Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-1900826

Vu la procédure suivante :

Par un jugement avant-dire droit du 18 décembre 2020, le tribunal a sursis à statuer, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, sur les requêtes formées par M. A et Mme F, tendant à l'annulation de l'arrêté du 16 août 2018 par lequel le maire de Toulouse a délivré à l'association SOLIHA Haute-Garonne un permis de construire une résidence de 32 logements sociaux, ensemble la décision de rejet du recours gracieux de Mme F, pour permettre à l'association SOLIHA Haute-Garonne de notifier au tribunal un permis régularisant les vices tirés de la méconnaissance des articles 4.4 et 13.1.1 des dispositions communes du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse, ainsi que du 4° de l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme relatif à la destination d'équipements d'intérêt collectif et services publics, et par voie de conséquence, des articles 7.1.2 UI, 12 UI et 13 UI du règlement du plan local d'urbanisme de la commune.

La commune de Toulouse et l'association SOLIHA Haute-Garonne ont produit, les 19 et 20 mai 2021, dans les deux instances, le dossier de demande de permis modificatif et l'arrêté du 17 mai 2021 accordant ce permis modificatif.

Par un mémoire, enregistré le 30 juillet 2021 dans le cadre de l'instance n° 1900826, M. A, représenté par Me Cohen, maintient ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 août 2018 portant permis de construire initial et ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, et demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 mai 2021 portant permis de construire modificatif.

Il soutient que :

- la construction n'a pas une destination de service public ou d'intérêt collectif, de sorte qu'elle ne peut bénéficier des dérogations du plan local d'urbanisme prévues pour les bâtiments ayant cette destination ;

- le projet autorisé méconnaît les dispositions de l'article L. 147-5 du code de l'urbanisme, dès lors qu'il autorise des constructions à usage d'habitation en zone C, autres que des constructions individuelles non groupées, conduisant à exposer immédiatement ou à terme des nouvelles populations aux nuisances sonores liées à la présence d'un aérodrome ;

- le projet ne respecte pas les distances minimales par rapport aux limites séparatives ;

- le nombre de places de parking prévu est insuffisant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2021, la commune de Toulouse, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête de M. A et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de ce dernier en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2021, l'association SOLIHA Haute-Garonne, représentée par Me Sire, conclut au rejet de la requête de M. A et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de ce dernier en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2021 portant permis de construire modificatif sont tardives ;

- les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 29 juillet 2021 dans le cadre de l'instance n° 1900971, Mme F, représentée par Me Brouquières, maintient ses conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 16 août 2018 portant permis de construire initial et de la décision du 21 décembre 2018 portant rejet de son recours gracieux, augmente le montant assortissant ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative en sollicitant désormais la somme de 2 000 euros, et demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 mai 2021 portant permis de construire modificatif.

Elle soutient que :

- l'arrêté portant permis de construire modificatif méconnaît les dispositions de l'article R. 431-30 du code de l'urbanisme, dès lors que le dossier de demande de permis modificatif ne comporte pas le dossier permettant à l'autorité administrative de vérifier la conformité du projet aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2 du code de la construction et de l'habitation relatives aux établissements recevant du public ;

- le projet modifié ne correspond pas à la destination d'équipements d'intérêt collectif et services publics ;

- l'arrêté portant permis de construire modificatif méconnaît les dispositions du règlement du PLUi-H de la métropole Toulouse métropole pour la zone UM 6-3, applicables lors de son édiction, relatives aux règles de prospect par rapport aux limites séparatives, aux règles de distance entre deux constructions non contigües sur une même unité foncière, au coefficient d'emprise au sol et au coefficient d'espace de pleine terre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 septembre 2021, la commune de Toulouse, représentée par Me Peynet, conclut au rejet de la requête de Mme F et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de cette dernière en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme F ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2021, l'association SOLIHA Haute-Garonne, représentée par Me Sire, conclut au rejet de la requête de Mme F et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de cette dernière en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2021 portant permis modificatif sont tardives ;

- les moyens soulevés par Mme F ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 21 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 6 octobre 2021 dans les deux instances.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de constructions pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Namer, rapporteure,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- et les observations de Me Brouquières, représentant Mme F, de Me Petit dit D, représentant la commune de Toulouse, et de Me Bonnel, représentant l'association SOLIHA Haute-Garonne.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 16 août 2018, le maire de Toulouse a délivré à l'association SOLIHA Haute-Garonne un permis de construire valant permis de démolir en vue de l'édification d'une résidence de 32 logements sociaux, sur un terrain situé 358 route de Saint-Simon, à Toulouse. Saisi de deux recours, le tribunal administratif de Toulouse a, en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, après avoir écarté les autres moyens soulevés dans les deux requêtes, décidé de surseoir à statuer dans l'attente de la notification au tribunal, dans un délai de cinq mois à compter de la notification du jugement, de mesures régularisant les vices affectant le permis de construire initial, tirés de la méconnaissance des articles 4.4 et 13.1.1 des dispositions communes du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse, ainsi que du 4° de l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme relatif à la destination d'équipements d'intérêt collectif et services publics, et par voie de conséquence, des articles 7.1.2 UI, 12 UI et 13 UI du règlement du plan local d'urbanisme de la commune. Par un arrêté du 17 mai 2021, le maire de Toulouse a délivré à l'association SOLIHA Haute-Garonne un permis de construire modificatif.

Sur la fin de non-recevoir opposée par l'association pétitionnaire :

2. Les requérants, parties à l'instance ayant donné lieu à une décision avant dire droit, fondée sur l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme, sont recevables à contester la légalité de la mesure de régularisation produite dans le cadre de cette instance, tant que le juge n'a pas statué au fond, et ce sans condition de délai. Il suit de là que l'association SOLIHA Haute-Garonne n'est pas fondée à soutenir que les conclusions de M. A et de Mme F tendant à l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2021 portant permis modificatif sont tardives. Cette fin de non-recevoir doit dès lors être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le règlement du plan local d'urbanisme opposable au projet :

3. Aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet () ".

4. En vertu d'un principe général, il incombe à l'autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s'appliquer, en l'absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l'annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d'un document d'urbanisme, ou certaines d'entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d'illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d'exception en vertu de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, par l'autorité chargée de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d'une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu'il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l'urbanisme.

5. En l'espèce, par un jugement du 30 mars 2021, le tribunal a annulé la délibération du 11 avril 2019 par laquelle l'assemblée délibérante de Toulouse Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H) et sursis à statuer sur la date d'effet de cette annulation. Si le tribunal n'a décidé de ne pas moduler dans le temps les effets de cette annulation que par un jugement du 20 mai 2021, les autorités chargées de délivrer des certificats d'urbanisme ou des autorisations d'utilisation ou d'occupation des sols dans les communes couvertes par le PLUi-H devaient, à compter de la date du premier jugement du 30 mars, écarter l'application de ce document d'urbanisme dont l'illégalité totale avait d'ores et déjà été constatée. Ces autorités devaient ainsi, à compter du 30 mars 2021, pour statuer sur les demandes dont elles étaient saisies, se fonder sur les dispositions du document d'urbanisme immédiatement antérieur applicable sur le territoire concerné, en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme. Il suit de là que la légalité du permis modificatif, délivré par arrêté du 17 mai 2021 du maire de Toulouse à l'association SOLIHA Haute-Garonne, doit être appréciée au regard du règlement du plan local d'urbanisme de Toulouse, dans sa version immédiatement antérieure à l'approbation du PLUi-H.

En ce qui concerne la régularisation des vices retenus par le jugement avant dire droit du 18 décembre 2020 :

6. Aux termes du VI de l'article 12 du décret du 28 décembre 2015 : " VI. - Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent applicables aux plans locaux d'urbanisme dont l'élaboration, la révision, la modification ou la mise en compatibilité a été engagée avant le 1er janvier 2016. Toutefois, dans les cas d'une élaboration ou d'une révision prescrite sur le fondement du I de l'article L. 123-13 en vigueur avant le 31 décembre 2015, le conseil communautaire ou le conseil municipal peut décider que sera applicable au document l'ensemble des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016, par une délibération expresse qui intervient au plus tard lorsque le projet est arrêté. / Les dispositions des articles R. 123-1 à R. 123-14 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur au 31 décembre 2015 restent également applicables aux plans locaux d'urbanisme qui font l'objet, après le 1er janvier 2016, d'une procédure de révision sur le fondement de l'article L. 153-34 de ce code, de modification ou de mise en compatibilité. / Sont en outre applicables, dans les cas mentionnés aux deux alinéas précédents, les dispositions du 2° de l'article R. 151-1, de l'article R. 151-4, du 1° de l'article R. 151-23 et du 1° de l'article R. 151-25 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016. / Les dispositions des articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme dans leur rédaction en vigueur à compter du 1er janvier 2016 sont applicables aux plans locaux d'urbanisme qui font l'objet d'une procédure d'élaboration ou de révision sur le fondement de l'article L. 153-31 lorsque cette procédure a été prescrite après le 1er janvier 2016 ".

7. Il résulte de ces dispositions que, pour l'application et l'interprétation du plan local d'urbanisme de Toulouse dans sa rédaction applicable à la présente espèce, issue de la révision générale du plan local d'urbanisme approuvée par délibération du 27 juin 2013, les destinations des constructions doivent être appréciées au regard des dispositions de l'article R. 123-9 du code de l'urbanisme alors applicables, lesquelles disposaient que les constructions pouvaient être destinées " à l'habitation, à l'hébergement hôtelier, aux bureaux, au commerce, à l'artisanat, à l'industrie, à l'exploitation agricole ou forestière ou à la fonction d'entrepôt. En outre, des règles particulières peuvent être applicables aux constructions et installations nécessaires aux services publics ou d'intérêt collectif ".

8. Aux termes de l'article 7 UI du règlement du PLU de Toulouse applicable : " 7.1. Secteurs UI1, UI2, UI3, UI15, UI17 : / Toute construction : / 7.1.1.- Soit, peut être implantée sur limite séparative à condition de s'inscrire dans la surface verticale définie, sur cette limite séparative, par une construction voisine existante, / 7.1.2.- Soit, doit respecter une distance minimale par rapport aux limites séparatives égale à la moitié de la hauteur de la construction, mesurée, conformément aux définitions situées dans l'annexe " Lexique - Définitions " du présent règlement, avec un minimum de 3 m (C/2, min. 3 m) () ". Aux termes de l'article 12 UI du PLU : " 12.1 - En zone d'influence des stations de TCSP (cf. plan 4B3) : / 12.1.1 - Pour les constructions à destination d'habitation : / 12.1.1.1 - habitat locatif, aidé par l'Etat : 0,5 place par logement (application de l'article L151-35 du Code de l'Urbanisme) () ".

9. Il ressort du dossier de permis de construire modificatif que la notice explicative qu'il contient apporte des précisions sur l'association SOLIHA Haute-Garonne, qui œuvre pour l'insertion des ménages les plus démunis à travers l'habitat depuis sa création en 1961, en détaillant son objet social, les actions qu'elle mène et en indiquant qu'elle bénéficie d'agréments tant ministériel que préfectoral, pour intervenir, dans son champ de compétence, en matière de production de nouveaux logements, de gestion locative et d'accompagnement social des plus démunis. Cette notice décrit, de plus, les espaces collectifs situés au rez-de-chaussée du bâtiment projeté, dédiés à la prise en charge des résidents, en complément de la communication d'un plan détaillé de l'aménagement de ces espaces, ainsi que le service d'encadrement mis en place, avec la présence quotidienne de deux professionnels, chargés d'animer la vie collective, d'assurer le suivi et d'assister les personnes dans leur vie quotidienne, de prévenir les difficultés et de pallier leur manque d'autonomie, et d'un veilleur de nuit. Cette notice précise enfin les modalités de sélection des dossiers des personnes accueillies. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux comporte trente-deux logements autonomes et seulement quelques espaces collectifs dédiés à la vie commune et à la prise en charge des personnes accueillies, de telle sorte que sa vocation principale est d'offrir un habitat à celles-ci. Il ne peut dès lors être regardé, en dépit de son objectif incontestablement social, comme constituant un équipement collectif offrant un service social, d'assistance ou d'orientation distinct de l'habitat qui justifierait de le regarder, pour l'application du plan local d'urbanisme de Toulouse, comme une construction à usage de service public ou d'intérêt collectif.

10. D'une part, en application de l'article 7.1.2 UI du PLU de Toulouse, le bâtiment projeté, d'une hauteur absolue de 8,98 mètres, devait être implanté à une distance minimale de 4,49 mètres des limites séparatives, et ne pouvait bénéficier, ainsi qu'il a été dit au point précédent, de l'exception à cette règle prévue par le point 7.5.2 de l'article 7 des dispositions communes du règlement du PLU pour les constructions à usage de service public ou d'intérêt collectif. Il suit de là, le bâtiment étant situé pour partie à une distance moindre des limites séparatives, que le vice retenu dans le jugement avant dire droit tiré de la méconnaissance de l'article 7 UI du PLU n'a pas été régularisé.

11. D'autre part, et dès lors que le projet ne pouvait pas bénéficier de l'application des dispositions de l'article 12.1.9 du plan local d'urbanisme pour les constructions à destination de service public ou d'intérêt collectif, le projet devait prévoir, en application des dispositions précitées de l'article 12 UI du PLU de Toulouse, seize places de stationnement pour les trente-deux logements aidés prévus. Sur ce point également, le vice retenu par le jugement avant dire droit n'a pas été régularisé.

12. Il suit de là que le permis de construire initial du 16 août 2018, non régularisé, doit être annulé, ainsi que, par voie de conséquence, le permis modificatif du 17 mai 2021. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres vices relevés dans le jugement avant dire droit ont fait l'objet d'une régularisation, et aucun autre moyen soulevé par M. A et Mme F n'est susceptible de fonder cette annulation.

En ce qui concerne les moyens invoqués à l'encontre du permis de construire modificatif :

13. Si Mme F invoque la méconnaissance, par le permis modificatif du 17 mai 2021, des dispositions du PLUi-H relatives à la distance par rapport aux limites séparatives, à la distance entre constructions non contiguës sur une même unité foncière, au coefficient d'emprise au sol et au coefficient d'espace de pleine terre, les dispositions qu'elle invoque sont, ainsi qu'il a été dit au point 5, inapplicables à l'arrêté du 17 mai 2021. Par suite, ces moyens sont inopérants.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soient mises à la charge de M. A et de Mme F, qui ne sont pas des parties perdantes dans la présente instance, les sommes que la commune de Toulouse et l'association SOLIHA Haute-Garonne demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Toulouse une somme de 1 500 euros à verser à M. A au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens, ainsi qu'une somme de 1 500 euros à verser à Mme F au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Les arrêtés du 16 août 2018 et du 17 mai 2021 portant permis de construire accordés par le maire de Toulouse à l'association SOLIHA Haute-Garonne sont annulés.

Article 2 : La commune de Toulouse versera à M. A une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La commune de Toulouse versera à Mme F une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Toulouse et de l'association SOLIHA Haute-Garonne présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. G A, à Mme E F, à la commune de Toulouse et à l'association SOLIHA Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M. Bernos, premier conseiller,

Mme Namer, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2022.

La rapporteure,

S. NAMER

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. ALRIC

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef

N°s 1900826,1900971