Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2101000

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 26 mars 2021, M. E C et Mme A D, représentés par Me Audouin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Blauzac a refusé de leur délivrer un permis de construire ;

2°) de dire qu'ils sont titulaires d'un permis de construire tacite ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Blauzac de leur délivrer un certificat de permis de construire tacite ou le permis de construire sollicité ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Blauzac une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils sont devenus titulaires d'un permis de construire tacite le 8 novembre 2020 dès lors que leur dossier était complet dès son dépôt, de sorte que la demande de pièces complémentaires n'a pas pu avoir d'effet sur le délai d'instruction ;

- dès lors qu'ils étaient bénéficiaires d'un permis de construire tacite, l'arrêté attaqué doit s'analyser comme une décision de retrait ;

- l'arrêté est illégal dans la mesure où le retrait du permis de construire tacite n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire ;

- il est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur de droit dès lors que la demande de permis de construire porte sur l'ensemble des constructions à régulariser ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que, pour l'application de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Blauzac, les deux annexes ont une existence légale et, en conséquence, devaient être prises en compte dans le calcul de la surface de plancher existante ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que la commune ne pouvait refuser le permis de construire en raison de l'irrégularité des constructions dont la régularisation est demandée ;

- l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation, faute de préciser la règle méconnue à laquelle le projet devait être rendu plus conforme et la consistance de l'aggravation de la méconnaissance de cette règle ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur de fait dès lors que le motif tiré de ce que le projet ne vise pas à rendre plus conforme l'ensemble du bâtiment ne peut pas être retenu ;

- le maire a méconnu les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ainsi que les articles 1 et 2 du règlement de la zone R-NU du plan de prévention du risque inondation (PPRI) du " Bassin Versant Aval du Gardon " dès lors que les parcelles sur lesquelles s'implante le projet ne sont pas classées en zone inondable dudit plan.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 avril 2021, la commune de Blauzac, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. C et Mme D une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants ne peuvent se prévaloir du bénéfice d'un permis de construire tacite dès lors qu'une demande de pièces complémentaires a prorogé le délai d'instruction ;

- l'autorisation sollicitée ne pouvait pas être délivrée puisque la demande de permis de construire ne portait pas sur l'ensemble des constructions à régulariser ;

- le maire n'a pas méconnu les dispositions de l'article A2 du règlement du PLU puisque la surface de plancher existante ne pouvait s'entendre que des surfaces de plancher existantes des constructions autorisées légalement ;

- l'arrêté est suffisamment motivé tant en droit qu'en fait et permet aux requérants d'en comprendre les motifs ;

- le maire n'a pas méconnu les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ainsi que les articles 1 et 2 du règlement de la zone R-NU du PPRI du " Bassin Versant Aval du Gardon " puisque les parcelles des requérants sont classées en majeure partie en zone inondable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Blauzac ;

- Le PPRI du Bassin Versant Aval du Gardon ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Audouin, représentant M. C et Mme D, et celles de Me Chatron, représentant la commune de Blauzac.

Considérant ce qui suit :

1. M. C et Mme D ont déposé, le 7 septembre 2020, une demande de permis de construire afin de régulariser des travaux d'extension d'une maison d'habitation sur un terrain cadastré section AO, parcelles n° 253 et n° 254, situé route départementale n° 736, au lieu-dit Mas Terre Rouge, à Blauzac. Par arrêté du 26 janvier 2021, le maire de la commune de Blauzac a refusé de leur délivrer ce permis de régularisation. M. C et Mme D demandent l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la portée de l'arrêté du 26 janvier 2021 :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Selon les dispositions de l'article R. 423-23 de ce code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes () ". Aux termes de l'article R. 423-38 dudit code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce code : " Une demande de production de pièce manquante () ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction () ". Selon les dispositions de l'article R. 431-4 de ce code : " La demande de permis de construire comprend : a) Les informations mentionnées aux articles R. 431-5 à R. 431-12 ; b) Les pièces complémentaires mentionnées aux articles R. 431-13 à R. * 431-33-1 () / Pour l'application des articles R. 423-19 à R. 423-22, le dossier est réputé complet lorsqu'il comprend les informations mentionnées au a et au b ci-dessus. Aucune autre information ou pièce ne peut être exigée par l'autorité compétente ". Aux termes de l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : () // c) La localisation et la superficie du ou des terrains ". Enfin, aux termes de l'article R. 431-16 dudit code : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : () /// d) Le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif au regard des prescriptions réglementaires, prévu au 1° du III de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, dans le cas où le projet est accompagné de la réalisation ou de la réhabilitation d'une telle installation () ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ". Aux termes de l'article R. 424-1 dudit code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) Permis de construire () tacite ".

4. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

5. Il ressort des pièces du dossier que M. C a déposé une demande de permis de construire le 7 septembre 2020. Il est constant que, pour cette demande, le délai d'instruction était de deux mois. Une demande de pièces complémentaires lui a été adressée le 2 octobre 2020, dans le délai prescrit d'un mois, par laquelle le service instructeur sollicitait la production de la référence des parcelles cadastrales dans le formulaire cerfa de demande de permis de construire ainsi que du document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif.

6. La commune pouvait légalement solliciter le document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif dès lors qu'il ressort du plan de masse produit par les requérants que le projet imposait la réhabilitation du système d'assainissement non collectif. La circonstance que le service public d'assainissement non collectif (SPANC), a donné un avis favorable le 23 septembre 2016 pour l'installation d'un dispositif d'assainissement non collectif et que cet avis a été joint à la demande de permis de construire est sans incidence sur la légalité de la demande de pièces complémentaires dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le dispositif d'assainissement n'a pas été modifié entre temps et qu'il viendra s'implanter strictement au même endroit que celui sur lequel le SPANC s'est prononcé en 2016. Ainsi, le dossier de demande de permis de construire ne permettait pas au maire de Blauzac d'apprécier l'existence et la conformité du dispositif à la réglementation applicable.

7. Dans ces conditions, et alors même qu'il ressort également des pièces du dossier, et notamment du plan de masse, du plan de situation et de la notice architecturale, que la demande de permis de construire comportait bien la référence des parcelles cadastrales, permettant ainsi de localiser le terrain d'implantation du projet, la demande de production du document attestant de la conformité du projet d'installation d'assainissement non collectif justifiait à elle seule la demande de pièce complémentaire. Dès lors que le dossier de la demande de permis de construire était bien incomplet, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'un permis tacite serait né à leur profit et que l'arrêté en litige doit s'analyser comme un acte de retrait irrégulièrement intervenu en l'absence de procédure contradictoire préalable.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 26 janvier 2021 :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 () ". En vertu de l'article A. 424-4 du même code, la décision statuant sur la demande de permis précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision. L'exigence de motivation imposée par les dispositions précitées doit s'apprécier globalement. En cas de pluralité de motifs, la seule circonstance qu'un d'entre eux serait insuffisamment explicite n'est pas de nature à rendre illégale la décision en litige.

9. Les requérants soutiennent que le motif de refus retenant que le projet ne vise pas à rendre plus conforme l'ensemble du bâtiment à une règle non précisée est insuffisamment motivé. Ils précisent sur ce point que ce motif est lapidaire et imprécis faute d'indiquer l'irrégularité commise, ou en quoi le projet ne rend pas plus conforme l'ensemble du bâtiment ni même en quoi le projet aggraverait une irrégularité existante ou une règle d'urbanisme. Il ressort de l'arrêté en litige qu'il rappelle les dispositions des articles L. 421-1, R. 421-1, L. 421-9 et R. 111-2 du code de l'urbanisme, vise les dispositions du règlement de la zone As du PLU et le PPRI applicable. Par ailleurs, il précise que les deux annexes mentionnées au dossier n'ont pas d'existence légale et qu'elles sont dépourvues d'autorisation d'urbanisme de sorte qu'en application de l'article 2 de la zone A du règlement du PLU, au demeurant cité, elles ne peuvent pas être comptabilisées dans la limite de 30 % de surface de plancher existante. En outre, en s'appuyant sur le procès-verbal d'infraction dressé le 7 juin 2018, l'arrêté mentionne que des constructions implantées sur le terrain du projet ont été réalisées sans autorisation d'urbanisme et que la demande de permis de construire ne porte pas sur l'ensemble de ces constructions à régulariser. Enfin, l'arrêté rappelle le classement des parcelles en zone R-NU du PPRI du " Bassin Versant Aval du Gardon " pour relever, qu'en application des articles 1 et 2 de la zone, une construction de plus de 20 m² d'emprise au sol ne peut être autorisée et, qu'au sens de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique. Ainsi, la décision en litige satisfait à l'obligation de motivation prescrite par l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, alors même qu'elle reste obscure sur l'usage que le maire a entendu faire de la condition de rendre plus conforme la construction à une règle méconnue. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées ci-dessus doit par conséquent être écarté.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article A2 du règlement du PLU relatif aux occupations et utilisations du sol soumises à des conditions particulières : " Sont autorisés sous conditions, en dehors de la zone inondable : () Dans les secteurs As, Ap et Asp () - L'extension (en contiguïté) des constructions d'habitation existantes à la date d'approbation du PLU d'au moins 70 m² de surface de plancher, dans la limite de 30% de la surface de plancher existante et de 200 m² de surface de plancher totale après extension ; cette possibilité ne s'applique pas aux bâtiments repérés en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial et pouvant faire l'objet d'un changement de destination ".

11. Pour l'application de ces dispositions, la notion de construction existante implique la réunion de deux conditions, une existence physique et une existence légale de cette construction. Une construction est regardée comme légale si elle a été construite, soit avant la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire, soit conformément à une législation applicable à l'époque de la construction, soit encore conformément à une autorisation délivrée depuis lors. Il appartient au pétitionnaire d'apporter la preuve de l'existence légale de sa construction, au moment où il envisage d'y réaliser des aménagements soumis à déclaration ou à autorisation.

12. Les requérants soutiennent qu'en ne comptabilisant pas, dans le calcul de la surface de plancher existante, celle des deux annexes implantées sur le terrain d'assiette du projet, la commune a méconnu les dispositions précitées. Toutefois, la production par les requérants d'un acte notarié en date du 3 février 2016 n'est pas de nature à établir que les deux annexes en cause ont été régulièrement édifiées soit en application d'une législation applicable ou d'une autorisation délivrée, soit antérieurement à la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire.

13. Dans ces conditions, ces constructions ne peuvent pas être regardées comme des constructions existantes et être comptabilisées dans la surface de plancher existante mentionnée à l'article A2 du règlement du PLU précité. Ainsi, en refusant le permis sollicité au motif que le projet d'extension excédait la limite de 30 % de surface de plancher existante, le maire n'a pas méconnu les dispositions sus rappelées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article A2 du règlement du PLU doit être écarté.

14. En troisième lieu, d'une part, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l'ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d'informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s'il entend poursuivre son projet, n'a pas à précéder le refus que l'administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

15. D'autre part, il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une telle déclaration ou demande de permis, de statuer au vu de l'ensemble des pièces du dossier d'après les règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision. Si elle doit tenir compte, le cas échéant, de l'application des dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l'occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, c'est, en tout état de cause, à la condition qu'elle soit saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment ou des éléments de celui-ci qui n'ont pas déjà été autorisés. Dans l'hypothèse où les travaux ont été réalisés sans permis de construire, si l'ensemble des éléments de la construction mentionnés au point précédent ne peuvent être autorisés au regard des règles d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision, l'autorité administrative a toutefois la faculté, lorsque les éléments de construction non autorisés antérieurement sont anciens et ne peuvent plus faire l'objet d'aucune action pénale ou civile, après avoir apprécié les différents intérêts publics et privés en présence au vu de cette demande, d'autoriser, parmi les travaux demandés, ceux qui sont nécessaires à la préservation de la construction et au respect des normes.

16. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice architecturale, du plan de masse et du plan de coupe, que la demande de permis de construire présentée par M. C ne portait que sur la régularisation de l'extension d'une maison d'habitation et non sur la régularisation de l'ensemble des travaux de construction des deux annexes présentes sur le terrain d'assiette du projet et édifiées sans autorisation d'urbanisme. Dans ces conditions, à défaut de dépôt d'une demande portant sur l'ensemble des constructions édifiées sans autorisation, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que leur demande de permis de construire portait également sur la régularisation des deux annexes. Par suite, le moyen doit être écarté.

17. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

18. Il ressort des pièces du dossier que le projet sera implanté sur les parcelles cadastrées section AO n° 253 et n° 254, situées à cheval en zone non urbaine inondable par un aléa résiduel (R-NU) et en zone non urbaine inondable par un aléa modéré (M-NU) du PPRI applicable sur le territoire de la commune où les constructions sont autorisées sous certaines conditions. Alors que le terrain d'assiette du projet est soumis à un risque inondation, les requérants n'apportent aucun élément précis ni aucun document permettant de démontrer que le projet, compte tenu de ses caractéristiques, serait de nature à pallier le risque auquel il est soumis. En outre, les requérants n'établissent pas davantage que des prescriptions spéciales auraient été suffisantes pour prévenir ledit risque. Dans ces conditions, le maire de la commune de Blauzac n'a pas fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en refusant le permis de construire sollicité par M. C. Par suite, le moyen doit être écarté.

19. En cinquième, aux termes de l'article 1 du règlement de la zone R-NU du PPRI : " Sont interdits, à l'exception des travaux, constructions, aménagements, ouvrages, ou installations qui font l'objet de prescriptions obligatoires dans l'article 2 suivant : 1) les constructions nouvelles, à l'exception de celles citées à l'article suivant, et notamment : () 1c) l'extension de l'emprise au sol supérieure à 20 m² supplémentaires des locaux d'habitation existants, à l'exception de celles citées à l'article suivant ". Aux termes de l'article 2-1 du règlement de la zone R-NU du PPRI relatif aux constructions nouvelles : " L'extension de l'emprise au sol des locaux de logement existants est admise dans la limite de 20 m² supplémentaires, sous réserve que la surface de plancher aménagé soit calée à la côte TN+30cm. Dans le cas de locaux de logement existants disposant d'un étage accessible, l'extension pourra être autorisée au niveau du plancher existant (et non plus à TN +30cm), dans la limite de 20 m² d'emprise au sol () ".

20. Il ressort des pièces du dossier que l'emprise au sol du projet en litige est de 36,68 m² et dépasse ainsi la limite de 20 m² fixée par les dispositions précitées. Dans ces conditions, le maire n'a pas méconnu les dispositions des articles 1 et 2 du règlement de la zone R-NU du PPRI en refusant l'autorisation d'urbanisme sollicitée. Par suite, le moyen doit être écarté.

21. En sixième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Blauzac aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ces seuls motifs. Par suite, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'illégalité du motif fondé sur la condition de conformité retenue par le maire.

22. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation contenues dans la requête doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Blauzac, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par M. C et Mme D, au titre des frais non compris dans les dépens qu'ils ont exposés dans cette instance. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. C et Mme D une somme de 1 200 euros à verser à la commune de Blauzac au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C et Mme D est rejetée.

Article 2 : M. C et Mme D verseront à la commune de Blauzac une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. E C et Mme A D ainsi qu'à la commune de Blauzac.

Délibéré après l'audience du 4 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Antolini, président,

M. Lagarde, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2023.

Le président,

J. B

Le conseiller le plus ancien,

F. LAGARDE

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne à la préfète du Gard en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2101000