Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2101138

Vu les procédures suivantes :

I. Sous le n° 2101138, par une requête, enregistrée le 4 avril 2021, Mme B C, représentée par Me C, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'acte du 19 mars 2021 par lequel le ministre de la justice l'a informée de sa mutation dans l'intérêt du service au centre éducatif fermé de Nîmes à partir du 1er mai 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, ce vice de procédure l'ayant privée d'une garantie ;

- la décision attaquée est constitutive d'un détournement de procédure, dès lors qu'il s'agit d'une sanction déguisée ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en l'absence de lien entre la mutation et l'intérêt du service ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, représenté par l'AARPI Artemont, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre une mesure préparatoire ne faisant pas grief.

II. Sous le n° 2101374, par une requête, enregistrée le 28 avril 2021, Mme B C, représentée par Me C, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 avril 2021 par lequel le ministre de la justice l'a mutée dans l'intérêt du service au centre éducatif fermé de Nîmes à compter du 1er mai 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, ce vice de procédure l'ayant privée d'une garantie ;

- la décision attaquée est constitutive d'un détournement de procédure, dès lors qu'il s'agit d'une sanction déguisée ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en l'absence de lien entre la mutation et l'intérêt du service ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, représenté par l'AARPI Artemont, conclut au non-lieu à statuer.

Il fait valoir que la présente requête a perdu son objet dès lors que l'administration a, par une décision du 11 mai 2021, retiré la décision attaquée.

III. Sous le n° 2101689, par une requête, enregistrée le 26 mai 2021, Mme B C, représentée par Me C, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 11 mai 2021 par lequel le ministre de la justice l'a mutée dans l'intérêt du service au centre éducatif fermé de Nîmes à compter du 14 juin 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, ce vice de procédure l'ayant privée d'une garantie ;

- la décision attaquée est constitutive d'un détournement de procédure, dès lors qu'il s'agit d'une sanction déguisée ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en l'absence de lien entre la mutation et l'intérêt du service ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, représenté par l'AARPI Artemont, conclut au non-lieu à statuer.

Il fait valoir que la présente requête a perdu son objet dès lors que l'administration a, par une décision du 17 juin 2021, retiré la décision attaquée.

IV. Sous le n° 2102380, par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 juillet 2021 et le 6 juillet 2023, Mme B C, représentée par Me C, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 juin 2021 par lequel le ministre de la justice l'a mutée dans l'intérêt du service au centre éducatif fermé de Nîmes à compter du 1er septembre 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905, ce vice de procédure l'ayant privée d'une garantie ;

- la décision attaquée est constitutive d'un détournement de procédure, dès lors qu'il s'agit d'une sanction déguisée ;

- la décision attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, en l'absence de lien entre la mutation et l'intérêt du service ;

- la décision attaquée méconnaît les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, le garde des sceaux, ministre de la justice, représenté par l'AARPI Artemont, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante sont infondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi du 22 avril 1905 portant fixation du budget des dépenses et des recettes de l'exercice 1905 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus, au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Aymard,

- les conclusions de Mme Bala, rapporteure publique,

- les observations de Me Cagnon, substituant Me C, représentant Mme C et celles de Me Falala représentant le garde des sceaux, ministre de la justice.

Considérant ce qui suit :

1. Les quatre requêtes visées ci-dessus concernent la situation d'un même agent public et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les faits et la procédure :

2. Mme C est éducatrice de la protection judiciaire de la jeunesse affecté à l'unité éducative d'hébergement collectif (UEHC) de Perpignan. En raison des difficultés rencontrées au sein de cette unité depuis 2018, l'inspection générale de la justice a été saisie d'une inspection de fonctionnement de cette unité et a rendu son rapport en juillet 2020. Mme C a reçu de la cheffe du bureau des carrières et du développement professionnel de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse un courrier en date du 19 mars 2021 intitulé " votre mutation dans l'intérêt du service ". Par la requête n° 2101138, l'intéressée demande au tribunal d'annuler cette " décision " du 19 mars 2021.

3. Par un arrêté du 16 avril 2021, le ministre de la justice a décidé d'affecter Mme C au centre éducatif fermé (CEF) de Nîmes à compter du 1er mai 2021. Par la requête n° 2101374, l'intéressée demande au tribunal d'annuler cet arrêté du 16 avril 2021.

4. A la suite de l'ordonnance n° 2101353 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes en date du 6 mai 2021, par laquelle l'exécution de l'arrêté précité du 16 avril 2021 en tant seulement qu'il fixe au 1er mai 2021 la date de prise de fonctions de Mme C au CEF de Nîmes a été suspendue, le ministre de la justice a pris le 11 mai 2021 un deuxième arrêté portant affectation de Mme C au CEF de Nîmes à compter du 14 juin 2021. Par la requête n° 2101689, l'intéressée demande au tribunal d'annuler cet arrêté du 11 mai 2021.

5. A la suite de l'ordonnance n° 2101685 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes en date du 10 juin 2021, par laquelle l'exécution de l'arrêté précité du 11 mai 2021 en tant seulement qu'il fixe au 14 juin 2021 la date de prise de fonctions de Mme C au CEF de Nîmes a été suspendue, le ministre de la justice a pris le 17 juin 2021 un troisième arrêté portant affectation de Mme C au CEF de Nîmes à compter du 1er septembre 2021. Par la requête n° 2102380, l'intéressée demande au tribunal d'annuler cet arrêté du 17 juin 2021.

Sur la fin de non-revoir opposée en défense à l'encontre des conclusions à fin d'annulation de la " décision " du 19 mars 2021 :

6. Il ressort des pièces du dossier que, par la lettre du 19 mars 2021, dont Mme C demande l'annulation, la cheffe du bureau des carrières et du développement professionnel de la sous-direction des ressources humaines et des relations sociales au sein de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse du ministère de la justice informe la requérante de la mise en œuvre d'une mutation dans l'intérêt du service et de son affectation au CEF de Nîmes à compter du 1er mai 2021. Cette lettre mentionne que l'intéressée a la possibilité de consulter son dossier administratif en présence d'un représentant syndical, en application des dispositions de l'article 60 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 et invite l'intéressée à prendre attache avec le directeur territorial concerné. Cette lettre doit ainsi être regardée comme constituant un acte préparatoire à la décision prise le 16 avril 2021 par le ministre de la justice, sans qu'y fassent obstacle, ni le fait que cet acte mentionnait le lieu d'affectation et sa date d'effet, ni, pour regrettable qu'elle soit, l'indication des voies et délais de recours. Il y a lieu, par suite, d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée de ce qu'un tel acte ne présente pas le caractère d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours en annulation pour excès de pouvoir. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de cet acte sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation des arrêtés des 16 avril 2021 et 11 mai 2021 :

En ce qui concerne l'exception de non-lieu invoquée par le ministre de la justice :

7. Les arrêtés des 11 mai 2021 et 17 juin 2021 ont été pris en exécution des ordonnances n° 2101353 et n° 2101685 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes. Dès lors, ces arrêtés revêtent par leur nature même un caractère provisoire et n'ont pas pour effet de priver d'objet les conclusions tendant à l'annulation des arrêtés des 16 avril 2021 et 11 mai 2021. Il suit de là que l'exception de non-lieu invoquée par le ministre de la justice doit être rejetée.

En ce qui concerne la légalité de ces arrêtés :

8. En premier lieu, aux termes de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 visée ci-dessus : " Tous les fonctionnaires civils et militaires () ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d'être l'objet d'une mesure disciplinaire ou d'un déplacement d'office, soit avant d'être retardé dans leur avancement à l'ancienneté. ".

9. Il ressort des pièces du dossier que Mme C a été invitée par lettre du 19 mars 2021 à consulter son dossier et a reçu le même jour un courriel lui proposant, à cette fin, les dates des 24 ou 25 mars 2021. Si la requérante soutient que cette invitation à consulter son dossier était tardive et aurait dû intervenir dès le début de la procédure, elle n'établit pas qu'elle aurait été empêchée de faire part à l'administration de tout élément utile avant l'édiction des arrêtés attaqués, ni que la tardiveté ainsi alléguée l'aurait privée d'une garantie. Par suite, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

10. En deuxième lieu, la mutation dans l'intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu'il est établi que l'auteur de l'acte a eu l'intention de sanctionner l'agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.

11. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de l'inspection générale de la justice de juillet 2020, que des dysfonctionnements affectent l'UEHC de Perpignan, devenue depuis unité d'hébergement diversifié, constatés depuis l'année 2018 et entraînant des " conséquences majeures sur la qualité de prise en charge et sur la sécurité des mineurs hébergés ". A dysfonctionnements ont contraint à la fermeture de l'établissement plusieurs mois, de décembre 2019 à avril 2020. Le rapport pointe également un manque de rigueur et d'homogénéité dans le suivi éducatif, le parasitage des instances d'échanges sur les situations des mineurs accueillis par " des problématiques organisationnelles essentiellement liées aux emplois du temps ", l'oisiveté des mineurs pris en charge et l'absence de respect des droits fondamentaux des mineurs, notamment du fait de la banalisation de la consommation des stupéfiants. Si ce rapport impute ces dysfonctionnements à des difficultés au niveau hiérarchique, il souligne cependant la " démobilisation de l'équipe éducative qui a perdu de vue sa mission et se contente d'une gestion du quotidien au détriment d'une réflexion collective sur l'accompagnement et même d'une surveillance effective ". Ce rapport constate aussi l'absence de mobilité fonctionnelle et l'incapacité d'éducateurs à remettre en question leurs postures et leurs pratiques professionnelles ainsi que leur contestation quasiment systématique de la direction de l'établissement. Parmi les mesures préconisées à la suite de cette inspection, figurent la recomposition " la plus large possible " de l'équipe éducative, en ce compris la direction. Le rapport recommande ainsi de privilégier les demandes de mutation déjà exprimées, et d'envisager, compte-tenu du manque de postes vacants sur le territoire, des mutations dans l'intérêt du service.

12. Si le rapport de l'inspection générale de la justice relève également le comportement inadapté de plusieurs éducateurs, parmi lesquels Mme C est nommément citée, et indique que des mesures disciplinaires peuvent être envisagées à leur encontre, ce rapport s'attache toutefois à proposer des actions de nature à recomposer le collectif de travail en permettant d'éviter la poursuite d'un " fonctionnement clanique " de la part d'un groupe d'éducateurs, dont la requérante est présentée comme faisant partie.

13. Ainsi, l'arrêté attaqué, édicté comme il vient d'être vu dans le cadre d'un ensemble de préconisations visant à remédier aux graves difficultés de fonctionnement de l'unité de Perpignan, ne révèle pas, par lui-même, une sanction disciplinaire déguisée. En outre, Mme C a été mutée en qualité d'éducateur de classe normale au sein du CEF de Nîmes sur un poste présentant un niveau conforme à ses qualifications et à son grade, ne caractérisant ainsi pas, au regard de sa situation, une quelconque intention de lui nuire et de la sanctionner.

14. Il résulte de ce qui précède que Mme C n'établit pas que l'arrêté attaqué n'aurait pas été pris dans l'intérêt du service et serait constitutif d'une sanction déguisée.

15. En troisième lieu, pour les motifs qui précèdent, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les arrêtés attaqués seraient constitutifs d'un détournement de procédure, ni qu'ils n'auraient pas été pris dans l'intérêt du service et seraient ainsi entachés d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En quatrième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1° Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ; 2° Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale ou à la protection des droits et libertés d'autrui. ". L'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction en vigueur à la date de l'arrêté attaqué, dispose : " I. - L'autorité compétente procède aux mutations des fonctionnaires en tenant compte des besoins du service. / II. - Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service et sous réserve des priorités instituées à l'article 62, les affectations prononcées tiennent compte des demandes formulées par les intéressés et de leur situation de famille () ".

17. Pour apprécier si une mutation porte une atteinte disproportionnée au droit d'un fonctionnaire au respect de sa vie privée et familiale, au sens des stipulations citées au point précédent, il appartient au juge administratif de prendre en compte non seulement les conséquences de cette décision sur la situation personnelle ou familiale de l'intéressé mais aussi le statut de celui-ci et les conditions de service propres à l'exercice des fonctions découlant de ce statut.

18. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport établi par l'assistante de service social du personnel du ministère de la justice, que Mme C, affectée à l'UEHC de Perpignan depuis septembre 2017 après avoir été éducatrice à Montpellier de janvier 2016 à août 2017, est mariée depuis novembre 2015 à M. D, lequel est éducateur titulaire affecté à l'UEMO de Perpignan Sud depuis septembre 2016. De leur union est issue une enfant, née le 24 avril 2014, qui est scolarisée en classe de cours préparatoire à Perpignan. Enfin, Mme C et M. D ont, en janvier 2018, acquis une maison située à Le Soler au moyen d'un prêt bancaire d'une durée de 20 ans, dont le remboursement est en cours. Enfin, si la requérante se prévaut du certificat médical dressé le 15 avril 2021 par le médecin de prévention, ce certificat indique seulement, de manière non circonstanciée, que l'état de santé de Mme C ne lui permet pas des déplacements fréquents et importants. Eu égard à la situation personnelle et familiale de Mme C telle qu'analysée précédemment et au statut de l'intéressée et des conditions de service propres à l'exercice des fonctions découlant de ce statut, l'ensemble de ces circonstances, même si elles emportent du fait du nouveau lieu d'affectation de Mme C une dégradation de ses conditions de vie, ne saurait toutefois suffire à faire regarder la décision portant mutation au CEF de Nîmes, prise dans l'intérêt du service, comme portant une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. En revanche, eu égard aux éléments précités, les délais de 15 et 34 jours prévus respectivement par les arrêtés des 16 avril et 11 mai 2021 pour que Mme C puisse prendre ses nouvelles fonctions au CEF de Nîmes portent une atteinte disproportionnée à la vie privée et familiale de l'intéressée. Par suite, les arrêtés du ministre de la justice en date des 16 avril et 11 mai 2021 doivent être annulés en tant qu'ils fixent respectivement aux 1er mai 2021 et 14 juin 2021 la date de prise de fonctions de Mme C au CEF de Nîmes.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 17 juin 2021 :

19. D'une part, pour les motifs retenus aux points 8 à 15 inclus, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la procédure serait irrégulière, ni que la mesure contestée serait constitutive d'une sanction déguisée et entachée d'un détournement de procédure, ni qu'elle serait dépourvue de lien avec l'intérêt du service et ainsi entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

20. D'autre part, la mesure de mutation attaquée prévoit un délai de soixante-quinze jours pour la prise de fonctions de Mme C au CEF de Nîmes. Eu égard à ce délai, à la situation personnelle et familiale de Mme C telle qu'analysée au point 18, et au statut de l'intéressée et des conditions de service propres à l'exercice des fonctions découlant de ce statut, l'ensemble de ces circonstances, même si elles emportent du fait du nouveau lieu d'affectation de Mme C une dégradation de ses conditions de vie, ne saurait toutefois suffire à faire regarder l'arrêté attaqué, pris dans l'intérêt du service, comme portant une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Le moyen tiré de la violation des stipulations de cet article doit dès lors être écarté. Pour les mêmes motifs, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 60 de la loi du 11 janvier 1984 doit également être écarté.

21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 juin 2021 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions des parties formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête n° 2101138 de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les arrêtés en date du 16 avril 2021 et du 11 mai 2021 sont annulés en tant qu'ils fixent respectivement au 1er mai 2021 et au 14 juin 2021 la date de prise de fonctions de Mme C au CEF de Nîmes.

Article 3 : Le surplus des conclusions à fin d'annulation présentées par Mme C dans les instances n° 2101374 et n° 2101689 est rejeté.

Article 4 : La requête n° 2102380 de Mme C est rejetée.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties dans les quatre instances n° 2101138, n° 2101374, n° 2101689 et n° 2102380 est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au garde des sceaux, ministre de la justice.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Chamot, présidente,

Mme Achour, première conseillère,

M. Aymard, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2023.

Le rapporteur,

F. AYMARD

La présidente,

C. CHAMOT

La greffière,

F. DESMOULIÈRES

La République mande et ordonne au garde des sceaux, ministre de la justice en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.