Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2103937

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 17 novembre 2021 et le 20 mai 2022, M. B C et Mme A C, représentés par l'AARPI Barata Charbonnel, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 16 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Banassac-Canilhac a approuvé le plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision du 16 septembre 2021 rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Banassac-Canilhac la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les modalités de concertation définies en application de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme n'ont pas été entièrement respectées ;

- le bilan de la concertation, qui est insuffisant au regard de l'article L. 103-6 du même code, n'a pas été arrêté par le conseil municipal ni joint au dossier d'enquête publique ;

- le débat relatif aux orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables n'a pas eu lieu, en méconnaissance de l'article L. 153-12 de ce code ;

- il n'est pas établi que l'ensemble des personnes devant être consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 du même code aurait été effectivement saisi pour avis ;

- il n'apparaît pas que les modifications apportées au projet de plan à l'issue de l'enquête publique procèdent de cette enquête et ces modifications remettent en cause l'économie générale du projet ;

- le classement en secteur agricole protégé de la parcelle cadastrée section A n° 95 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement méconnaît les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme n'est pas cohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables.

Par des mémoires en défense enregistrés le 18 février 2022 et le 15 février 2023, la commune de Banassac-Canilhac, représentée par Me Pouget, conclut au rejet de la requête, subsidiairement, à ce que l'annulation éventuellement prononcée soit limitée à la censure du classement en secteur agricole protégé de la parcelle cadastrée section A n° 95, et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants sont inopérants ou infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Barata-Charbonnel, représentant M. et Mme C, et celles de Me Pouget, représentant la commune de Banassac-Canilhac.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 novembre 2017, le conseil municipal de Banassac-Canilhac, commune nouvelle créée à compter du 1er janvier 2016 et issue de la fusion des anciennes communes de Banassac et de Canilhac, a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de l'ancienne commune de Banassac en vue notamment d'intégrer le territoire de l'ancienne commune de Canilhac, alors régi par le règlement national d'urbanisme. Par une délibération du 16 juillet 2021, cette assemblée délibérante a approuvé le plan local d'urbanisme sur l'ensemble du territoire de la commune de Banassac-Canilhac. M. et Mme C, propriétaires de la parcelle cadastrée section A n° 95 classée en secteur agricole protégé (Ap) de ce plan, ont formé en vain un recours gracieux à l'encontre de cette délibération. Ils demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 16 juillet 2021 ainsi que de la décision du 16 septembre 2021 rejetant leur recours gracieux.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme () ". L'article L. 103-3 de ce code prévoit que : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : / 1° L'autorité administrative compétente de l'Etat lorsque la révision du document d'urbanisme ou l'opération sont à l'initiative de l'Etat ; / 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ". Selon l'article L. 153-11 du même code : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation () ". L'article L. 600-11 de ce code dispose que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées ".

3. Il résulte de ces dispositions que les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé. Un vice affectant la procédure de concertation n'est de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant ce document d'urbanisme ou s'il a privé le public d'une garantie.

4. Il ressort des pièces du dossier que, conformément à la délibération du 22 novembre 2017 fixant les modalités de concertation, un registre destiné à recevoir les observations du public a été ouvert en mairie, que deux réunions publiques ont été organisées les 6 et 7 juillet 2020 et qu'une information relative au projet de plan local d'urbanisme a été délivrée aux habitants de la commune de Banassac-Canilhac par le biais de plusieurs bulletins municipaux. D'une part, M. et Mme C ne font état d'aucun élément probant de nature à remettre en cause la réalité de la diffusion des bulletins municipaux versés aux débats par la commune défenderesse. D'autre part, si les requérants soutiennent que la modalité de concertation consistant en un " affichage en mairie " n'a pas été effectivement mise en œuvre, il ressort des pièces du dossier que le public a été informé, par voie d'affichage en mairie, de la tenue des deux réunions publiques évoquées ci-dessus et, ainsi que l'indique la délibération du 9 septembre 2020 tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme, qu'une " exposition de panneaux de présentation a été organisée à la salle polyvalente de Banassac du 6 juillet 2020 au 31 août 2020 ". A regarder même ces modalités de concertation effectivement mises en œuvre comme ayant été sensiblement différentes de celle qui avait été arrêtée, ce vice n'est, en tout état de cause, pas de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme dès lors qu'il n'est pas susceptible, en l'espèce, d'avoir exercé une influence sur le sens de la délibération contestée ni d'avoir privé le public d'une garantie. Enfin, il ressort des pièces produites par la commune de Banassac-Canilhac que les autres modalités de concertation en cause, consistant respectivement en une " information dans la presse locale " ainsi qu'en la mise à disposition du public d'informations sur le site internet de la commune, ont été respectées. Par suite, le moyen tiré du non-respect des modalités de la concertation fixées par la délibération du 22 novembre 2017 doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme : " A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée à l'article L. 103-3 en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête ".

6. D'une part, selon l'article R. 153-3 du code de l'urbanisme : " La délibération qui arrête un projet de plan local d'urbanisme peut simultanément tirer le bilan de la concertation, en application de l'article L. 103-6 () ".

7. Il ressort des termes mêmes de la délibération du 9 septembre 2020 arrêtant le projet de plan local d'urbanisme que le conseil municipal de Banassac-Canilhac a simultanément tiré le bilan de la concertation. La commune défenderesse produit une attestation, non contestée et établie le 1er septembre 2022, par laquelle son maire précise que " le bilan de la concertation a été présenté en détail aux membres présents " au début de la séance du conseil municipal du 9 septembre 2020. Dans ces conditions, M. et Mme C ne sont pas fondés à soutenir que le bilan de la concertation n'aurait pas été tiré conformément aux exigences des dispositions de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme, ni, en tout état de cause, que les membres du conseil municipal auraient reçu une information insuffisante sur ce point.

8. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, et en particulier des mentions non contestées du rapport du commissaire enquêteur, que le dossier d'enquête publique relatif au projet de plan local d'urbanisme de Banassac-Canilhac comportait notamment la délibération du 9 septembre 2020 arrêtant le projet de plan et tirant le bilan de la concertation. Si M. et Mme C se prévalent de l'absence, dans ce dossier d'enquête publique, du document intitulé " bilan de la concertation " produit par la commune défenderesse, ni les dispositions de l'article L. 103-6 du code de l'urbanisme, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire n'imposaient, en tout état de cause, que ce document soit joint au dossier d'enquête publique.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein () du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme () ".

10. Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil municipal doivent être mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées.

11. Il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Banassac-Canilhac a débattu des orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme communal au cours de la séance du 18 décembre 2019 à l'issue de laquelle a été adoptée une délibération prenant acte de la tenue du débat prévu par l'article

L. 153-12 du code de l'urbanisme. M. et Mme C ne peuvent utilement critiquer la consistance de ce débat relatif aux orientations générales envisagées. Il suit de là que le moyen tiré du non-respect de ces dispositions doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 153-4 du code de l'urbanisme : " Les personnes consultées en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables ".

13. Si les requérants arguent de l'absence de consultation de l'ensemble des personnes devant l'être en application des articles L. 153-16 et L. 153-17 du code de l'urbanisme, ils n'assortissent pas leurs allégations sur ce point de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

14. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ".

15. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. En revanche, il ne résulte pas de ces dispositions que la délibération par laquelle l'organe délibérant approuve un plan local d'urbanisme devrait comporter une présentation des modifications apportées au projet à l'issue de l'enquête publique.

16. Il ressort de l'annexe à la délibération litigieuse versée au débat contradictoire que le projet de plan local d'urbanisme arrêté a été modifié, à la suite de l'enquête publique, pour tenir compte, d'une part, des différents avis émis par les personnes publiques associées, d'autre part, des demandes et remarques formulées au cours de l'enquête publique, et, enfin, du rapport du commissaire enquêteur. Les requérants, qui n'ont formulé aucune observation relative à cette annexe dressant la liste des modifications apportées au projet de plan, ne sont pas fondés à soutenir que la nature des modifications en cause n'aurait pas été portée à la connaissance du public. Par ailleurs, il ressort de cette annexe à la délibération contestée que plusieurs éléments du projet de plan, et en particulier le rapport de présentation, ont été complétés en tenant compte des recommandations de la mission régionale d'autorité environnementale et que le règlement graphique et le règlement écrit du plan ont été modifiés afin d'intégrer les recommandations du commissaire enquêteur relatives à la prise en compte des risques naturels, notamment dans les zones constructibles, ainsi qu'aux observations formulées en page 31 du rapport établi par ce dernier. M. et Mme C ne font état d'aucun élément probant de nature à établir qu'une ou plusieurs modifications apportées au projet de plan ne procéderaient pas de l'enquête publique et qu'elles remettraient en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen, au demeurant non assorti de précisions suffisantes et au soutien duquel les requérants invoquent inutilement l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme - ces dispositions étant applicables aux procédures de modification de droit commun des plans locaux d'urbanisme -, tiré de ce que les modifications apportées au projet de plan arrêté auraient dû donner lieu à une nouvelle enquête publique doit être écarté.

17. En sixième lieu, l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme dispose que : " L'urbanisation est réalisée en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants, sous réserve de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et de la réalisation d'installations ou d'équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées ". Il résulte des dispositions alors en vigueur des articles L. 131-4 et L. 131-7 du même code qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de sa compatibilité avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières aux zones de montagne, notamment celles de son article L. 122-5.

18. Si les requérants soutiennent que le classement de leur parcelle en secteur agricole protégé (Ap) est incompatible avec les dispositions de l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet d'imposer aux auteurs des plans locaux d'urbanisme de fixer un zonage permettant l'urbanisation de l'ensemble des terrains situés en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations existants. Dans ces conditions, et alors au demeurant que la parcelle en cause ne peut être regardée, compte tenu de la configuration des lieux, comme étant située en continuité des hameaux de Malvézy et de La Ferrière, le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme en litige serait, en tant qu'il classe la parcelle litigieuse en secteur Ap, incompatible avec l'article L. 122-5 du code de l'urbanisme, ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté. Si les requérants se prévalent, à l'appui de ce moyen, du " non-respect des normes supérieures ", ils n'assortissent pas leurs allégations sur ce point de précisions suffisantes.

19. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

20. L'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Banassac-Canilhac contient un objectif, énoncé dans son orientation 2.2, consistant à " maintenir une offre équilibrée dans les différents villages et hameaux ", notamment ceux de la vallée du Lot dans laquelle s'inscrit le hameau de Malvézy. La carte associée à cette orientation identifie le hameau de Malvézy comme étant au nombre des tissus bâtis " à densifier ". L'axe 6 de ce projet d'aménagement et de développement durables vise à " préserver les milieux naturels et les terres agricoles tout en valorisant ces espaces ". L'orientation 6.2 prévoit de " limiter la consommation des terres agricoles par l'urbanisation " et l'orientation 6.6 concerne la mise en place d'une " zone agricole protégée ". La carte associée à l'axe 6 fait apparaître, à l'est du hameau de Malvézy, un compartiment de terrain délimité notamment par une voie ferrée ainsi que par une route départementale et constitué, pour l'essentiel, de milieux " ouverts " et " boisés ". Par ailleurs, le règlement du plan local d'urbanisme en litige précise que le secteur agricole protégé (Ap) est un " espace agricole sensible d'un point de vue environnemental et paysager " dans lequel les possibilités d'urbanisation " sont fortement restreintes ".

21. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 95, sur laquelle est implantée la maison d'habitation de M. et Mme C, est demeurée, pour l'essentiel, à l'état naturel et est entourée de parcelles classées, comme elle, en secteur Ap. Elle s'inscrit dans le compartiment de terrain évoqué au point précédent, lequel comporte quelques constructions éparses et est séparé du hameau de Malvézy par une voie ferrée ainsi que par une voie de circulation. La vaste parcelle en cause, qui n'est au demeurant pas incluse dans le périmètre du tissu bâti à densifier du hameau de Malvézy identifié sur la carte associée à l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durables, ne saurait être regardée comme appartenant à ce hameau situé sur sa partie ouest. Dans ces conditions, eu égard notamment à la localisation de la parcelle litigieuse ainsi qu'à ses caractéristiques, le règlement du plan local d'urbanisme de Banassac-Canilhac, en tant qu'il classe cette parcelle en secteur Ap, n'apparaît pas incohérent avec les orientations générales et les objectifs définis en particulier par les axes 2 et 6 du projet d'aménagement et de développement durables de ce plan.

22. En huitième et dernier lieu, il résulte des dispositions des articles L. 151-5 et L. 151-9 du code de l'urbanisme, ainsi que de celles des articles R. 151-22 et R. 151-23 du même code, qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

23. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone agricole, pour les motifs énoncés par les dispositions réglementaires évoquées au point précédent, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

24. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section A n° 95, qui est intégralement classée en secteur Ap du plan local d'urbanisme en litige, est entourée de parcelles faisant l'objet d'un zonage analogue et s'inscrit dans le compartiment de terrain mentionné au point 20, lequel est classé pour l'essentiel en secteur Ap et, dans sa partie restante densément boisée, en zone naturelle. Les requérants ne font état d'aucun élément probant de nature à établir que la parcelle litigieuse serait, dans sa partie non bâtie, dépourvue de tout potentiel agronomique, biologique ou économique au sens des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion de cette parcelle dans le secteur Ap serait justifiée par des considérations liées au risque d'inondation identifié dans le secteur considéré, ni, en tout état de cause, que l'existence d'un tel risque serait, à la supposer établie, de nature à remettre en cause le bien-fondé du classement en litige. En outre, si les requérants soutiennent que leur parcelle aurait pu faire l'objet d'un classement en zone urbaine, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du zonage retenu par les auteurs d'un plan local d'urbanisme. Au regard de l'ensemble des orientations et des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables rappelés ci-dessus, des caractéristiques et de la localisation du secteur très faiblement bâti auquel appartient la parcelle des requérants, les auteurs du plan local d'urbanisme de Banassac-Canilhac n'ont pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant l'intégralité de cette parcelle en secteur Ap, et ce quand bien même celle-ci est desservie par les réseaux et située non loin de terrains classés en zone urbaine et inclus dans le hameau de Malvézy.

25. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. et Mme C doit être rejetée, y compris leurs conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

26. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Banassac-Canilhac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Banassac-Canilhac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et Mme A C ainsi qu'à la commune de Banassac-Canilhac.

Délibéré après l'audience du 24 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2023.

Le rapporteur,

R. MOURETLe président,

G. ROUX

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au préfet de la Lozère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.