Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2000149

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés le 10 janvier 2020, le 3 mai 2021 et le 12 novembre 2021, M. C B, représenté par Me Bayard-Thibault, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du directeur général de l'office public de l'habitat Lot Habitat du 17 décembre 2019 prononçant sa révocation ;

2°) de mettre à la charge de l'office public de l'habitat Lot Habitat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté est insuffisamment motivé faute de préciser les raisons pour lesquelles une sanction a été adoptée alors que le conseil de discipline a considéré qu'il ne devait pas être sanctionné ;

- la consultation du conseil de discipline a été irrégulière car il n'a pas été informé de l'avertissement qui lui avait déjà été infligé, ni consulté sur le grief d'absence de mise en concurrence et la commande de travaux exagérément élevés, en méconnaissance des dispositions de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 ;

- les faits sanctionnés par la décision attaquée l'ont déjà été par l'avertissement du 19 juin 2019, de telle sorte qu'ils sont sanctionnés deux fois en méconnaissance de la règle non bis in idem ;

- les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis ;

- la décision est entachée d'erreur d'appréciation en ce qui concerne l'existence d'une faute et le quantum de la sanction.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 mars 2020 et le 30 septembre 2021, l'office public de l'habitat Lot Habitat, représenté par Me Fernandez-Begault, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant sont infondés.

Par une ordonnance du 19 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée en dernier lieu au 31 décembre 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Grimaud, rapporteur,

- les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique,

- et les observations de M. B et de Me Denilauler, représentant l'office public de l'habitat Lot Habitat.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, agent de maîtrise principal de la fonction publique territoriale employé par l'office public de l'habitat Lot Habitat en qualité de de l'établissement, correspondant aux communes de , a été convoqué par la direction de l'office au mois de juin 2019. Au cours de l'entretien qui s'est alors tenu, plusieurs griefs lui ont été communiqués, qui ont ensuite été repris dans un courrier adressé à l'intéressé le 19 juin 2019. Par courrier du 4 novembre 2019, l'office a informé le requérant de l'ouverture d'une procédure disciplinaire à son encontre. Le conseil de discipline s'est réuni le 5 décembre 2019. Le directeur général de l'office public de l'habitat Lot Habitat a prononcé la révocation de M. B avec effet au 20 décembre 2019 par un arrêté du 17 décembre 2019.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 : " Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité investie du pouvoir de nomination. () / Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. Aucune sanction disciplinaire autre que celles classées dans le premier groupe par les dispositions statutaires relatives aux fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière ne peut être prononcée sans consultation préalable d'un organisme siégeant en conseil de discipline dans lequel le personnel est représenté. / L'avis de cet organisme de même que la décision prononçant une sanction disciplinaire doivent être motivés ". Par ailleurs, aux termes de l'article 12 du décret du 18 septembre 1989 : " Le conseil de discipline délibère sur les suites qui lui paraissent devoir être réservées à la procédure disciplinaire engagée. / A cette fin, le président du conseil de discipline met aux voix la proposition de sanction la plus sévère parmi celles qui ont été exprimées lors du délibéré. Si cette proposition ne recueille pas l'accord de la majorité des membres présents, le président met aux voix les autres sanctions figurant dans l'échelle des sanctions disciplinaires en commençant par la plus sévère après la sanction proposée, jusqu'à ce que l'une d'elles recueille l'accord de la majorité des membres présents. / Si aucune proposition de sanction n'est adoptée, le président propose qu'aucune sanction ne soit prononcée. / La proposition ayant recueilli l'accord de la majorité des membres présents doit être motivée. Elle est transmise par le président du conseil de discipline à l'autorité territoriale. / Dans l'hypothèse où aucune des propositions soumises au conseil de discipline n'obtient l'accord de la majorité des membres présents, le président en informe l'autorité territoriale ".

3. L'arrêté du 17 décembre 2019, s'il n'énumère pas en détail l'ensemble des faits imputés à M. B, indique les motifs précis fondant la décision de révocation, permettant ainsi à l'agent de comprendre la teneur des griefs retenus à son encontre. Cet arrêté n'avait par ailleurs pas à préciser les motifs pour lesquels l'autorité territoriale s'éloignait de l'avis rendu par le conseil de discipline puisque celui-ci avait décidé à l'unanimité de ne pas se prononcer sur la demande de sanction de l'office. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté doit donc être écarté.

4. En second lieu, aux termes des dispositions du septième alinéa de l'article 90 de la loi du 26 janvier 1984 : " Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité territoriale. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis ".

5. Le rapport par lequel le directeur général de l'office public de l'habitat Lot Habitat a saisi le conseil de discipline mentionne l'ensemble des faits reprochés au requérant dans l'arrêté de révocation, y compris ceux d'absence de mise en concurrence et de commande de travaux exagérément élevés, qui sont décrits aux pages 5 et 6 du rapport de saisine du conseil de discipline, lesquelles font état de surfacturations, de commandes imprécises ou fictives et de tolérance de l'agent pour les pratiques de surfacturation ou de facturation fictive de l'entreprise incriminée. M. B n'est dès lors pas fondé à soutenir que le conseil de discipline n'aurait pas été saisi de certains des faits qui ont fondé l'arrêté de révocation du 17 décembre 2019. Par ailleurs, la circonstance que le rapport transmis au conseil de discipline ne mentionne pas le courrier d'avertissement adressé au requérant le 19 juin 2019 est en tout état de cause sans incidence sur la régularité de la procédure dès lors que le conseil de discipline ne s'est pas prononcé sur la demande de sanction formulée par l'office.

En ce qui concerne la légalité interne :

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'office public de l'habitat Lot Habitat a adressé à M. B, le 19 juin 2019, un courrier lui reprochant plusieurs manquements au nombre desquels se trouvaient l'absence de rappel des locataires et demandeurs de logement, l'absence de contrôle des factures, le refus d'effectuer un état des lieux à Gourdon, une inactivité au cours de l'après-midi du 15 mai 2019 et des propos, un comportement et une attitude inappropriés. Eu égard à la teneur de ce courrier et notamment au fait qu'il ne procédait pas seulement d'une mise en garde de l'intéressé mais envisageait sa réaffectation, il doit être regardé comme constituant un avertissement disciplinaire. L'arrêté de révocation du 17 décembre 2019 reprenant les griefs d'absence de rappel des locataires, de refus d'effectuer un état des lieux, d'inactivité au cours de l'après-midi du 15 mai 2019 et de comportement inadapté, il doit être regardé, dans cette mesure, comme réitérant une sanction à raison des mêmes faits et, dès lors, comme édicté en violation de la règle prohibant une telle sanction. Il ressort toutefois des pièces du dossier qu'alors que l'avertissement infligé le 19 juin 2019 se fondait sur une simple absence de contrôle des factures ne portant que sur quelques pièces, l'office s'est fondé, pour révoquer le requérant, sur une enquête du service de contrôle de gestion interne de l'établissement révélant une absence quasi-systématique de contrôle des factures établies par l'entreprise s'étant traduite par une importante surfacturation, accompagnée de la commande de travaux fictifs, pour un montant total de près de 180 000 euros. Il s'ensuit que ce grief, s'il est d'une nature proche de celui déjà imputé au requérant au mois de juin 2019, constitue en réalité un fait nouvellement révélé qui était susceptible de fonder l'infliction d'une nouvelle sanction. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que l'office aurait adopté la même décision s'il s'était fondé sur ce seul motif, qui est de nature à fonder la révocation de l'intéressé.

7. En deuxième lieu, si M. B fait valoir que les faits qui lui sont reprochés ne sont pas établis, il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents comptables et des synthèses élaborées par le service de contrôle de gestion interne de l'établissement, que M. B a, au cours d'une période de dix-huit mois environ, accepté sans contrôle plusieurs dizaines de factures de travaux adressées à l'office par la société . Les éléments administratifs et comptables soumis au tribunal révèlent à cet égard, notamment, la surfacturation systématique de certaines prestations telles que la mise en peinture des radiateurs ou les réfections de sol, la commande par M. B de travaux portant sur les installations sanitaires qu'il n'avait pas qualité pour ordonner, enfin, une pratique étendue consistant à commander des travaux de remise en état de logements après constat de la dégradation des logements lors d'un état des lieux de sortie puis à valider une facture alors qu'aucune intervention n'a eu lieu, l'état des lieux d'entrée du locataire suivant ne montrant aucune amélioration de l'état des sols ou murs pour lesquels les prestations avaient été commandées. Par ailleurs, bien que le requérant remette en cause l'évaluation de certaines des incohérences ainsi constatées, il se borne sur ce point à faire état d'explications ponctuelles qui ne peuvent remettre en cause que de manière marginale les constats effectués par l'établissement, qui portent sur plusieurs dizaines de commandes et aboutissent à une surfacturation évaluée à 174 148 euros. M. B n'est dès lors pas fondé à soutenir que l'arrêté du 17 décembre 2019 reposerait sur des faits matériellement inexacts.

8. En troisième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B, qui était employé par l'office depuis 1999 et dans un emploi de chargé d'état des lieux depuis 2004, avait bénéficié de formations lui permettant de s'adapter aux exigences de son emploi et disposait, à la date des faits qui lui sont reprochés, d'une expérience importante dans ses fonctions. Il était donc à même de procéder aux contrôles qui étaient mis à sa charge et de détecter les anomalies entachant la facturation de la société , qui représentaient environ, sur la période de dix-huit mois au cours de laquelle les faits ont été commis, 40 % du montant de l'enveloppe financière d'utilisation des marchés à bons de commande mis à sa disposition. Par ailleurs, bien que M. B soutienne, en produisant plusieurs attestations de ses anciens collègues, que le , dont il était chargé, représentait une charge de travail excessive, il ressort du tableau d'activité des différents secteurs produit par le requérant lui-même que le nombre d'état des lieux entrants et sortants lui incombant au cours de l'année 2018 était de l'ordre de 250 par an, soit de un à deux par jour travaillé, charge de travail dont le requérant ne démontre pas qu'elle ne lui aurait pas permis un contrôle sérieux des factures qui lui étaient soumises. Enfin, si M. B fait valoir que les consignes de contrôle des factures au sein de l'office souffraient de confusion et qu'une pratique généralisée de validation sans contrôle avec octroi d'avoir par l'entreprise avait cours, il n'établit nullement la réalité de ce fait, alors que l'office démontre l'existence de plusieurs rappels sur la nécessité de contrôle des factures avant paiement et que les évaluations professionnelles de l'agent avaient insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de veiller à la réduction des dépenses engagées. En outre et en tout état de cause, à supposer même qu'une forme de tolérance aurait été accordée aux agents de l'office sur ce point, il incombait à M. B d'en user avec mesure, alors que les faits qui lui sont reprochés révèlent une absence quasi-totale de vérification des factures de l'entreprise , y compris pour des prestations manifestement surévaluées ou fictives. Il s'ensuit que ces fautes justifiaient une sanction et qu'eu égard à la gravité du manquement constaté, qui porte sur les obligations professionnelles essentielles de l'agent, ainsi qu'au préjudice subi par l'office, M. B n'est pas fondé à soutenir que ces faits n'étaient pas de nature à fonder la sanction de révocation adoptée à son encontre.

9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du directeur général de l'office public de l'habitat Lot Habitat du 17 décembre 2019 prononçant sa révocation. Sa requête doit donc être rejetée.

Sur les frais relatifs au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que la somme réclamée par M. B sur leur fondement soit mise à la charge de l'office public de l'habitat Lot Habitat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, par ailleurs, de faire droit aux conclusions présentées par l'office public de l'habitat Lot Habitat en application de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de l'office public de l'habitat Lot Habitat tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à l'office public de l'habitat Lot Habitat.

Délibéré après l'audience du 13 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

Mme Soddu, première conseillère,

M. Quessette, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2023.

L'assesseur le plus ancien,

N. SODDU

Le président,

P. GRIMAUD La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au préfet du Lot en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,