Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2304705

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 18 décembre 2023 sous le n° 2304705, complétée par un mémoire enregistré le 29 décembre 2023, l'association " Zone à protéger d'Agroparc ", représentée par sa présidente en exercice, ayant pour avocat Me Victoria, demande au juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision, la suspension de l'exécution de la décision du 11 décembre 2023 par laquelle la préfète de Vaucluse a rejeté sa demande, présentée au titre de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, tendant à mettre en demeure la communauté d'agglomération du Grand Avignon de déposer une demande de dérogation à la protection stricte des espèces relativement à son projet d'installation de collecte de déchets sis rue Lucie Aubrac, Montfavet, 84140 Avignon, conformément aux dispositions de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, et à suspendre la réalisation des travaux dudit projet d'installation de collecte de déchets jusqu'à l'obtention de ladite dérogation ;

2°) d'enjoindre à la préfète de Vaucluse de réexaminer sa demande sous un délai à fixer, au besoin sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter de l'expiration de ce délai ;

3°) d'ordonner, à titre de mesure conservatoire, la suspension de tous travaux liés à la réalisation du projet d'installation de collecte de déchets et interdire toute reprise de ces travaux, jusqu'à ce qu'il soit statué sur la requête au fond ;

4°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération du Grand Avignon la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

L'association requérante soutient que :

*la requête est recevable, en effet :

- cette décision de refus fait grief à l'association " Zone à protéger d'Agroparc " ayant pour objet la protection de l'environnement et du cadre de vie des habitants de la zone d'aménagement concertée d'Agroparc et du quartier de Montfavet ; les associations de protection de l'environnement sont recevables à demander au préfet de faire usage des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 171-7 du code de l'environnement ;

- la présidente agit en vertu d'une habilitation de l'assemblée générale du 15 décembre 2023 ;

*sur les faits :

- la COGA envisage d'exploiter une installation de collecte de déchets dangereux et non dangereux de type déchetterie sur la parcelle cadastrée section BO n° 427, au lieu-dit du Clos des Mourres, rue Lucie Aubrac, dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté (ZAC) d'Agroparc, au sein du quartier de Montfavet au sud-est de la commune d'Avignon, immédiatement au nord de l'aéroport Avignon-Provence ; ce projet se compose, d'une part, d'une déchetterie dite " à plat ", d'autre part, d'un bâtiment au profil courbe de 2 130 m2 d'emprise au sol et de 12 mètres de hauteur ; ce projet va imperméabiliser 9 365 m² de surface, dont 3 050,69 m² de surface de plancher et 6 150 m² de voirie, sur un terrain d'assiette de 16 000 m² constituant l'un des derniers espaces agricoles et naturels du secteur ;

- le projet a fait l'objet d'une déclaration d'exploiter au titre des rubriques n°2710-1 et 2710-2 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement le 26 novembre 2021 ; un recours est pendant devant le tribunal sous le n°2200936 ; l'ordonnance de rejet du référé suspension n°2300626 du 22 mars 2023 fait l'objet d'un pourvoi en cassation admis par le Conseil d'Etat sous le n°422788 ; le projet fait l'objet d'un permis de construire délivré par le maire d'Avignon en date du 28 avril 2022, faisant l'objet d'un recours pendant devant le tribunal ; le refus implicite de la demande de mise en œuvre de la procédure de dérogation a fait l'objet d'une suspension par ordonnance n° 2303237 du 25 septembre 2023 et une décision expresse de rejet a été également suspendue par ordonnance n°2304122 du 27 novembre 2023 ;

* sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

- l'urgence est caractérisée, dès lors que le chantier de réalisation du projet est commencé depuis le 31 juillet 2023, que des travaux préparatoires avec circulation d'engins lourds, pourtant préconisés en septembre, ont été réalisés dès le mois d'août sur 1,5 ha, avec des impacts forts déjà constatés sur des zones à enjeux et habitats de la prairie humide au nord de l'ancienne haie de cyprès et du canal secondaire, et que les travaux de terrassement ont repris le 31 octobre dernier, sans suivi par un écologue ; il existe donc un risque d'atteinte irréversible aux espèces protégées et à leurs habitats si les travaux se poursuivent et sont menés à bien avant que le juge administratif n'ait statué au fond ; le service public de collecte et tri se poursuit actuellement sur la déchetterie de Montfavet, d'une emprise plus grande, qui pourrait être rénovée et dont le fonctionnement polluant n'est pas avéré à ce jour ;

- un doute sérieux existe quant à la légalité de la décision attaquée au regard de l'article L. 411-1 du code de l'environnement qui interdit la destruction de spécimens, de nids, l'altération et/ou la destruction de l'habitat ainsi que la perturbation d'une espèce protégée, sauf dérogation accordée dans les conditions fixées par l'article L. 411-2 4° du même code ; en effet :

. la décision attaquée ne fait que reprendre l'argumentation développée par le défendeur dans les instances de référé précédentes sans purger les vices de fond ayant conduit à la suspension prononcée à deux reprises par ordonnances rendue les 25 septembre et 27 novembre 2023 ; quant aux prétendus éléments nouveaux, l'accès nord reste bien prévu au permis de construire qui n'a pas été modifié et sa suppression correspondrait en outre à une superficie limitée de 50 m² ; la suppression du projet voisin de dévoiement de la VC5 revêt un caractère éventuel et sans lien avec le projet en litige ;

. la sensibilité environnementale du site, sur la basse plaine alluviale de la Durance, et plus précisément sur l'importante coupure d'urbanisation située à l'est d'Avignon, est établie par le rapport de M. A, expert-naturaliste dans la mesure où :

- le site abrite une riche biodiversité, avec 240 espèces animales recensées, parmi lesquelles 68 (30 selon la notice d'impact de Naturalia) sont protégées, et 35 sont d'intérêt patrimonial (1 espèce d'insecte, 4 espaces d'amphibiens, 3 espèces de reptiles, 51 espèces d'oiseaux, 2 espèces de mammifères terrestres, 7 espèces de chiroptères) ; de plus, 12 espèces animales protégées et 14 d'intérêt patrimonial sont considérées comme potentielles sur le site ; ainsi la notice d'impact établie par Naturalia sous-estime très largement les espèces animales présentes sur le site et les espèces animales protégées qui le fréquentent ; la différence entre les études de M. A et la notice d'impact de Naturalia concernant le nombre d'espèces protégées contactées (61 contre 16, hors chiroptères), avec un périmètre sensiblement identique sans adjonction du lotissement ni du golf, s'explique notamment par la différence de pression d'inventaire (16 contre 10 jours) ; le lien fonctionnel entre la zone du projet et les 68 espèces protégées dénombrées par M. A est démontré par les études produites ;

- le site est en continuité écologique avec les sites Natura 2000 ZPS FR9312003 (directive Oiseaux) et ZSC FR 9301589 (directive habitats-faune-flore) recouvrant tous les deux la Durance et sa ripisylve, située à 2 kilomètres au sud du projet ; ainsi 16 espèces animales d'intérêt communautaires présentes ou potentielles sur le site retenu pour la réalisation du projet de déchetterie sont concernées par une incidence Natura 2000 ; les prairies irriguées dédiées à la culture du foin de Montfavet se trouvent au nord de l'emprise du projet ; le site est traversé par un corridor écologique terrestre effectif qui prolonge les prairies irriguées de Montfavet au nord pour rejoindre la Durance via l'aéroport ;

- le site abrite une diversité d'habitats d'intérêt écologique élevé (luzernière, haies, boisements, canaux d'irrigation secondaires encore fonctionnels liés à la Durance via le canal de Crillon, prairies humides naturelles irriguées gravitairement) ; il est occupé en partie par une zone humide, enjeu de conservation important avéré selon la notice d'impact établie par Naturalia et accueillant des espèces d'intérêt patrimonial ; cette notice omet la présence d'une prairie naturelle inondée en période d'utilisation du fossé en eau provenant d'une dérivation du canal de Crillon ;

. les mesures d'évitement et de réduction des incidences proposées ne permettent pas de réelle réduction de l'impact du projet ; la notice conclut à un impact brut modéré et un impact net " non significatif " sur la zone humide de façon incohérente ; des impacts forts sont également attendus sur les espèces protégées lors de la réalisation des travaux afférents au projet, et notamment la destruction du bosquet de peupliers blancs présent sur la zone du projet ; le risque d'atteinte lié à la réalisation de l'ensemble des travaux du projet, en période et hors période de reproduction, tant en ce qui concerne les spécimens que les habitats, apparaît donc suffisamment caractérisé, malgré les mesures d'évitement et de réduction des incidences, imprécises, qui sont proposées par le pétitionnaire, pour justifier une demande de dérogation ; il convient de prendre en compte l'impact en phase travaux mais aussi en phase de fonctionnement ;

. ces mesures ne tiennent pas compte du principe selon lequel la destruction accidentelle d'espèces protégées est interdite même lorsque l'espèce concernée est dans un état de conservation favorable, ou lorsque la destruction constatée ne risque pas de porter une atteinte significative à l'état de conservation de l'espèce concernée ; la référence à l'absence d'atteinte à l'état de conservation des espèces protégées est inopérante à ce stade de la procédure.

Par un mémoire enregistré le 27 décembre 2023, la préfète de Vaucluse conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

*la condition d'urgence n'est pas démontrée : il y a en revanche urgence à réaliser ce projet qui répond à un intérêt public pour 40 000 usagers ;

*aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée n'est à relever au regard de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, en effet :

. la présence avérée des espèces protégées dans la zone du projet a dûment été étudiée et fixée à 11, soit plus que les 9 dénombrées par la requérante ; sur les 39 espèces dénombrées par les requérants sur l'aire élargie d'étude, 24 ont bien été prises en compte par Naturalia au titre de la catégorie générique des oiseaux communs protégé, cortège utilisant les mêmes milieux et aux cycles biologiques similaires ; les 13 autres espèces recensées par les requérants sont en dehors de la zone du projet sans lien fonctionnel démontré avec celui-ci pour la réalisation de leur cycle biologique (repos, reproduction) ;

. l'ampleur réduite du projet (9 365 m²) en dehors de toute zone identifiée comme présentant une sensibilité environnementale, a conduit le juge des référés saisi de la déclaration ICPE à considérer que le projet n'avait pas besoin d'étude environnementale ; l'étude d'impact Naturalia est ainsi proportionnée à ces enjeux ;

. le risque suffisamment caractérisé d'atteinte aux espèces protégées n'est pas démontré ; pour le couple de chouettes Chevêche d'Athéna, il a été tenu compte de deux sites potentiels de reproduction à 150 m au sud-ouest du projet, conduisant à prévoir un calendrier écologique de travaux et une gestion adaptée de la végétation herbacée alors même que la zone du projet joue un rôle limité dans le cycle biologique de ce couple dont le domaine vital est de 7 ha autour du nid ; la présence de l'Outarde canepetière, dont le domaine vital est de 3 200 ha, n'est pas avérée sur la zone du projet dont l'absence de quiétude ne lui est pas favorable ; la présence du Circaète Jean le blanc, dont le domaine vital est de plusieurs dizaines de km², n'est pas avérée ; la zone de nidification de la Bondrée apivore est éloignée de la zone du projet ;

. les mesures d'évitement et de réduction proposées sont adaptées au projet et présentent des garanties d'effectivité telles qu'elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé, si bien qu'il n'est pas nécessaire de mettre en œuvre la procédure de dérogation espèces protégées ; la pose de nichoirs n'a pas été prise en compte à ce stade par Naturalia pour évaluer l'impact résiduel ; cette mesure figure en tout état de cause bien dans la rubrique " compensation " du guide élaboré par le commissariat général au développement durable.

Par un mémoire enregistré le 28 décembre 2023, la communauté d'agglomération du Grand Avignon, représentée par son président en exercice, ayant pour avocat Me d'Albenas de la SELARL Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'association requérante.

Elle fait valoir que :

*l'urgence n'est pas démontrée : depuis la deuxième ordonnance de référé, le projet a évolué à la demande de la DREAL avec l'engagement d'abandonner l'accès Nord, permettant ainsi de préserver les peupliers blancs, et avec l'abandon du tracé de la déviation de la VC5 ; il y a urgence à réaliser ce projet qui répond à un motif d'intérêt général manifeste et alors que le service est dégradé sur la déchetterie de Montfavet compte tenu de son obsolescence, de l'impossibilité d'y effectuer certains dépôts (déchets dangereux, ré-emploi), tris (plâtre) ou filières (bricolage jardin, jouets, déchets des bâtiments), et de sa dangerosité pour la circulation des véhicules ; le projet vise à assurer la mise en conformité avec le schéma directeur des déchetteries du grand Avignon et à valider le programme local de prévention des déchets ;

* eu égard à la portée provisoire de la décision à prendre après réexamen en exécution de l'ordonnance de référé, la préfète de Vaucluse ne pouvait décider à titre provisoire le dépôt d'une demande de dérogation, faute de pouvoir ensuite la retirer aisément en cas de rejet du recours au fond ;

* aucun doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée n'est à relever au regard de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, en effet :

. les circonstances nouvelles tendant à l'engagement d'abandonner l'accès Nord et le tracé de la déviation de la VC5 permettant de réduire encore l'impact du projet, notamment sur le boisement hygrophile à peupliers blancs, l'habitat fonctionnel de plusieurs espèces d'oiseaux comme le Pic Epeichette et la Tourterelle des Bois, le maintien de cette zone d'alimentation et du perchoir secondaire pour la Chevêche d'Athéna, la préservation du fossé pour la reproduction de la Diane, l'augmentation des surfaces non artificialisées pouvant faire l'objet d'aménagements favorables, la diminution du dérangement sonore et visuel par les engins en phase chantier et les usagers en phase exploitation ; l'impact résiduel devient encore plus négligeable ;

. s'agissant de la Chevêche d'Athéna : l'impact résiduel n'est pas significatif en l'absence d'atteinte directe grâce au calendrier de chantier, de destruction de support de nid, et compte tenu de la part d'habitat fonctionnel réduit ou altéré de moins d'un ha sur un espace fonctionnel de l'espèce de 30 ha ;

. les écarts d'inventaire s'expliquent par une différence de nature des rapports, de périmètre d'étude, de pression d'inventaire et des choix méthodologiques différents ; la différence entre l'approche de Naturalia et de la requérante n'est toutefois pas tellement significative ; sur les 39 espèces dénombrées par les requérants sur l'aire élargie d'étude, 24 ont bien été prises en compte par Naturalia au titre de la catégorie générique des oiseaux communs protégés, cortège utilisant les mêmes milieux et ayant des cycles biologiques similaires ; les 13 autres espèces recensées par les requérants sont en dehors de la zone du projet sans lien fonctionnel démontré avec celui-ci pour la réalisation de leur cycle biologique (alimentation, repos, reproduction) ;

. la modification du projet quant à l'accès nord et au tracé de la déviation de la VC5 assurera la préservation du cortège d'oiseaux communs ;

. elle produit une nouvelle note du cabinet Naturalia témoignant de l'absence de sous-estimation de la présence d'espèces protégées et de la pertinence des mesures d'évitement et de réduction qui présentent des garanties d'effectivité permettant de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé, si bien qu'il n'est pas nécessaire de solliciter une dérogation espèces protégées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- l'arrêté du 24 juin 2008 précisant les critères de définition et de délimitation des zones humides en application des articles L. 214-7-1 et R. 211-108 du code de l'environnement ;

- l'arrêté du 29 octobre 2009 fixant la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Chamot, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties de l'audience publique du 29 décembre 2023.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Chamot, juge des référés ;

- les observations de Me Victoria, représentant l'association requérante, qui a repris oralement son argumentation écrite, en maintenant l'ensemble de ses conclusions et moyens ; il insiste en outre :

. sur l'urgence : la prétendue suppression de l'accès nord, non démontrée à ce jour en l'état du dossier de permis de construire et des contraintes d'accès validées par l'autorité administrative, ne modifie pas l'analyse de la condition d'urgence ; les risques liés à la poursuite du fonctionnement de la déchèterie existante ne sont pas établis ;

. sur le doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée, en soutenant que :

. la décision contestée ne purge aucun des vices ayant justifié la suspension à deux reprises ; l'administration produit en outre des versions successives et fluctuantes de la notice d'impact du cabinet Naturalia ;

. il s'en remet à ses écritures s'agissant de l'insuffisante estimation des espèces protégées présentes dans la zone du projet et s'agissant de l'erreur de droit dans l'application de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ;

. s'agissant de la Chevêche d'Athéna : sa présence est avérée à la périphérie immédiate sud-ouest et Naturalia reconnait une incidence significative du projet du fait de la destruction d'habitats, de zones de repos et de la manne alimentaire au sol ; les mesures de réduction prévues ont soit un effet temporaire (calendrier de travaux), soit une portée inopérante (suppression de l'accès nord) ou ineffective (nichoirs artificiels) voire péjorative (aménagements paysagers décrits comme dissuasifs pour les oiseaux dans le dossier de permis de construire) ;

. il sollicite une suspension des travaux à titre conservatoire jusqu'à l'issue du réexamen de la demande de l'association, la communauté d'agglomération poursuivant les travaux quelles que soient les décisions du juge des référés.

- les observations de Me d'Audigier, représentant la communauté d'agglomération du Grand Avignon, qui a maintenu son argumentation écrite ; il souligne en outre que :

. les précédentes ordonnances de référé ne pouvaient être suivies d'une décision de portée définitive ;

. la condition d'urgence n'est pas remplie en l'état de la modification du projet à laquelle s'engage définitivement la communauté d'agglomération, en présence à l'audience de son directeur juridique, à savoir la suppression de l'accès nord qui fera l'objet des démarches administratives nécessaires ;

. la condition de doute sérieux sur la légalité de la décision n'est pas remplie au regard de cette même modification, dont les impacts mélioratifs sur les espèces protégées et les habitats naturels ont été étudiés par le cabinet Naturalia ; la communauté d'agglomération témoigne ainsi de sa prise en compte des informations portées à sa connaissance par la requérante ; elle réaffirme que l'état de conservation des espèces protégées n'a valablement pas été pris en compte par Naturalia ni la DREAL au stade de l'étude des espèces présentes sur la zone du projet en vue de déterminer si une dérogation devait être sollicitée.

- les observations de M. B, représentant la préfète de Vaucluse, qui a maintenu son argumentation écrite ; il souligne en outre que :

. s'agissant d'un projet de taille modeste soumis à simple déclaration, la DREAL, saisie en août 2023, notamment sur la question des impacts de l'accès nord, considère que les études et appréciations ont été proportionnées aux enjeux et à la présence avérée d'espèces protégées, dont le nombre recensé est, dans la zone du projet, de 11 et ne peut intégrer des espèces sans lien fonctionnel avec celle-ci ;

. s'agissant de la Chevêche d'Athéna il n'y a aucun risque de destruction de l'espèce et de son habitat ni de dérangement, son nid étant à 150 mètres ; l'atteinte au nourrissage est faible ;

. s'agissant de l'Outarde Canepetière : elle a fait l'objet d'une attention particulière mais sa présence n'est pas avérée, en l'absence de quiétude du site ;

. le fait que des mesures d'accompagnement supplémentaires aient été prévues par le porteur de projet, notamment pour les amphibiens, ne révèle pas par lui-même un risque d'atteinte aux espèces protégées ;

. les impacts résiduels sont extrêmement faibles si bien que la procédure de dérogation ne s'impose pas ; si elle devait être mise en œuvre, il est probable que, s'agissant d'un projet de faible ampleur, la condition tenant à la raison impérative d'intérêt public majeur ne soit pas remplie.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

La communauté d'agglomération du Grand Avignon, représentée par Me d'Audigier, a produit le 29 décembre 2023 une note en délibéré qui a été communiquée.

L'association " Zone à protéger d'Agroparc ", ayant pour avocat Me Victoria, a produit le 4 janvier 2024 une note en délibéré qui n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. La communauté d'agglomération du Grand Avignon (COGA) a déposé le 26 novembre 2021 une déclaration au titre des rubriques n°2710-1 et 2710-2 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement en vue d'exploiter une installation de collecte de déchets dangereux et non dangereux de type déchetterie sur la parcelle cadastrée section BO n° 427, au lieu-dit du Clos des Mourres, rue Lucie Aubrac, dans le périmètre de la zone d'aménagement concerté (ZAC) d'Agroparc, au sein du quartier de Montfavet au sud-est de la commune d'Avignon. Le projet se compose d'une déchetterie dite " à plat " et d'un bâtiment au profil courbe de 2 130 m² d'emprise au sol et de 12 mètres de hauteur, soit une surface artificialisée, voirie comprise, de 9 365 m² sur un terrain d'assiette de 16 000 m². L'association " Zone à protéger d'Agroparc " a, par courrier du 5 juin 2023 reçu le 8, demandé à la préfète de Vaucluse de faire usage des pouvoirs qu'elle tient de l'article L. 171-7 du code de l'environnement afin de mettre en demeure la COGA, d'une part, de déposer une demande de dérogation à la protection stricte des espèces prévue à l'article L. 411-2 du code de l'environnement et, d'autre part, de suspendre la réalisation des travaux jusqu'à l'obtention de ladite dérogation. La décision implicite résultant du silence observé par la préfète de Vaucluse sur cette demande a fait l'objet d'une mesure de suspension par une ordonnance du juge des référés du tribunal du 25 septembre 2023 n° 2303237 enjoignant à la préfète de Vaucluse de réexaminer la demande de l'association " Zone à protéger d'Agroparc " et de prendre une nouvelle décision dans un délai de quinze jours. La préfète de Vaucluse a expressément rejeté cette demande par une décision du 10 octobre 2023, dont l'exécution a été suspendue par une ordonnance du 27 novembre 2023 n° 2304122 réitérant la même injonction. Par une décision du 11 décembre 2023, la préfète de Vaucluse a de nouveau rejeté la demande de l'association. L'association " Zone à protéger d'Agroparc " en sollicite par la présente requête la suspension.

Sur les conclusions formées sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

En ce qui concerne la condition d'urgence :

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence s'apprécie objectivement et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.

4. Il résulte de l'instruction que le terrain d'assiette du projet, tel que décrit avant travaux dans la notice d'impact du cabinet Naturalia, se compose de prairies de fauche et friches, entrecoupées de haies boisées et de canaux d'irrigation. Dans la zone irriguée gravitairement par des canaux d'irrigation secondaires fonctionnels liés à la Durance via le canal de Crillon, il comporte trois habitats naturels considérés comme des zones humides avérées sur une surface de 950 m². Il est en outre constant que sont présentes dans la zone du projet des espèces faunistiques protégées, atteintes directement ou indirectement par le chantier et à terme par le fonctionnement de l'installation, dont le nombre est estimé à 15 dans la notice d'impact du cabinet Naturalia s'agissant des espèces faunistiques à enjeu, hors chiroptères et oiseaux communs. Selon le calendrier d'intervention figurant dans cette notice, et dans la suite de travaux préparatoires réalisés en août 2023, des travaux de débroussaillage et terrassement ont démarré le 31 octobre 2023, en vue d'être réalisés sur près de la moitié du terrain d'assiette du projet située au nord de la haie de cyprès.

5. S'il est indéniable qu'un intérêt public s'attache au projet en litige en vue d'améliorer les performances de collecte, réduction et valorisation des déchets pour près de 40 000 usagers, il convient également de prendre en considération, dans le cadre de l'appréciation globale de la situation, l'intérêt certain qui s'attache à la protection de la faune et des habitats naturels qui se trouvent sur son terrain d'assiette contre une atteinte difficilement réparable. Or, la continuité du service public d'élimination et traitement des déchets est assurée par la déchèterie de Montfavet en vertu d'un marché public valable jusqu'au 31 juillet 2024 reconductible pour six mois, dans des conditions d'exploitation et de circulation des véhicules qui n'apparaissent pas dégradées et dangereuses au point de nécessiter l'exécution des travaux en litige à bref délai ou dans un délai qui ne serait pas compatible avec l'instruction d'une procédure de dérogation " espèces protégées ".

6. Si la modification envisagée du projet par abandon de l'accès nord à la déchetterie est de nature à réduire ses impacts, notamment sur le boisement hygrophile à peupliers blancs cité au point 4, elle n'est, en son principe et ses modalités concrètes, pas établie de manière certaine à la date de la présente ordonnance par la seule production d'une lettre du président de la COGA du 29 décembre 2023 s'engageant à mettre en œuvre les formalités administratives en vue de la suppression effective de cet accès. Dans ces conditions, et alors même qu'un calendrier et des mesures de suivi par un écologue ont été prévus en vue de tenir compte du contexte écologique du site en phase travaux, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit, à la date de la présente ordonnance, être regardée comme remplie.

En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité :

7. D'une part, l'article L. 411-1 du code de l'environnement prévoit que : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : / 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle () d'animaux de ces espèces () / 3° La destruction, l'altération ou la dégradation de ces habitats naturels ou de ces habitats d'espèces () ". L'article L. 411-2 du même code dispose : " Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante () et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : a) Dans l'intérêt de la protection de la faune () sauvages et de la conservation des habitats naturels () ". L'article L. 411-2 alinéa 4 du code de l'environnement permet ainsi d'accorder des dérogations aux interdictions mentionnées aux 1° et 3° de l'article L. 411-1 du même code. L'article R. 411-1 du même code confie à des arrêtés ministériels l'établissement des listes d'espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions posées à son article L. 411-1. Pour l'application de ces dispositions, les arrêtés ministériels des 23 avril 2007 et 29 octobre 2009 susvisés déterminent les mammifères terrestres et les oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Ces arrêtés prohibent " sur les parties du territoire métropolitain où l'espèce est présente, ainsi que dans l'aire de déplacement naturel des noyaux de populations existants, la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux. Ces interdictions s'appliquent aux éléments physiques ou biologiques réputés nécessaires à la reproduction ou au repos de l'espèce considérée, aussi longtemps qu'ils sont effectivement utilisés ou utilisables au cours des cycles successifs de reproduction ou de repos de cette espèce et pour autant que la destruction, l'altération ou la dégradation remette en cause le bon accomplissement de ces cycles biologiques ". L'arrêté du 24 juin 2008 précise les critères de définition et de délimitation des zones humides.

8. D'autre part, aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement : " I - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque des installations ou ouvrages sont exploités, des objets ou dispositifs sont utilisés ou des travaux, opérations, activités ou aménagements sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation, de l'enregistrement, de l'agrément, de l'homologation, de la certification ou de la déclaration requis en application du présent code, ou sans avoir tenu compte d'une opposition à déclaration, l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an./ Elle peut, par le même acte ou un acte distinct, suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs ou la poursuite des travaux, opérations, activités ou aménagements jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la déclaration ou sur la demande d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation ou de certification, à moins que des motifs d'ordre général et en particulier la préservation des intérêts protégés par le présent code ne s'y opposent. "

9. Il résulte des dispositions citées au point 7 que la destruction ou la perturbation des espèces animales concernées, ainsi que la destruction ou la dégradation de leurs habitats, sont interdites. Toutefois, l'autorité administrative peut déroger à ces interdictions dès lors que sont remplies trois conditions distinctes et cumulatives tenant d'une part, à l'absence de solution alternative satisfaisante, d'autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des cinq motifs limitativement énumérés et parmi lesquels figure le fait que le projet réponde, par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d'intérêt public majeur.

10. Le système de protection des espèces résultant des dispositions citées ci-dessus, qui concerne les espèces de mammifères terrestres et d'oiseaux figurant sur les listes fixées par les arrêtés du 23 avril 2007 et du 29 octobre 2009, impose d'examiner si l'obtention d'une dérogation est nécessaire dès lors que des spécimens de l'espèce concernée sont présents dans la zone du projet, sans que l'applicabilité du régime de protection dépende, à ce stade, ni du nombre de ces spécimens, ni de l'état de conservation des espèces protégées présentes.

11. Le pétitionnaire doit obtenir une dérogation " espèces protégées " si le risque que le projet comporte pour les espèces protégées est suffisamment caractérisé. A ce titre, les mesures d'évitement et de réduction des atteintes portées aux espèces protégées proposées par le pétitionnaire doivent être prises en compte. Dans l'hypothèse où les mesures d'évitement et de réduction proposées présentent, sous le contrôle de l'administration, des garanties d'effectivité telles qu'elles permettent de diminuer le risque pour les espèces au point qu'il apparaisse comme n'étant pas suffisamment caractérisé, il n'est pas nécessaire de solliciter une dérogation " espèces protégées ".

12. Pour rejeter la demande de l'association requérante tendant à mettre en demeure la COGA de solliciter une dérogation à la stricte protection des espèces et à suspendre les travaux dans cette attente, la préfète de Vaucluse estime, dans la décision du 11 décembre 2023 dont la suspension est sollicitée, que le risque d'atteinte aux espèces protégées est insuffisamment caractérisé en se fondant sur l'analyse de l'impact brut du projet qualifié, dans la notice d'impact du cabinet Naturalia, de faible à modéré sur les espèces protégées telles que dénombrées dans cette notice, ainsi que sur les mesures d'évitement et de réduction que celle-ci propose en vue d'aboutir à des impacts résiduels jugés non significatifs, en particulier s'agissant de la chouette Chevêche d'Athéna, et en tenant compte de la modification du projet à la suite d'une demande de la DREAL consistant en la suppression de l'accès nord et au tracé de la déviation de la voie vicinale VC5 afin qu'aucune voirie n'impacte les boisements fréquentés par cette espèce.

13. D'une part, ainsi qu'il a été dit au point 4, la notice d'impact du cabinet Naturalia désigne nommément 15 espèces faunistiques protégées à enjeu, outre des chiroptères et un cortège d'oiseaux communs protégés, atteintes directement ou indirectement par les travaux et l'exploitation permanente de la déchetterie, par destruction ou dérangement d'individus, altération ou destruction d'habitats fonctionnels ou de reproduction. Dans le dernier état de ses écritures, la préfète de Vaucluse produit un tableau recensant 28 espèces protégées de présence avérée sur l'aire d'implantation du projet. La notice d'impact établie par le cabinet Naturalia qualifie de modéré l'impact brut du projet pour la Diane, la Couleuvre de Montpellier, la Couleuvre à échelons, l'Orvet, la Chevêche d'Athéna et de faible l'impact brut du projet pour trois espèce d'amphibiens, des cortèges d'espèces communes, le Pic épeichette et la Tourterelle des bois. Pour diminuer le risque d'atteinte à ces espèces protégées, la version définitive de la notice d'impact du cabinet Naturalia produite à l'instance retient une mesure d'évitement de l'habitat de la Diane (E1), et sept mesures de réduction tenant au respect du calendrier, des emprises et des modalités des travaux notamment de débroussaillage (R1, R2, R3), la création d'aménagements paysagers et d'un réseau de mares (R4, R6), la mise en place d'un éclairage adapté (R5) et la pose de gîtes à reptiles (R7). En l'état de l'instruction, ces mesures d'évitement et de réduction ne permettent pas de regarder comme insuffisamment caractérisé, en phase travaux comme en phase fonctionnement de la déchetterie, le risque d'atteintes aux espèces faunistiques protégées dont la présence est avérée sur la zone du projet, notamment la chouette Chevêche d'Athéna pour laquelle la dernière version de la notice d'impact du cabinet Naturalia ne prévoit au demeurant plus de mesures spécifiques.

14. D'autre part, et comme il a été dit au point 6, l'abandon définitif du second accès nord et la préservation, dans le projet ainsi modifié, des habitats naturels considérés comme zones humides avérées, dont un bosquet de peupliers blancs faisant partie intégrante du domaine vital du Pic épeichette et de la Tourterelle des bois, ne sont pas établis avec certitude en l'état de l'instruction. Si la notice d'impact établie par le cabinet Naturalia prévoit, au titre de la destruction de ces trois zones humides et de l'artificialisation de deux d'entre elles, une mesure de réduction R4 intitulée " Aménagement paysager avec des essences locales " consistant à " reconstituer un cordon de boisement hygrophiles apte à compenser la destruction de 100 m² de fores galeries à peupliers blancs en dédiant un espace de 180 m² à la plantation de 169 unités d'essences hygrophiles cohérentes avec la perte du boisement initial ", une telle mesure n'est pas de nature à réduire le risque d'atteinte aux habitats naturels et aux espèces protégées précitées. Il en va de même des mesures de réduction R1 à R3 qui ne concernent que les conditions de réalisation des travaux en phase chantier et des mesures R5 à R7 qui concernent d'autres aménagements.

15. Enfin, la circonstance que le projet emporte l'artificialisation d'une surface de moins d'un hectare (9 365 m²) n'est pas, par elle-même, de nature à faire regarder le risque d'atteintes aux habitats naturels et aux espèces protégées comme insuffisamment caractérisé.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la violation des dispositions combinées des articles L. 411-1 alinéas 1 et 3, L. 411-2 alinéa 4 et L. 171-7 du code de l'environnement est de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision attaquée. Il s'ensuit que l'association " Zone à protéger d'Agroparc " est fondée à demander la suspension de l'exécution de la décision du 11 décembre 2023 rejetant sa demande tendant, d'une part, à mettre en demeure la COGA de déposer une demande de dérogation à la protection stricte des espèces et, d'autre part, à suspendre la réalisation des travaux dudit projet jusqu'à l'obtention de ladite dérogation, et ce, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal () ". Aux termes de l'article L. 911-1 du même code : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".

18. Si, dans le cas où les conditions posées par l'article L. 521 1 du code de justice administrative sont remplies, le juge des référés peut suspendre l'exécution d'une décision administrative, même de rejet, et assortir cette suspension d'une injonction ou de l'indication des obligations qui en découleront pour l'administration, les mesures qu'il prescrit ainsi doivent présenter un caractère provisoire. Il suit de là que le juge des référés ne peut, sans excéder sa compétence, ordonner une mesure qui aurait des effets en tous points identiques à ceux qui résulteraient de l'exécution par l'autorité administrative d'un jugement annulant une telle décision.

19. Dans les circonstances particulières de l'espèce, marquées par la poursuite des travaux malgré la suspension à deux reprises de décisions de rejet successives de la demande l'association requérante en raison d'un doute sérieux sur leur légalité au regard des dispositions citées aux points 7 et 8, il y a lieu d'enjoindre à la préfète de Vaucluse, d'une part, de statuer à nouveau sur la demande de l'association au regard des motifs de la présente décision et, d'autre part, de prendre toutes mesures conservatoires, y compris la suspension provisoire des travaux, nécessitées par la prévention d'une atteinte aux habitats naturels et espèces protégées présents dans la zone du projet, et ce dans le délai de 15 jours suivant la notification de la présente ordonnance, sans qu'il soit besoin à ce stade d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions formées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'association " Zone à protéger d'Agroparc ", qui n'est pas partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat et de la communauté d'agglomération du Grand Avignon une somme de 1 500 euros chacun au titre des frais exposés par l'association " Zone à protéger d'Agroparc " et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de la décision du 11 décembre 2023 de la préfète de Vaucluse est suspendue.

Article 2 : Il est enjoint à la préfète de Vaucluse, d'une part, de statuer à nouveau sur la demande de l'association " Zone à protéger d'Agroparc " au regard des motifs de la présente ordonnance et, d'autre part, de prendre toutes mesures conservatoires, y compris la suspension provisoire des travaux, nécessitées par la prévention d'une atteinte aux habitats naturels et espèces protégées présents dans la zone du projet de déchetterie sis rue Lucie Aubrac à Avignon, et ce dans le délai de 15 jours suivant la notification de la présente ordonnance.

Article 3 : L'Etat et la communauté d'agglomération du Grand Avignon verseront à l'association " Zone à protéger d'Agroparc " la somme de 1 500 euros chacun au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la communauté d'agglomération du Grand Avignon sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association " Zone à protéger d'Agroparc ", à la communauté d'agglomération du Grand Avignon et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la préfète de Vaucluse.

Fait à Nîmes le 8 janvier 2024.

La juge des référés,

C. CHAMOT

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2304705