Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2201642

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 mai 2022 et le 19 août 2022, M. et Mme A F et M. et Mme B E, représentés par la SELARL Maillot Avocats et Associés, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 novembre 2021 par lequel le maire de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne a délivré un permis d'aménager à la SARL Les coteaux de Vesta, ensemble la décision implicite rejetant leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne le versement de la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir en leur qualité de voisins immédiats du projet qui va affecter les conditions d'occupation, d'utilisation et de jouissance de leur habitation ;

- le rapport de présentation n'est pas en cohérence avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Secteur de Fontisson " ; la cartographie de la zone 1AUc ne couvre pas le même périmètre entre le rapport de présentation et l'OAP ; le rapport de présentation intègre les parcelles cadastrées section AN n° 66 et 67 en indiquant qu'il s'agit de friches alors qu'elles sont plantées de vignes bénéficiant de l'appellation d'origine contrôlée Côtes du Rhône ;

- le parti d'aménagement retenu est différent s'agissant des voies de circulation et d'accès entre le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ; le " secteur de Fontisson " ne peut pas être qualifié de " dents creuses " ;

- l'OAP " secteur de Fontisson " est incohérente avec le PADD s'agissant du périmètre et du parti d'aménagement ;

- le projet est en contradiction avec l'OAP " secteur de Fontisson " dès lors qu'il ne constitue pas une " dent creuse " mais une extension de l'urbanisation ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit quant à la délimitation de la " dent creuse " ;

- la légalité du projet doit être examinée au regard du plan d'occupation des sols antérieur qui classait le terrain d'assiette en zone 1NA autorisant l'urbanisation sous forme d'opération d'aménagement d'un hectare minimum avec des parcelles privatives de 750 m² minimum alors que les lots en cause sont inférieurs à cette surface ;

- la décision méconnaît les dispositions de l'article 1AU 3 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) ;

- elle viole les dispositions de l'article 1AU 12 du règlement du PLU ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme compte-tenu de la dangerosité de la voie d'accès.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 juillet 2022, la commune de Châteauneuf-de-Gadagne, représentée par Me Avril, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 octobre 2022, la SARL Les coteaux de Vesta, représentée par Me Milhe Colombain, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de Mme Bahaj, rapporteure publique,

- les observations de Me Raynal, représentant les requérants, celles de Me Bounnong, représentant la commune de Châteauneuf-de-Gadagne, et celles de Me Milhe Colombain, représentant la SARL Les coteaux de Vesta.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du 26 novembre 2021, le maire de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne a délivré à la SARL Les coteaux de Vesta un permis d'aménager en vue de la réalisation d'un lotissement de 14 lots d'une surface de plancher de 4 578 m², sur un terrain situé chemin du Fontisson, cadastré section AN numéro de parcelles 184, 66 et 67 d'une contenance de 10 772 m², en zone 1AUc du plan local d'urbanisme de la commune. MM. et Mmes F et E demandent l'annulation de cette décision ainsi que de celle rejetant leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. ". L'alinéa 1er de l'article L. 151-4 de ce code, dans sa version alors en vigueur, dispose que " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, () ". L'article L. 151-6 du code, dans sa version en vigueur, prévoit : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, () ". Enfin, aux termes de l'article L.151-8 du code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

4. Le rapport de présentation a pour vocation d'expliquer les choix contenus dans le PADD et dans les OAP. Si le règlement du plan doit se concilier avec les objectifs du rapport de présentation, les indications contenues dans le rapport de présentation d'un PLU n'ont pas de valeur normative. Il s'ensuit que les requérants ne peuvent pas utilement soutenir que le rapport de présentation n'est pas en cohérence avec l'OAP " Secteur Fontisson " ni que la cartographie de la zone 1AUc ne couvre pas le même périmètre selon le rapport de présentation ou l'OAP, ni même que le rapport de présentation intègre les parcelles cadastrées section AN n° 66 et 67 en indiquant qu'il s'agit de friches alors qu'elles sont plantées de vignes bénéficiant de l'appellation d'origine contrôlée Côtes du Rhône. Ils ne peuvent enfin pas davantage se prévaloir de ce que le parti d'aménagement retenu s'agissant des voies de circulation et d'accès présente des différences entre le rapport de présentation et le PADD ni que le secteur de Fontisson ne peut pas être qualifié de " dents creuses ".

5. Par ailleurs, et d'une part, le PADD comporte 4 orientations dont la mise en valeur de l'identité agricole et naturelle du territoire et un développement maitrisé de l'urbanisation. Dans ce cadre, la première orientation prévoit notamment la préservation des espaces agricoles, le PADD mentionnant en page 6 que " La commune a pris la décision de ne pas consommer de zone à potentiel agricole pour son projet urbain. Seuls certains espaces mités changeront de destination pour prendre en compte leur réelle occupation des sols () L'enveloppe urbaine du PLU correspondra donc sensiblement à celle du POS ". Est ainsi prévue la restitution de plusieurs secteurs à la zone agricole. Cette orientation prévoit aussi le soutien de l'activité agricole. La 2ème orientation regroupe plusieurs objectifs en prévoyant, d'abord, la programmation de l'aménagement du territoire avec des perspectives de population autour de 4 350 habitants à l'horizon 2030, ce qui représente un besoin foncier entre 19 et 21 hectares, puis, la modération de la consommation de l'espace agricole et la lutte contre l'étalement urbain. A ce titre, le PADD souligne en page 10 que " la priorité est de finaliser l'urbanisation des espaces libres dans le tissu urbain " et " cet objectif de centralité autour du noyau villageois repose sur la volonté de préserver les espaces agricoles () " par une " absence de consommation d'espaces inscrits en zone agricole ou naturelle du POS actuel " et " une urbanisation moins consommatrice d'espace ". Enfin, le PADD prévoit comme objectif de cette 2ème orientation, un développement urbain cohérent et harmonieux qui se réalisera en comblant " les dents creuses dans le tissu urbain " dès lors que la commune " souhaite rester sensiblement dans l'enveloppe du POS actuel " en réaménageant la place de la Poste, en reconvertissant le secteur de la cave coopérative et de la gare et en finalisant les quartiers résidentiels. Pour ce faire, le PADD indique en page 12 que " La commune dispose de zones d'urbanisation future à vocation principale d'habitat sur deux secteurs (secteur de Fontisson et route de Caumont-sur-Durance). Ils sont en partie urbanisés et devront être finalisés sous forme d'opérations d'ensemble dans les conditions définies par les orientations d'aménagement et de programmation qui proposeront des principes en matière de : / - forme urbaine (densité, typologie de bâti, etc.), / - accès et liaisons douces pour obtenir des liens dans les quartiers voisins, / - équipements collectifs () ".

6. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les auteurs du document d'urbanisme ont souhaité réaliser les OAP sur les secteurs à enjeux ouverts à l'urbanisation. Le PLU comporte ainsi 10 OAP dont l'OAP D relative au secteur Fontisson. En page 20 des OAP, est précisé que le secteur 1AUc d'une superficie de 2,9 ha environ " se situe en continuité du lotissement " Les Hauts de Fontisson " et constitue la limite ouest de l'urbanisation " et qu'il " se raccorde au Nord sur le carrefour giratoire de la route d'Avignon, par l'intermédiaire d'une voie en attente sur le lotissement " Les Hauts de Fontisson " et au Sud par l'intermédiaire du chemin de Fontisson ". Il comporte en page 22, le schéma d'organisation de principe du secteur 1AUc.

7. L'objectif de préservation des terres agricoles doit ainsi se concilier avec les autres objectifs dont celui de développement maîtrisé de l'urbanisation, sans hiérarchie entre ces différents objectifs. L'OAP " secteur Fontisson " n'est pas incohérente avec le PADD dès lors que la zone 1AUc était classée dans le POS en zone 1NA et qu'il n'y a pas de consommation d'espaces inscrits en zone agricole du POS, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, la zone demeurant dans l'enveloppe urbaine du POS. Ainsi, les partis d'aménagement du PADD et de l'OAP ne sont pas divergents et l'OAP " secteur Fontisson " met en œuvre le PADD dont elle respecte les orientations.

8. En outre, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet en litige est en contradiction avec l'OAP " secteur Fontisson " dès lors qu'il ne constitue pas une " dent creuse " mais tend à l'urbanisation d'un secteur précédemment classé en zone 1NA dans le précédent document d'urbanisme. Le projet n'est pas davantage en contradiction avec cette OAP puisqu'il s'inscrit dans les principes d'aménagement déterminés en page 21 des OAP et qu'il respecte le schéma d'organisation de principe figurant en page 22. Enfin, il ressort du PADD et de l'OAP " secteur Fontisson " que le projet ne tend pas à urbaniser une " dent creuse " mais un terrain à l'intérieur d'un secteur défini précédemment classé en zone 1NA situé en continuité directe d'une zone urbanisée. La décision n'est dès lors entachée ni d'une erreur manifeste d'appréciation ni d'une erreur de droit quant à la délimitation de la " dent creuse ".

9. Le moyen tiré des incohérences entre les documents composant le PLU doit ainsi être écarté dans toutes ses branches.

10. En deuxième lieu, aux termes de l'article 1AU 3 du règlement du PLU relatif aux conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public : " 2- Voirie / L'aménagement des voies doit permettre la desserte en matière de défense contre l'incendie, protection civile, de ramassage des déchets ménagers, etc. / Les terrains doivent être desservis par des voies publiques ou privées répondant à l'importance et la destination de la construction ou de l'ensemble des constructions qui y sont édifiées. / Les voies nouvelles en impasse doivent être aménagées dans leur partie terminale, afin de permettre aux véhicules de faire aisément demi-tour et doivent présenter des caractéristiques correspondant à leur destination. ".

11. Ces dispositions concernent la desserte des terrains d'assiette des projets et ne régissent pas les caractéristiques de leurs voies internes. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance des deux voies desservant les futurs lots au sein du projet est inopérant et doit être écarté.

12. En troisième lieu, et d'une part, aux termes de l'article 1AU 12 du règlement du PLU relatif aux obligations imposées aux constructeurs en matière de réalisation d'espaces libres, d'aires de jeux et de loisirs et de plantations : " Les voies et espaces communs y compris les espaces de gestion du pluvial doivent être plantés d'arbres. / L'ensemble de ces espaces doit représenter au moins 30% de la surface de l'opération dans les secteurs () 1AUc. De plus, les opérations d'aménagement et les groupes d'habitation (à partir de deux habitations) devront comporter la réalisation d'un D planté commun qui devra être traité en D libre, aménagé, interdit au stationnement. Cet D planté commun

représentera : () - pour les projets d'une superficie supérieure à 2 000 m², 5% pour la première tranche de 2 000 m² augmenté de 1% par tranche de 500 m² dans la limite de 15% (arrondi au pourcentage supérieur) () ".

13. D'autre part, l'OAP " Secteur de Fontisson " qui est accompagnée d'un schéma d'organisation de principe en secteur 1AUc précise en page 22 : " Une rue interne, structurante, est ponctuée d'espaces regroupant différentes fonctions : place de retournement, de stationnement des véhicules, de convivialité mais également pour la réalisation des ouvrages de gestion des eaux pluviales. Toutefois, celle-ci devra être envisagée dans le cadre d'un aménagement urbain et paysager. En aucun cas, il s'agira d'espaces résiduels difficiles d'accès et d'entretien. ".

14. Cette OAP, contrairement à ce qui est soutenu par la SARL Les coteaux de Vesta, n'est pas suffisamment claire pour permettre une interprétation de l'article 1AU 12 du règlement du PLU. Toutefois, l'espace destiné à la convivialité doit être interprété comme permettant un usage d'agrément de ces espaces et ne peut dès lors accueillir un ouvrage de gestion des eaux pluviales sans être privé de sa fonction initiale.

15. La notice descriptive jointe à la demande de permis d'aménager déposée par la SARL Les coteaux de Vesta précise que " - Au sud, des espaces communs nommés de B à G sont aménagés et accueillent chacun un bassin d'infiltration. Au centre de l'opération, un D commun supplémentaire est aménagé, formant un ensemble avec les voies principale et secondaire et abritant deux bassins d'infiltration, intitulé D commun A. / - Au sud-ouest, sur la zone non aedificandi, est prévue une dépression paysagée formant bassin d'infiltration, en complément de la noue à l'est de la voie principale et des bassins d'infiltration évoqués au point ci-dessus ". Cette notice détaille le " calcul de la surface végétalisée / - Espaces verts le long des voies (D commun A) 663,73 m² / - Espaces verts pour le traitement des eaux pluviales (D commun B) 292,67 m² / - Espaces verts le long du chemin du Fontisson (espaces communs C à G) 661,28 m² / C des espaces verts plantés communs 1 617,68 m² (soit 15% conformément au 15% exigés par le PLU) ". Elle précise aussi le " calcul des voies et espaces communs : / D commun A 2 756,43 m² / D commun B 292,67 m² / D commun C 122,36 m² / D commun D 134,27 m² / D commun E 118,86 m² / D commun F 149,59 m² / D commun G 136,20 m² / C des voies et espaces communs 3 710,38 m² / (soit 34,5% conformément au 30% exigés par le PLU) ".

16. Il ressort du plan de masse des espaces communs et de la notice descriptive que l'espace planté commun A d'une superficie 1617,68 m², prévu pour les projets de plus de 2 000 m², se compose des espaces verts situés le long du chemin de Fontisson dont la surface de 661,28 m² est également dédiée à des bassins de rétention, et comprend un outre un D de 292,67 m² dédié aux eaux pluviales. A supposer même que cet D A puisse entrer dans la définition indiquée au point 14, sa superficie de 663,73 m² est insuffisante au regard des exigences de superficie mentionnées à l'article 1AU12 du règlement du PLU. Les requérants sont dès lors fondés à soutenir que le règlement du PLU a été méconnu sur ce point. En revanche, alors que ces espaces ne peuvent être regardés comme relevant de l'espace planté commun prévu pour les projets de plus de 2 000 m², ils pouvaient légalement être intégrés dans les voies et espaces communs devant représenter au moins 30% de la surface de l'opération. Il suit de là que cet D représentant une superficie de 3710,38, m² supérieure aux 30% requis, les requérants sont seulement fondés à soutenir que l'article 1AU12 du règlement du PLU a été méconnu en tant qu'il ne comporte pas un D planté commun conforme à ses dispositions.

17. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

18. Il ressort du procès-verbal de constat dressé le 12 mai 2021 à la demande des requérants par un huissier de justice qu'entre le chemin de Coupine à l'est et le chemin des Ariailles à l'ouest, la largeur de la chaussée du chemin de Fontisson varie, sans tenir compte des bas-côtés en terre battue ou enherbés carrossables, de 2,30 à 4,40 mètres et qu'à certains endroits, la mesure de la chaussée oscille entre 2,30 et 2,90 mètres sans possibilité de se déporter sur le bas-côté compte-tenu de la présence de chaque côté de la voie d'un fossé, d'un talus ou d'une haie. L'huissier constate aussi l'absence de visibilité à certains endroits en raison des courbes de la route et de la présence d'arbres et de végétation arbustive, notamment au niveau de l'entrée du projet.

19. Toutefois, il ressort de la délibération du 15 juillet 2021 que le conseil municipal de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne a approuvé des travaux d'élargissement du chemin de Fontisson ayant pour objet de porter la largeur de la chaussée à 5,50 mètres sur un linéaire de 76,89 mètres en bordure de la parcelle cadastrée section AN n° 111. Par ailleurs, s'agissant " de la partie dont l'élargissement n'est pas envisageable () Une priorité de circulation sera imposée le long des parcelles 89, 69 et 68 à l'aide de panneaux de signalisation C18 et B15 ". En outre, " afin de limiter le trafic et les croisements au-delà du nouveau lotissement, le chemin de Fontisson sera mis en sens unique dans le sens chemin des Ariailles vers chemin de Coupine à partir de la jonction entre les parcelles 67 et 30. Un sens interdit sera implanté à cet endroit un panneau sens unique à l'angle chemin des Ariailles / Fontisson ". Il n'est pas contesté par les requérants et il ressort des documents photographiques produits par la commune que les travaux qui ont été réalisés postérieurement au procès-verbal de constat d'huissier qu'ils ont fait établir permettent le croisement des véhicules sur une portion du chemin de Fontisson, la mise en place d'une priorité de circulation au niveau de l'accès au projet et le passage à sens unique au-delà du terrain d'assiette pour en assurer la sortie sans difficulté. Il s'ensuit que, contrairement à ce qui est soutenu, les caractéristiques de ce chemin sont suffisantes au regard de l'importance et de la destination du projet de lotissement. Par ailleurs, compte-tenu de la priorité de circulation et de la mise en sens unique de la voie d'accès, la réduction de la visibilité à la sortie du terrain d'assiette du projet en litige n'est pas de nature à créer un risque pour la sécurité de la circulation. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

20. Il résulte de ce qui précède que M. et Mme F et autres sont seulement fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 26 novembre 2021 en tant qu'il est susceptible de méconnaître les dispositions de l'article 1AU 12 du règlement du PLU. Il y a lieu par suite d'annuler la décision implicite de rejet du recours gracieux.

Sur l'application de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme :

21. Aux termes de l'article L. 600-5 du code de l'urbanisme : " Sans préjudice de la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1, le juge administratif qui, saisi de conclusions dirigées contre un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou contre une décision de non-opposition à déclaration préalable, estime, après avoir cons3taté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'un vice n'affectant qu'une partie du projet peut être régularisé, limite à cette partie la portée de l'annulation qu'il prononce et, le cas échéant, fixe le délai dans lequel le titulaire de l'autorisation pourra en demander la régularisation, même après l'achèvement des travaux. Le refus par le juge de faire droit à une demande d'annulation partielle est motivé ".

22. Ces dispositions permettent au juge de l'excès de pouvoir de procéder à l'annulation partielle d'une autorisation d'urbanisme non divisible dans le cas où l'illégalité affectant une partie identifiable d'un projet de construction ou d'aménagement est susceptible d'être régularisée par un permis modificatif. Eu égard à la nature du vice relevé au point 16, une régularisation est possible par la délivrance d'une autorisation modificative. Il y a lieu, en l'espèce, de fixer à deux mois le délai dans lequel la SARL Les coteaux de Vesta pourra obtenir une autorisation modificative et solliciter la régularisation de son autorisation.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme F et autres, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Châteauneuf-de-Gadagne et la SARL Les coteaux de Vesta demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Châteauneuf-de-Gadagne une somme de 1 200 euros à verser à M. et Mme F et autres au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 26 novembre 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux sont annulés en tant que les dispositions de l'article 1AU 12 du règlement du PLU ont été méconnues. Ce vice pourra être régularisé par une autorisation modificative dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 2 : La commune de Châteauneuf-de-Gadagne versera à M. et Mme F et autres une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A F, premier dénommé dans la requête, à la SARL Les coteaux de Vesta et à la commune de Châteauneuf-de-Gadagne.

Délibéré après l'audience du 8 novembre 2022 où siégeaient :

- M. Antolini, président,

- Mme Bourjade, première conseillère,

- Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 22 novembre 2022.

La rapporteure,

A. G

Le président,

J. ANTOLINILa greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.