antolini, président,

M. Lagarde, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2023.

Le président-rapporteur,

J. D

Le conseiller le plus ancien,

F. LAGARDE

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au préfet de Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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