Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2203908

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 décembre 2022 et 24 novembre 2023, M. A B, représenté par la SELARL Blanc-Tardivel-Bocognano, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lédenon a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lédenon la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- en qualité d'habitant de la commune et de propriétaire, il dispose d'un intérêt à agir :

- les dispositions de l'article R.600-4 ne sont pas applicables à sa requête ;

- l'avis du commissaire enquêteur est insuffisamment motivé en méconnaissance des dispositions de l'article R.123-19 du code de l'environnement, en l'absence d'analyse personnelle du commissaire enquêteur tant sur les observations du public et des personnes associés que sur le sens de son avis lui-même ;

- la procédure de concertation est irrégulière, M. B n'ayant pu être représenté par son avocat en raison de l'exigence du pass sanitaire pour assister à la réunion de concertation ; la note alors remise ne tenait pas compte des dernières évolutions du PLU, objet de la réunion publique ; l'exigence du pass sanitaire est contraire à l'ordonnance du Conseil d'Etat du 13 septembre 2021, n° 456578 ;

- la création d'une zone IAU, encadrée par une orientation d'aménagement et de programmation (OAP), au sein de laquelle sont classées ses parcelles, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en raison de la présence d'un corridor vert et de l'observation de plusieurs espèces classées en ce lieu, qui démontrent que le secteur présente un intérêt pour la conservation des continuités écologiques ;

- les mesures d'atténuation prévues par l'OAP de Vallanguinon ne permettent pas d'assurer la conservation du corridor biologique ;

- l'étude faune/flore est insuffisante ;

- le périmètre de l'OAP est contraire au maintien des corridors écologiques dont la conservation doit être assurée en application des dispositions combinées des articles L151-1 et L101-2 du code de l'urbanisme

- le périmètre de l'OAP est concerné par un risque de ruissellement qui sera aggravé par la future urbanisation du secteur ;

- une grande partie du périmètre de l'OAP est classée en aléa feux de forêts " très fort " selon le porter à connaissance relatif à l'aléa feux de forêt que l'urbanisation future aggravera ;

- le classement en zone IAU est incompatible avec l'objectif 19 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- il est contraire aux exigences posées aux articles L.151-1 et L.101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il aura pour conséquence d'exposer dans le futur des populations à un risque de feu de forêt qualifié de très fort ;

- la création d'une interface contiguë au périmètre de l'OAP devait faire l'objet d'une étude environnementale ;

- l'OAP est contraire aux droits acquis du requérant en raison de l'illégalité de l'arrêté du 6 janvier 2022 opposant un sursis à statuer à sa demande de permis de construire ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2023, la commune de Lédenon, représentée par la SELARL Maras Billard Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boyer,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Ortial, représentant M. B et de Me Billard, représentant la commune de Lédenon.

Une note en délibéré a été présentée par M. B le 10 février 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 18 octobre 2022, le conseil municipal de la commune de Lédenon a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) communal dont l'élaboration avait été prescrite par délibération du 2 décembre 2015. M. B demande au tribunal de prononcer l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de la procédure de concertation :

2. Aux termes de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération du 2 décembre 2015 définissant les modalités de la concertation, dispositions reprises, depuis le 1er janvier 2016, à l'articles L. 103-2 du code de l'urbanisme : " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L.600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du PLU doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. Le conseil municipal doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le PLU. Ainsi que le prévoient les dispositions précitées, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d'urbanisme demeurent en revanche invocables à l'occasion d'un recours contre le PLU approuvé.

4. M. B fait valoir que son conseil n'a pu participer à la troisième réunion de concertation en raison de la nécessité de disposer d'un pass sanitaire. Il résulte toutefois de ce qui a été dit au point précédent que le requérant ne pouvait utilement invoquer des irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation qu'au regard des modalités définies par la délibération du 2 décembre 2015 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, ce qu'il n'a pas fait. Le moyen tel qu'il est soulevé est donc inopérant et doit être rejeté.

En ce qui concerne la motivation de l'avis du commissaire enquêteur :

5. Aux termes de l'article L.123-15 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. /Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. ". L'article R.123-19 du même code, dans sa version applicable au litige, prévoit que : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies./Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. ". Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

6. Si le requérant soutient que le commissaire enquêteur n'aurait pas donné un avis personnel tant sur les observations du public et des personnes associées que sur le sens de son propre, il ressort des termes mêmes de cet avis que, d'une part, et cela n'est pas contesté, l'ensemble des observations ont été consignées ainsi que les réponses du maître d'ouvrage et les remarques des personnes associées et que, d'autre part le commissaire enquêteur a indiqué les raisons pour lesquelles il donnait un avis favorable, tout d'abord en indiquant que chacune des phases de la procédure a été respectée, puis que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a traité de manière complète et détaillée les divers enjeux identifiés dans le diagnostic initial et l'étude environnementale, que toutes les observations du public ont été analysées et présentées au maître d'ouvrage, qui y a répondu en privilégiant l'intérêt public à l'intérêt particulier, et qu'il a estimé ses réponses satisfaisantes. Il a enfin exposé que le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et les orientations du programme local de l'habitat (PLH) de la communauté d'agglomération Nîmes métropole avaient été respectées et que le règlement et le zonage étaient conformes aux orientations du PADD et orientations fixées par délibération du 2 décembre 2015. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens tirés de l'erreur manifeste dans la création d'une zone 1AU encadrée par une orientation d'aménagement et de programmation (OAP de Vallanguinon) :

7. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation sur ces différents points peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

8. Aux termes de l'article L.151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L.101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : () 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ;

6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; ".

9. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la zone de l'OAP Vallaguinon, d'une superficie de 1,7 hectares, est délimitée par deux entités, le tissu pavillonnaire composé d'habitations d'un côté, et le flanc des reliefs qui bordent le village de l'autre. Il en ressort également que le secteur n'est soumis à aucune mesure de protection Natura 2000 ou ZNIEFF, mais constitue une zone secondaire de transition à maintenir. Le secteur est classé en zone 1AU, dont l'ouverture à l'urbanisation est conditionnée à la réalisation préalable de réseaux et d'aménagement de gestion des eaux pluviales de ruissellement afin de mettre hors d'eau les terrains concernés par une pluie de période de retour centennale. Le projet prévoit, à terme, la réalisation d'une cinquantaine de logements répartis en habitat individuel et petit collectif avec 20% de logements sociaux. Elle est composée d'un vaste espace en friche bordé de manière discontinue de deux jardins ornementaux à l'est, d'une oliveraie à l'ouest, d'un corridor boisé de pins d'Alep au sud-ouest et d'une prairie mésophile au sud, et ne présente, au regard de la faune et de la flore, qu'un enjeu faible, ainsi qu'en témoignent tant l'étude environnementale ayant présidé à l'élaboration du PLU que les documents produits par le requérant. En outre l'étude environnementale du PLU préconise la conservation des bosquets et des arbres à proximité de la pinède, la conservation de la perméabilité sud-ouest - nord est et l'intégration des clôtures perméables pour la petite faune, autant de mesures d'atténuation dont l'insuffisance alléguée par M. B n'est pas démontrée. De même, eu égard à la faible superficie de l'OAP au regard de l'étendue du territoire couvert par le PLU, le déséquilibre invoqué au regard du 6° de l'article L.102-1 précité du code de l'environnement, à le supposer vérifié, n'est pas de nature à entraîner l'illégalité de la délibération contestée. Enfin, le projet d'ouvrir une voie de faible longueur permettant l'accès à la zone par ses futurs habitants n'a pas pour effet de porter atteinte à la partie boisée de la zone. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la création d'une zone IAU, encadrée par une orientation d'aménagement et de programmation, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation en raison de l'intérêt pour la conservation des continuités écologiques faune/flore du lieu, doit être écarté.

10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, le risque de ruissellement de la zone concernée par l'OAP a bien été pris en considération, ainsi que cela résulte du rapport de présentation du PLU qui expose, en page 248, que " Le secteur d'extension de Vallanguinon est concerné par un risque de ruissellement pluvial qu'il convient de prendre en compte. Ces travaux devront être réalisés afin que la zone d'extension de Vallanguinon puisse être réalisée. Un zonage des eaux pluviales a été réalisé concomitamment à l'élaboration du PLU. Ce dernier comporte un plan de zonage définissant les secteurs raccordés au réseau pluvial, les secteurs non raccordés ainsi que les zones futures d'urbanisation qui devront l'être. ". La seule circonstance invoquée par le requérant que le risque de ruissellement sera aggravé par l'urbanisation future de la zone n'est pas, dans ces circonstances, de nature à entraîner l'illégalité du PLU.

11. Enfin, il ressort également des pièces du dossier que le classement de la zone concernée en aléa très fort de feux de forêts a également été pris en compte, ainsi que cela ressort du rapport de présentation du PLU, qui indique que " Les éléments de programmation prévus sur le site de Vallanguinon ont été modifiés pendant l'élaboration de ceux-ci. En raison de la localisation du site en aléa très fort feu de forêt suite à la réception du porté à connaissance feu de forêt en 2021, de nouveaux éléments de programmation ont été intégrés afin de permettre la gestion de ce risque (création d'une interface forêt/habitat, création de voie d'accès pour les services incendies). ", il est ainsi prévu la " Création d'une interface forêt-habitat " mixte " (aménagements pérennes et précisé notamment en page 249 que " Concernant la limitation des risques liés aux feux de forêts, l'OAP de Vallanguinon en conformité avec l'aléa feu de forêt prévoit des aménagements et prescriptions pour limiter ce risque (création d'une interface forêt/habitat avec obligation d'entretien, création d'une voie réservée pour l'accès aux services de gestion des incendies). ". Au regard de ces éléments, la seule circonstance que l'urbanisation future du secteur aggravera le risque incendie n'est pas de nature à entraîner l'illégalité du PLU.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en zone 1AU avec l'objectif 19 du PADD :

12. Si le PADD prévoit que le " développement de l'urbanisation sera accompagné de toutes les mesures nécessaires à la protection des biens et des personnes vis-à-vis de ces risques( incendie) dans les secteurs concernés " et prévoit de " gérer les interfaces entre les espaces forestiers et de garrigues et les espaces urbanisés pour limiter l'exposition au risque de feux de forêt. ", il ressort du rapport de présentation du PLU que la zone 1AU, qui représente 1 ,68 hectares, soit 0,08% de la superficie du territoire couvert par ce document, correspond au projet d'OAP de Vallanguinon et qu'elle est localisée en continuité du centre-village de Lédenon, conformément aux prescriptions faites par le programme local de l'habitat (PLH) de Nîmes Métropole au niveau de l'identification des gisements fonciers disponibles. Il n'est pas contesté que le SCoT applicable identifie également ce secteur à urbaniser comme un secteur à enjeu dans son document d'orientations et d'objectifs en ces termes : " lisière urbaine à formaliser dans le cadre d'éventuelles extensions urbaines ". Le secteur est, ainsi que cela a déjà été dit, soumis à un aléa feu de forêt très fort lié aux espaces naturels qui jouxtent les limites urbaines au Nord du village de Lédenon, mais des aménagements sont prévus dans l'OAP afin d'intégrer des moyens de lutte contre les incendies, telle que la création d'une voie réservée aux services incendies avec des principes d'accès. L'OAP préconise également des règles en matière d'entretien de la végétation qui devra être assurée sur l'ensemble de l'interface habitat/forêt. Le secteur est également soumis au risque de ruissellement pluvial mis en avant par le zonage du risque de ruissellement pluvial. Des aménagements, notamment en termes de réseaux, seront ainsi à prévoir dans le cadre de l'ouverture à l'urbanisation de la zone. En outre, aux termes du règlement du PLU, l'ouverture à l'urbanisation de la zone est subordonnée à une procédure d'évolution du document d'urbanisme qui définira les éléments nécessaires pour l'urbanisation, c'est- à-dire à une sortie hors de l'eau du terrain afin de gérer le ruissellement pluvial existant sur ce site. Ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu, s'agissant de la prise en compte des risques incendie et ruissellement, aucune contradiction avec les objectifs fixés par le PADD ne peut être retenue.

13. Pour les mêmes motifs que ceux développés au point 11, le moyen tiré de ce que le classement serait contraire aux exigences posées aux articles L.151-1 et L.101-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il aura pour conséquence d'exposer dans le futur des populations à un risque de feu de forêt qualifié de très fort doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la création d'une interface contiguë au périmètre de l'OAP devait faire l'objet d'une étude environnementale :

14. Ce moyen doit être écarté dès lors que l'étude environnementale ayant présidé à l'élaboration du PLU couvre l'ensemble du territoire couvert par le PLU.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que l'OAP est contraire aux droits acquis du requérant en raison de l'illégalité de l'arrêté du 6 janvier 2022 opposant un sursis à statuer à sa demande de permis de construire :

15. L'arrêté décidant du sursis à statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. B ne constituant pas la base légale de la délibération approuvant le PLU, son illégalité est sans incidence sur la légalité de la délibération contestée. Le moyen soulevé, qui est donc inopérant, doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 18 octobre 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Lédenon a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lédenon, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B sur leur fondement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Lédenon sur ce même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Lédenon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Lédenon et à M. A B.

Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

Mme Lahmar, conseillère,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025.

La présidente-rapporteure,

C. BOYER

L'assesseure la plus ancienne,

L. LAHMAR

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N° 2203098