Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-1905045

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 4 septembre 2019, les 29 janvier et 11 mai 2020, Mme A B, représentée par Me Magrini, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 9 juillet 2019 par laquelle le conseil municipal de Pinsaguel a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pinsaguel la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les délibérations du conseil municipal des 1er mars 2017, 14 novembre 2018 et 9 juillet 2019 n'ont pas fait l'objet de mesures de publicité régulières ; les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués dans les délais requis à ces séances du conseil municipal ;

- le commissaire enquêteur n'a pas répondu à l'ensemble des observations qu'elle a présentées au cours de l'enquête publique ; les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées en méconnaissance de l'article R. 123-29 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation n'analyse pas suffisamment l'impact du projet sur l'environnement ;

- l'évaluation environnementale n'est pas distincte du rapport de présentation ;

- l'autorité environnementale n'a pas rendu d'avis sur le projet ;

- le maire est intervenu pour modifier le projet de plan local d'urbanisme ;

- le choix d'instaurer une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " centralité commerciale " n'est pas expliqué par le rapport de présentation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 et du 4° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme ;

- le classement de sa parcelle dans cette OAP est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et méconnaît le règlement de la zone UB ;

- l'OAP n'est pas cohérente avec le projet d'aménagement et de développement durables en méconnaissance de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme ;

- le classement méconnaît son droit de propriété protégé par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1 du premier protocole additionnel de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la création de cette OAP méconnaît le principe d'équilibre prévu à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ;

- elle n'a été instaurée que dans l'intérêt d'une société privée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 octobre 2019, les 7 avril et 8 juin 2020, la commune de Pinsaguel, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de l'absence de convocation des conseillers municipaux aux séances du conseil municipal des 1er mars 2017 et 14 novembre 2018 est irrecevable en application de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par ordonnance du 11 mai 2020, la clôture d'instruction a été fixée au 12 juin 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de M. Mony, rapporteur public,

- les observations de Me Pradal, substituant Me Magrini, représentant Mme B, et celles de Me Köth, substituant Me Courrech, représentant la commune de Pinsaguel.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 1er mars 2017, le conseil municipal de la commune de Pinsaguel a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme. Le conseil municipal a débattu, lors de ses séances des 4 avril et 23 mai 2018, sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable (PADD). Par délibération du 14 novembre 2018, le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. L'enquête publique relative à ce projet s'est déroulée du 25 mars au 27 avril 2019. Par délibération du 9 juillet 2019, le conseil municipal de Pinsaguel a approuvé la révision de ce plan. Par la présente requête, Mme B demande l'annulation de cette dernière délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, la requérante soutient que la délibération du 1er mars 2017 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, celle du 14 novembre 2018 arrêtant le projet de plan et, enfin, celle contestée du 9 juillet 2019 ne sont pas exécutoires faute d'accomplissement des formalités de publicité requises. D'une part, eu égard à l'objet et à la portée de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme, ainsi que de celle en arrêtant le projet, l'accomplissement des formalités de publicité conditionnant leur entrée en vigueur ne peut être utilement contesté à l'appui du recours pour excès de pouvoir formé contre la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme. D'autre part, la question de la régularité des mesures de publicité de la délibération en litige est sans influence sur sa légalité.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. " Aux termes de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. () ".

4. D'une part, il ressort des mentions de la délibération contestée, qui font foi jusqu'à preuve du contraire et qui ne sont pas contestées par la requérante, ainsi que des courriers de convocation datés du 3 juillet 2019, que les conseillers municipaux ont été convoqués le 3 juillet 2019 à la séance du conseil municipal du 9 juillet 2019. D'autre part, les délibérations du 1er mars 2017 et du 14 novembre 2018 indiquent que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à ces séances respectivement le 21 février 2017 et le 8 novembre 2018. Par suite, Mme B, qui n'apporte aucun élément au soutien de ses allégations, n'est pas fondée à soutenir que les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués lors de ces trois séances du conseil municipal de Pinsaguel.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

6. Si la règle de motivation résultant des dispositions précitées n'implique pas que le commissaire enquêteur soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. En l'espèce, le rapport du commissaire enquêteur a résumé l'observation faite par la requérante quant à l'inclusion de sa parcelle au sein de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " centralité commerciale ". Il a rappelé la réponse complète apportée par le maître d'ouvrage qui figure dans le rapport annexé, lequel estimait que les griefs présentés étaient infondés. Si le commissaire enquêteur s'est borné à indiquer que la réponse du maître d'ouvrage " n'appelle pas de remarque particulière de sa part ", il doit ainsi être regardé comme s'étant approprié les termes de cette réponse. Par ailleurs, il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que celui-ci a émis un avis favorable au projet de révision du plan local d'urbanisme, assorti de cinq réserves et trois recommandations, et a exposé les raisons qui déterminaient le sens de cet avis tenant notamment aux efforts de modération de consommation d'espaces, à la protection des zones naturelles, à la prise en compte du risque inondation et à l'objectif ambitieux d'accueil de logements sociaux. Ainsi, le commissaire enquêteur, qui n'était pas tenu de répondre à l'ensemble des arguments présentés par Mme B, a suffisamment motivé ses conclusions.

7. En quatrième lieu, aux termes de L. 104-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Font également l'objet de l'évaluation environnementale prévue à l'article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l'usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d'urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés () ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code dans sa rédaction applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / () 3° Expose les conséquences éventuelles de l'adoption du plan sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000 mentionnée à l'article L. 414-4 du code de l'environnement () ".

8. L'évaluation environnementale, qui devait figurer, ainsi que cela ressort des textes précités, dans le rapport de présentation, analyse les incidences sur l'environnement de la révision du PLU et expose les mesures d'évitement, de réduction et de compensation prévues par le projet. S'agissant en particulier des zones Natura 2000, l'évaluation, après avoir analysé l'ensemble des incidences potentielles du projet sur ces zones, conclut à l'absence d'impact sur celles-ci. Si la requérante fait valoir que le commissaire enquêteur a relevé que le projet de révision ne s'accompagnait pas d'un effort suffisant en matière de réduction des gaz à effet de serre, cette circonstance, qui a trait au bien-fondé du projet en litige, n'est pas de nature à révéler une insuffisance du contenu de l'évaluation environnementale. Par suite, et alors que la requérante n'apporte aucun élément précis à l'appui de son moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation, le moyen doit être écarté.

9. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code : " Au titre de l'évaluation environnementale, le rapport de présentation : / () 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan () ".

10. Le rapport de présentation justifie le choix d'établir l'OAP " centralité commerciale " qui vise à conforter la centralité de la zone, en réduisant l'impact de la voiture, notamment par une requalification de l'espace public et des aménagements routiers en permettant la réalisation de projets d'habitations et d'extension des commerces existants. L'évaluation environnementale explique notamment qu'afin de limiter les émissions de gaz à effet de serre et les nuisances sonores, le projet, notamment par le biais de cette OAP, tend à constituer un réseau de cheminement doux permettant de relier les différentes centralités de la commune. Ainsi, quoique succinctes, ces explications sont suffisantes au regard des exigences des textes précités. Par ailleurs, au regard de l'objet de l'OAP aucune solution de substitution raisonnable ne ressort des pièces du dossier et n'avait donc à être décrite.

11. En sixième lieu, aux termes de L. 104-6 du code de l'urbanisme : " La personne publique qui élabore un des documents d'urbanisme mentionnés aux articles L. 104-1 et L. 104-2 transmet pour avis à l'autorité environnementale le projet de document et son rapport de présentation. " Aux termes de l'article R. 104-25 dudit code, dans sa rédaction applicable : " L'autorité environnementale formule un avis sur l'évaluation environnementale et le projet de document dans les trois mois suivant la date de sa saisine. / () A défaut de s'être prononcée dans le délai indiqué au premier alinéa, l'autorité environnementale est réputée n'avoir aucune observation à formuler. Une information sur cette absence d'avis figure sur son site internet. "

12. La mission régionale de l'autorité environnementale (MRAE) a reçu, le 20 novembre 2018, le dossier relatif au projet de révision du plan local d'urbanisme. N'ayant pu étudier le dossier dans le délai de trois mois qui lui était imparti, la MRAE était ainsi réputée n'avoir aucune observation à formuler conformément à l'article R. 104-25 du code de l'urbanisme, comme elle l'a d'ailleurs indiqué dans un courrier du 21 février 2019. Par suite, le moyen tiré de l'absence de consultation de la mission régionale de l'autorité environnementale doit être écarté.

13. En septième lieu, Mme B soutient que le projet de révision du plan local d'urbanisme a été modifié par le maire de la commune de Pinsaguel alors que le conseil municipal est seul compétent pour procéder à de telles modifications. Toutefois, la requérante fait référence dans ses écritures non pas à des modifications du projet de révision mais seulement à des réponses favorables du maître d'ouvrage à certaines observations présentées par le public lors de l'enquête publique. Par suite, le moyen doit être écarté.

14. En huitième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements (). / En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les orientations d'aménagement et de programmation d'un plan local d'urbanisme élaboré par un établissement public de coopération intercommunale comprennent les dispositions relatives à l'équipement commercial et artisanal mentionnées aux articles L. 141-16 et L. 141-17. ".

15. L'OAP " centralité commerciale " identifie notamment la parcelle AN 116, appartenant à la requérante et qui supporte une maison d'habitation et un jardin d'agrément, comme pouvant accueillir des projets de commerces ou services. Cette parcelle est classée en secteur UB par le règlement graphique du plan local d'urbanisme qui correspond aux extensions du centre historique assurant la mixité urbaine. La possibilité d'implantation de commerces sur cette parcelle, prévue par l'OAP, n'est pas incompatible avec le caractère de la zone, alors que des commerces sont déjà existants et que l'OAP permet l'implantation d'activités commerciales dans cette zone conformément au projet d'aménagement et de développement durable (PADD). En effet, ce dernier comprend notamment trois actions dans son axe 1, la première destinée à affirmer et moderniser l'offre commerciale et économique en assurant le maintien des commerces locaux, la deuxième qui tend à assurer le développement et la restructuration des centralités commerciales afin de répondre à la demande, et enfin la troisième qui vise à restructurer les zones d'activités et affirmer des centres économiques en vue précisément de valoriser la zone de la Bruyère et améliorer l'entrée de ville Sud. A cet égard, la parcelle AN 116 se situe au niveau d'une zone de centralité " commerces, services, habitat " identifié par un document cartographique du PADD.

16. La requérante soutient que cette OAP vise seulement à permettre l'agrandissement d'un supermarché situé sur une parcelle voisine. Néanmoins, une telle circonstance ne ressort pas des pièces du dossier. Contrairement à ce qu'il est également soutenu, un tel projet pourrait être réalisé dès lors que l'article A2 de la zone U autorise en secteur UB l'implantation de constructions à destination d'artisanat et de commerces de détail sous réserve de ne pas créer de nuisances incompatibles avec la zone, le supermarché en litige pouvant être regardé comme un commerce de détail au sens des dispositions de l'article A2. Enfin, si Mme B soutient qu'un tel projet ne serait pas réalisable sur sa parcelle dès lors qu'elle ne souhaite pas la céder, une telle circonstance est sans incidence sur la légalité de l'OAP, le classement de la parcelle visant seulement à encadrer l'évolution de cet espace pour l'avenir. Par suite, les moyens tirés de l'incohérence de l'OAP avec le PADD et de l'erreur manifeste d'appréciation doivent être écartés. Pour les mêmes motifs, dès lors que ce classement est justifié par des considérations urbanistiques et qu'il s'inscrit dans le cadre d'une volonté de réaménagement de la zone, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

17. Enfin, le classement de la parcelle de Mme B ne la privant pas de son droit de propriété mais venant seulement l'encadrer conformément à la finalité des dispositions du code de l'urbanisme, le moyen tiré de l'atteinte au droit de propriété protégé par l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen et l'article 1 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

18. En neuvième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité () ".

19. La requérante soutient, d'une part, que le projet d'OAP n'est pas économiquement justifié ce qui est sans rapport avec le principe d'équilibre invoqué. D'autre part, elle fait également valoir que le projet contrevient à l'objectif de développement des petits commerces de proximité et favoriserait une intensification du trafic routier. Il résulte, toutefois, de ce qui a déjà été dit que l'OAP " centralité commerciale " permet au contraire l'implantation d'activités dans cette zone, ce qui participe de la restructuration des espaces urbanisés et de la revitalisation des centres urbains prévues au b) du 1° de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, alors que l'existence de deux centres commerciaux à moins de cinq kilomètres de la commune ne saurait faire obstacle à ce que la commune poursuive de tels objectifs. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par Mme B à fin d'annulation de la délibération attaquée doivent être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Pinsaguel, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Pinsaguel.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera la somme de 1 500 euros à la commune de Pinsaguel en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Pinsaguel.

Délibéré après l'audience du 21 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

M. Leymarie, conseiller,

Mme Rousseau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 novembre 2022.

Le rapporteur,

A. C

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,